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Sentença

Órgão

SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO

Classe

SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA

Destinatários

2. AGENCIA NACIONAL DE TELECOMUNICACOES (REQUERIDO), 3. TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3A REGIÃO (REQUERIDO), 4. SURF TELECOM SA (INTERESSADO), 1. PLINTRON DO BRASIL PARTICIPACOES E INVESTIMENTOS LTDA. (REQUERENTE)

Advogados

BETO FERREIRA MARTINS VASCONCELOS (OAB 172687/SP), FERNANDO DANTAS MOTTA NEUSTEIN (OAB 162603/SP), JOÃO VICENTE PEREIRA DE ASSIS (OAB 387865/SP), TANIA REGINA MARANGONI (OAB 439138/SP), ANDRÉ CHATEAUBRIAND PEREIRA DINIZ MARTINS (OAB 360017/SP), SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS, ADRIANA MAIA VENTURINI, RENATA MARIA PERIQUITO PONTES CUNHA, GUSTAVO BINENBOJM (OAB 479201/SP), FABIO VICTOR DA FONTE MONNERAT, JOAO HENRIQUE CARDOSO RIBEIRO, VERÔNICA DE SOUZA RIBEIRO CHAVES FLEURY

Por fim, destaca-se que o Superior Tribunal de Justiça implementou funcionalidade, na plataforma de julgamento virtual, para que o advogado, nos casos previstos na lei, possa enviar arquivo de áudio ou vídeo com sua sustentação oral, no endereço eletrônico https://sustentacaooral.web.stj.jus.br/login.

Diante da ausência de fundamentação apta a embasar o solicitado, indefiro o pedido de retirada de pauta.

Publique-se.

Intimem-se.

Presidente

HERMAN BENJAMIN

Quanto à probabilidade do direito, sustenta que a decisão agravada partiu de premissa fática equivocada, que o alegado dano à coletividade foi afastado pela Corte Especial do STJ na HDE 7.591/EX, e que a Anuência Prévia tem natureza de ato vinculado, cujos pressupostos foram reconhecidamente preenchidos pela área técnica da Agência.

A ANATEL se manifestou sobre o pedido às fls. 1.457-1.463.

O MPF opinou pelo desprovimento do Agravo Interno às fls. 1.439-1.449.

É o relatório.

Decido.

A tutela cautelar incidental, manejada com o propósito de conferir efeito suspensivo ao Agravo Interno de fls. 1.081-1.317, pressupõe a demonstração dos requisitos gerais da tutela de urgência: probabilidade do direito e perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo (art. 300 do CPC). No caso concreto, tais requisitos não estão configurados.

O cerne da argumentação da Plintron reside no alegado risco de que a ANATEL anule a Anuência Prévia antes do julgamento do Agravo Interno, esvaziando o resultado útil do recurso. Esse fundamento, contudo, não se sustenta à luz da correta compreensão do histórico administrativo do caso e dos efeitos que decorrem da Suspensão de Liminar e de Sentença deferida.

Para bem dimensionar a questão, é indispensável ter presente que a posição originária da ANATEL, adotada pelo Conselho Diretor com fundamento em suas atribuições regulatórias, foi sempre a de negar a Anuência Prévia. O Acórdão 327/2023 indeferiu o pedido por unanimidade, identificando risco à prestação do serviço de telecomunicações decorrente de afronta intencional e direta aos direitos dos usuários. O Acórdão 44/2024 manteve esse indeferimento ao rejeitar o pedido de reconsideração formulado pela Plintron. Essa é, portanto, a deliberação autônoma do órgão regulador sobre o mérito da operação, e foi ela que a Suspensão de Liminar e de Sentença foi convocada a preservar.

As decisões posteriores que concederam a Anuência Prévia (Acórdão 125/2024 e, em seguida, o Acórdão 323/2025 e o Ato 18.217, de 26 de novembro de 2025) não representaram nova avaliação regulatória autônoma da ANATEL sobre a conveniência e segurança da operação. Foram, em todos os casos, deliberações tomadas em cumprimento a decisões judiciais que assim determinaram, sob pena de multa diária e de apuração de crime de desobediência.

Essa sequência é decisiva para a análise do presente pedido. A Anuência Prévia cuja manutenção a Plintron pretende assegurar não é expressão da vontade regulatória da ANATEL - é o resultado de determinações judiciais que compeliam a agência a agir de modo contrário à sua própria deliberação de mérito. Com a suspensão dessas determinações pela decisão proferida nesta contracautela, restabeleceu-se, no plano jurídico, o cenário anterior: o da deliberação original do Conselho Diretor que negou a anuência.

Logo, acolher o pedido da Plintron de impedir o desfazimento da Anuência Prévia equivaleria a retirar todo e qualquer efeito prático da decisão de suspensão proferida pelo Ministro Luis Felipe Salomão. A SLS foi deferida precisamente para que a situação retornasse ao estado anterior às determinações judiciais suspensas. Obrigar a agência a manter o ato que só nasceu por força daquelas determinações judiciais agora suspensas significa, na prática, retirar a eficácia da própria contracautela.

