5003419-91.2024.8.08.0069

Publicacao/Comunicacao Intimação - SENTENÇA SENTENÇA APELANTE: ELIEZER PEDROSA DE ALMEIDA APELADO: MUNICIPIO DE MARATAIZES RELATOR(A):ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA ______________________________________________________________________________________________________________________________________________ EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL (CARGO EFETIVO DE ENGENHEIRO CIVIL). GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE DE RESPONSABILIDADE TÉCNICA (GRT). LEI MUNICIPAL Nº 1.586/2013. NATUREZA PRO LABORE FACIENDO. IMPOSSIBILIDADE DE INCORPORAÇÃO AO VENCIMENTO BASE. PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO DA NATUREZA VENCIMENTAL E CONSEQUENTE INCORPORAÇÃO AO VENCIMENTO BASE. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INSUPERÁVEL DÚVIDA ACERCA DO DIREITO QUE IMPEDE A RESOLUÇÃO PELA VIA DO MANDADO DE SEGURANÇA. SENTENÇA QUE DENEGOU A ORDEM MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Recurso de apelação cível interposto por servidor público efetivo do Município de Marataízes/ES, ocupante do cargo efetivo de Engenheiro Civil, contra sentença que denegou a segurança pleiteada em mandado de segurança impetrado contra ato do Secretário de Finanças e do Prefeito de Marataízes-ES. O impetrante busca o reconhecimento da natureza vencimental da Gratificação de Produtividade de Responsabilidade Técnica (GRT), instituída pela Lei Municipal nº 1.586/2013, sua incorporação ao vencimento base e o recálculo das demais vantagens pessoais sobre a base unificada. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em verificar se há direito líquido e certo à declaração da natureza vencimental da Gratificação de Produtividade de Responsabilidade Técnica (GRT), prevista na Lei Municipal nº 1.586/2013, com a consequente incorporação da verba ao vencimento base e reflexos nas demais vantagens pessoais, pela via mandamental. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O mandado de segurança exige direito líquido e certo, isto é, direito comprovável de plano, sem necessidade de dilação probatória, conforme o art. 5º, LXIX, da CF/88 e entendimento consolidado do STJ (AgInt no REsp n. 2.121.276/RJ, rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 13/6/2024). 4. O direito deve estar expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos para sua aplicação ao impetrante, sem que pairem dúvidas sobre sua existência ou sobre os fatos que o sustentam. Se a existência do direito for duvidosa, sua extensão incerta, ou se depender de fatos ainda indeterminados ou controversos, não há que falar em direito líquido e certo para fins de mandado de segurança, embora possa ser tutelado por outras vias judiciais. A incontestabilidade jurídica da afirmação perante a autoridade pública é essencial. 5. O exame da natureza jurídica da GRT demanda interpretação da Lei Municipal nº 1.586/2013 e análise fático-probatória sobre a forma de pagamento, habitualidade, critérios de desempenho e vinculação às atribuições do cargo, o que ultrapassa a cognição sumária própria do mandado de segurança. 6. A legislação municipal define expressamente a GRT como gratificação de produtividade sujeita a critérios de pontuação e desempenho, cessando em hipóteses de afastamento, o que caracteriza verba de natureza pro labore faciendo, e não vencimental. 7. A pretensão de incorporar a GRT ao vencimento base encontra óbice na ausência de previsão legal e na vedação constitucional ao efeito repique, prevista no art. 37, XIV, da CF/88, segundo o qual acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não se acumulam para fins de novos acréscimos. 8. As autoridades impetradas atuam em observância ao princípio da legalidade (CF/88, art. 37, caput), inexistindo ato manifestamente ilegal ou abusivo que configure direito líquido e certo a ser tutelado pela via célere e estreita do mandado de segurança. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A análise da habitualidade e da forma de pagamento da gratificação, com vistas a desnaturar sua natureza jurídica, demanda dilação probatória, o que inviabiliza sua apreciação na via estreia e célere do mandado de segurança, a qual tem como pedra angular a existência de direito líquido e certo. ______________________________________________________________________________________________________________________________________________ ACÓRDÃO Decisão: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. Órgão julgador vencedor: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA Composição de julgamento: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO - Relator / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal VOTOS VOGAIS Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal) Acompanhar Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal) Acompanhar ________________________________________________________________________________________________________________________________________________ VOTO VENCEDOR Conforme relatado, Acórdão - ESTADO DO ESPÍRITO SANTO PODER JUDICIÁRIO PROCESSO Nº 5003419-91.2024.8.08.0069 APELAÇÃO CÍVEL (198) trata-se de recurso de apelação cível interposto por Eliezer Pedrosa de Almeida contra a r. sentença (ID 15981487) proferida pelo juízo da Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente da Comarca de Marataízes-ES que, nos autos do mandado de segurança impetrado pelo recorrente em face de ato dito coator imputado ao Secretário de Finanças e ao Prefeito de Marataízes-ES, denegou a ordem postulada que visava à declaração da natureza vencimental da Gratificação de Produtividade de Responsabilidade Técnica (GRT) prevista na Lei Municipal nº 1.586/2013, sua incorporação ao vencimento base e o recálculo das demais vantagens pessoais sobre a referida base unificada. Depreende-se dos elementos probatórios que instruem o feito que o apelante é servidor público efetivo do Município de Marataízes ocupante do cargo de Engenheiro Civil desde 19/09/2011 (ID’s 15981470 e 15981471) e, segundo alega, no escopo de recompor a defasagem do vencimento básico daquele cargo, a municipalidade editou a Lei Municipal nº 1.586/2013, que instituiu a “Gratificação de Produtividade de Responsabilidade Técnica (GRT)”, a qual, todavia, possuiria natureza vencimental, pois paga de forma habitual, contínua e em seu valor máximo pelo exercício das atribuições ordinárias e inerentes daquela própria função. Em que pese receba a GRT desde maio de 2013, o município de Marataízes não a incorporou ao seu vencimento padrão para fins de cálculo das demais vantagens funcionais (como adicionais por tempo de serviço e assiduidade), o que, de acordo com o apelante, acarretaria decesso remuneratório ilícito, razão pela qual impetrou mandado de segurança em face de atos atribuídos ao Secretário de Finanças e ao Prefeito daquela municipalidade, asseverando possuir direito líquido e certo a declaração da natureza vencimental da GRT, sua incorporação ao vencimento base e o consequente recálculo e pagamento das diferenças das demais vantagens. O município de Marataízes apresentou contestação arguindo preliminares de inadequação da via eleita (por necessidade de dilação probatória) e incompatibilidade do rito mandamental com a pretensão declaratória, e, no mérito, defendeu a natureza pro labore faciendo da GRT, argumentando que a Lei Municipal nº 1.586/2013 a vincula a critérios específicos de desempenho e produtividade, exigindo comprovação mensal e não sendo devida em afastamentos, inexistindo, ademais, previsão legal para sua incorporação, o que afastar qualquer alegação de abuso de direito diante da necessidade de observar o princípio da legalidade. Na sequência, sobreveio a sentença objurgada que rejeitou as preliminares suscitadas pelo ente municipal, mas denegou a segurança postulada pelo apelante, fundamentalmente, por entender que a GRT, conforme instituída pela Lei Municipal nº 1.586/2013, possui natureza pro labore faciendo, dada a existência de requisitos para seu recebimento, e por não haver previsão legal expressa para sua incorporação aos vencimentos, o que ensejou a interposição do presente recurso de apelação cível pelo impetrante. Cinge-se a controvérsia recursal a aferir se assiste ao impetrante, ora apelante, direito líquido e certo à declaração da natureza vencimental da Gratificação de Produtividade de Responsabilidade Técnica (GRT) e à sua consequente incorporação ao vencimento básico, com reflexos nas demais vantagens pessoais, pela via estreita do mandado de segurança. De início, cumpre assentar os contornos do mandado de segurança, remédio constitucional (art. 5º, inciso LXIX, da CF/88) destinado à proteção de direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade. O pressuposto basilar para o manejo do writ é, portanto, a existência da liquidez e certeza do direito invocado. De acordo com a doutrina e a jurisprudência consolidadas, direito líquido e certo é aquele que se revela de plano, manifesto em sua existência e delimitado em sua extensão. Sua comprovação deve ocorrer mediante prova documental pré-constituída, apresentada já com a petição inicial, não se admitindo dilação probatória na via estreita do mandamus. Consoante lição do renomado administrativista Hely Lopes Meirelles, “se sua existência for duvidosa; se sua extensão ainda não estiver delimitada; se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança”. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reforça essa exigência, assentando que o mandamus não comporta dilação probatória e que, sendo duvidosa a existência do direito, a via mandamental não é adequada (AgInt no REsp n. 2.121.276/RJ, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 10/6/2024, DJe de 13/6/2024, STJ). Em outras palavras, o direito deve estar expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos para sua aplicação ao impetrante, sem que pairem dúvidas sobre sua existência ou sobre os fatos que o sustentam. Se a existência do direito for duvidosa, sua extensão incerta, ou se depender de fatos ainda indeterminados ou controversos, não há que falar em direito líquido e certo para fins de mandado de segurança, embora possa ser tutelado por outras vias judiciais. A incontestabilidade jurídica da afirmação perante a autoridade pública é essencial. Nessa linha, o Superior Tribunal de Justiça tem orientado que “O Mandado de Segurança visa proteger direito líquido e certo, ou seja, tem como pressuposta a certeza do direito a ser tutelado. Trata-se de direito plenamente verificável, e não se admite, para tanto, direito de existência duvidosa ou decorrente de fatos ainda não determinados. Igualmente visa combater o ato ilegal ou abusivo, ou seja, aquele que contraria o ordenamento jurídico pátrio” (AgInt no RMS n. 64.370/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 21/6/2021, DJe de 1/7/2021, STJ) e que “não é admissível a concessão da ordem se a existência do direito restar duvidosa, ou se seu exercício depender de situações e fatos não esclarecidos, que demandem maiores averiguações” (RMS n. 64.076/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 15/9/2020, DJe de 23/9/2020, STJ). Estabelecida esta premissa, no caso, o impetrante apelante busca o reconhecimento judicial da natureza vencimental de uma gratificação instituída por lei municipal como “Gratificação de Produtividade de Responsabilidade Técnica (GRT)”, alegando, para tanto, que, apesar da nomenclatura e da previsão de critérios de pontuação na Lei Municipal nº 1.586/2013, a verba seria paga de forma geral, habitual e pelo exercício das atribuições ordinárias do cargo de Engenheiro Civil por ele exercido, tratando-se, na prática, de um complemento salarial. O município apelado, por sua vez, defende a natureza pro labore faciendo da gratificação, amparado na própria redação da legislação municipal, que a vincula a atividades específicas, critérios de complexidade, responsabilidade e apresentação de relatórios, além de prever a cessação do pagamento em caso de afastamento do servidor, salvo exceções pontuais. A análise da pretensão do impetrante apelante, portanto, extrapola a mera verificação de um direito manifesto e incontroverso. Exige, em verdade, um aprofundado exame interpretativo da Lei Municipal nº 1.586/2013, confrontando seus dispositivos com a realidade fática da sua aplicação – a forma como a produtividade é aferida, a constância do pagamento no teto máximo, a relação entre as atividades pontuadas e as atribuições regulares do cargo descritas em outra norma (LC nº 2.383/2024) – e, por fim, a análise da compatibilidade dessa realidade com os conceitos jurídicos de verba vencimental e gratificação pro labore faciendo. Referida investigação, que busca desnaturar a classificação legal originária da verba com base em sua aplicação prática e habitualidade, demanda cognição exauriente, incompatível com a via célere e documental do mandado de segurança. Não se trata de direito comprovável de plano, mas sim de questão complexa que necessitaria de instrução probatória mais ampla, caso a controvérsia fática sobre a real sistemática de apuração e pagamento não estivesse suficientemente delineada ou se houvesse dúvida sobre a generalidade e incondicionalidade de facto do pagamento. A própria argumentação recursal, ao invocar a necessidade de analisar a prática do pagamento em contraste com a teoria da lei e efetuar comparações entre as atribuições do cargo de Engenheiro e as atividades pontuadas pela Lei Municipal nº 1.586/2013, denota a complexidade fático-jurídica que afasta a liquidez e certeza exigidas para o writ. A definição da natureza jurídica da GRT não emerge de forma inconteste da simples leitura da legislação ou dos documentos apresentados. Pelo contrário, exige uma análise interpretativa complexa: é preciso confrontar o texto da Lei nº 1.586/2013, que a define como gratificação de produtividade vinculada a critérios específicos, com a alegação de que, na prática, ela remunera atividades ordinárias do cargo e é paga de forma habitual e no valor máximo. Essa análise, que busca desconstituir a natureza jurídica atribuída pela lei com base em sua aplicação fática, demanda uma cognição mais aprofundada do que a permitida em sede mandamental, pois envolve a interpretação de normas e a valoração da prática administrativa em face do direito alegado, o que afasta a liquidez e certeza, especialmente quando consta informação prestada pelo Secretário Municipal de Obras e Urbanismo (ID 15981483) no sentido que a Grt não seria linear, habitual e no mesmo percentual, vejamos: “A gratificação não é de valor fixo, depende da quantidade de contratos fiscalizados e do grau de complexidade de cada obra. No entanto, considerando o grande volume de obras sendo executadas no município e a quantidade de técnicos reduzida, o servidor sempre atingiu o teto mensal máximo permitido de 250 (duzentos e cinquenta) pontos”. Portanto, a pretensão de declarar a natureza vencimental da gratificação e ordenar sua incorporação, por demandar análise interpretativa e potencialmente controvertida sobre fatos e direito, não configura direito líquido e certo, sendo incompatível com a via mandamental eleita. Ademais, as autoridades impetradas, ao efetuarem o pagamento da GRT como rubrica distinta do vencimento base e não a utilizarem para o cálculo de outras vantagens pessoais, estão, em princípio, aplicando a literalidade da Lei Municipal nº 1.586/2013, que a instituiu como “gratificação” vinculada a critérios específicos, sem prever sua incorporação automática, e em consonância com a vedação constitucional ao efeito cascata ou repique, prevista no art. 37, inciso XIV, da Constituição Federal, que estabelece que “os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores”. Em hipótese semelhante, o Superior Tribunal de Justiça concluiu que não havia direito líquido e certo a ser tutelado em tal cenário, vejamos: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. FISCAIS MUNICIPAIS DE TRIBUTO. SÃO JOÃO DE MERITI. GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE. BASE DE CÁLCULO PARA INCIDÊNCIA DO ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. EFEITO REPIQUE. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Cuida-se de recurso ordinário em mandado de segurança coletivo interposto pelo Sindicato dos Fiscais de Tributos do Município de São João de Meriti/RJ contra acórdão que concedeu parcialmente a ordem, mas indeferiu o pedido de que o adicional por tempo de serviço incidisse também sobre a gratificação de produtividade. 2. O reconhecimento do direito de incorporação da gratificação de produtividade não desnatura a sua essência, de modo a transubstanciar a sua natureza jurídica e excluí-la da vedação constitucional ao efeito repique. 3. A pretensão de receber adicional calculado também sobre outra gratificação de qualquer espécie, em efeito cascata, não é expressão de um direito líquido e certo, senão pretensão contra expressa vedação constitucional, contida no art. 37, XIV, da Carta Republicana: "os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores". 4. Ao examinar caso análogo, em que o mesmo sindicato ora recorrente defendeu semelhante pretensão (RMS 45.230/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 17/3/2017), este STJ negou provimento ao recurso ordinário. Não há razão juridicamente relevante para dar desfecho diverso ao presente recurso. 5. Recurso não provido. (STJ - RMS: 48893 RJ 2015/0183423-1, Relator.: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 15/02/2022, PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 23/02/2022) Agem, assim, as autoridades coatoras adstritas ao princípio da legalidade, que rege a Administração Pública (Art. 37, caput, CF/88), o que reforça a incompatibilidade da utilização do mandado de segurança para buscar o acolhimento da pretensão do impetrante apelante, a qual se limita ao exame de ilegalidades manifestas que configurem o aventado direito líquido e certo, circunstância que não se constata de plano quando a autoridade cumpre a legislação municipal vigente. Acerca deste ponto, o Superior Tribunal de Justiça tem deliberado que “A ilegalidade reprimível pelo mandado de segurança pressupõe que a autoridade impetrada tenha afrontado expressa previsão legal” (RMS n. 53.687/MG, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 27/9/2022, DJe de 3/10/2022, STJ). Vale ressaltar, também, antes de concluir, que, embora o impetrante apelante alegue que a GRT remunera o exercício de atividades ordinárias do cargo por ele ocupado de Engenheiro Civil, a legislação municipal que a instituiu (Lei nº 1.586/2013) a concebeu, formalmente, como um instrumento de estímulo à eficiência e produtividade. Conforme se extrai da própria lógica das gratificações de desempenho, elas visam justamente a incentivar a eficiência na realização das atribuições inerentes ao cargo. O pagamento de uma bonificação atrelada ao atingimento de metas ou níveis de produtividade, segundo critérios específicos e objetivos fixados em lei, relaciona-se ao desempenho funcional e não desnatura, por si só, o caráter de gratificação. É perfeitamente possível que o estímulo à produtividade incida sobre as tarefas regulares do servidor, buscando que estas sejam executadas com maior eficiência ou zelo, sem que isso transforme automaticamente a gratificação em simples aumento do vencimento-base. Em harmonia com esta assertiva, esta egrégia Corte de Justiça já teve a oportunidade de orientar que “A gratificação de produtividade visa a estimular a concretização do primeiro aspecto do princípio da eficiência, na medida em que configura uma bonificação a ser paga ao servidor público que, segundo critérios legalmente fixados, desempenha as atribuições inerentes ao cargo que ocupa, de forma eficiente. O pagamento da gratificação de produtividade deve estar atrelado ao atingimento, pelo servidor público, de um nível de produtividade na prestação de serviços considerado eficiente, segundo critérios específicos e objetivos fixados pela lei. Relaciona-se, portanto, ao desempenho funcional do servidor público, que deve ser avaliado durante determinado período de tempo” (TJES; Apelação Cível 0000201-59.2020.8.08.0012; Órgão julgador: 2ª Câmara Cível; Rel. Samuel Meira Brasil Junior; data 28/04/2024). Assim, definir se a GRT, na prática, transmutou-se em verba vencimental, a despeito de sua configuração legal como gratificação de produtividade atrelada a critérios, exigiria uma análise que ultrapassa os limites do direito líquido e certo. Seria necessário investigar a fundo a aplicação concreta da lei, a natureza dos critérios, a forma de avaliação do desempenho e se, de fato, houve um desvirtuamento que a tornou um pagamento fixo, geral e incondicionado, dissociado de qualquer avaliação de eficiência. Essa análise complexa, que contrapõe a realidade fática alegada à estrutura legal da gratificação, impede o reconhecimento de plano do direito pleiteado, afastando a liquidez e certeza necessárias para a tutela via Mandado de Segurança. Nesse contexto, ausente a demonstração de direito líquido e certo violado por ato manifestamente ilegal ou abusivo das autoridades impetradas, principalmente diante da fundada dúvida que paira a respeito da natureza da gratificação instituída pela Lei Municipal nº 1.586/2013, a manutenção da sentença que denegou a segurança é medida que se impõe. Apesar da proposta pelo desprovimento do recurso, não há que falar em arbitramento de honorários advocatícios recursais (art. 85, § 11, do CPC), tendo em vista que não houve condenação ao pagamento da verba sucumbencial na origem, em observância ao disposto no art. 25 da Lei nº 12.016/09, à Súmula nº 105 do STJ e à Súmula nº 512 do STF. Ante todo o exposto, conheço do recurso de apelação cível e a ele nego provimento, mantendo integralmente a sentença objurgada. É como voto. _________________________________________________________________________________________________________________________________ VOTOS ESCRITOS (EXCETO VOTO VENCEDOR) Acompanho o Voto de Relatoria.