Nem se diga que a situação configuraria irreversibilidade ou dano de difícil reparação. A própria Plintron reconhece, em sua petição, que episódio idêntico já ocorreu quando o TRF-3 deferiu Suspensão de Liminar e de Sentença: a ANATEL, com base naquela decisão, revogou a anuência prévia então concedida. A peticionária qualifica tal conduta como precedente que demonstra o risco atual, mas, ao mesmo tempo, confirma que se trata de consequência ordinária e previsível do deferimento de pedido suspensivo, não de conduta ilegítima ou inesperada da Agência.

A esse argumento acresce outro, de igual relevância. O acórdão proferido pelo TRF-3 no MS 5001170-55.2024.4.03.6144 foi executado provisoriamente, antes do trânsito em julgado, por iniciativa da própria Plintron. Quem opta pelo cumprimento provisório de decisão judicial sujeita a reforma assume, por expressa disposição legal, os riscos inerentes a essa escolha. É o que estabelece o art. 520, inciso I, do CPC, segundo o qual o cumprimento provisório da sentença corre por iniciativa e responsabilidade do exequente, que se obriga, se a sentença for reformada, a reparar os danos que o executado haja sofrido. A Plintron, ao promover o cumprimento provisório do acórdão, agiu no exercício de uma faculdade processual legítima, mas não pode, ao mesmo tempo, pretender que os riscos inerentes a essa escolha - dentre os quais a possível reversão dos efeitos produzidos - sejam transferidos à ANATEL ou acobertados por medida cautelar deste Tribunal. A eventual frustração do resultado obtido provisoriamente não configura dano injusto: é consequência natural e juridicamente prevista do regime do cumprimento provisório.

A lógica que subjaz ao instituto da Suspensão de Liminar é precisamente a de que, deferida a contracautela, as coisas devem retornar ao estado anterior ao provimento judicial suspenso. A decisão agravada explicitou que, ao menos até o trânsito em julgado do mandamus, deve-se preservar a capacidade institucional da ANATEL para deliberar sobre a anuência prévia. Pretender que a agência se abstenha de exercer essa deliberação, mantendo compulsoriamente a Anuência Prévia que só existia por força das decisões judiciais ora suspensas, equivale, na prática, a esvaziar os efeitos da própria SLS. O que a Plintron denomina de risco iminente é, em realidade, o efeito esperado e legítimo do deferimento do pedido suspensivo formulado pela ANATEL.

Não bastasse, a decisão agravada está suficientemente fundamentada nos riscos à ordem pública administrativa decorrentes da transferência forçada de controle societário antes da conclusão do crivo regulatório da ANATEL, bem como na difícil reversibilidade da medida e na necessidade de se aguardar o trânsito em julgado do Mandado de Segurança. Tais fundamentos, próprios da cognição restrita da via suspensiva, revelam-se consistentes com a jurisprudência desta Corte Superior.

As alegações da Plintron acerca do caráter vinculado da Anuência Prévia, do alegado afastamento do dano à coletividade pela Corte Especial e da autovinculação administrativa da ANATEL são matérias de mérito do Mandado de Segurança.

De todo modo, é oportuno registrar que, nos termos do art. 97, parágrafo único, da Lei 9.472/1997, a aprovação da transferência de controle societário será concedida se a medida não for prejudicial à competição e não colocar em risco a execução do contrato. No mesmo sentido, o art. 7º, parágrafo único, da Resolução ANATEL 101, de 4 de fevereiro de 1999 - que regulamenta a apuração de controle e transferência de controle em empresas prestadoras de serviços de telecomunicações - , estabelece que a transferência de controle somente será aprovada se não prejudicar a competição e não colocar em risco a prestação do serviço. Ambos os dispositivos conferem à ANATEL margem de deliberação técnica para aferir, no caso concreto, a presença ou ausência dessas condicionantes, e foi essa capacidade institucional que a decisão do Ministro Luis Felipe Salomão buscou preservar.

Como afirmou a ANATEL à fl. 1.461, "a discussão travada nesta SLS não se refere ao conflito entre a Surf e a Plintron, mas ao exercício das atribuições da ANATEL e o preenchimento dos requisitos constantes na Lei nº 8.437/1992 para a suspensão da eficácia dos julgados proferidos nos autos originais do mandado de segurança e seus consectários."

Por essas razões, indefiro os pedidos formulados às fls. 1.339-1.436.

Publique-se.

Intimem-se.

Presidente

HERMAN BENJAMIN

Órgão

COORDENADORIA DE CLASSIFICAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO DE PROCESSOS

Classe

SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA

Destinatários

2. TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3A REGIÃO (REQUERIDO), 1. AGENCIA NACIONAL DE TELECOMUNICACOES (REQUERENTE)

Advogados

BETO FERREIRA MARTINS VASCONCELOS (OAB 172687/SP), FERNANDO DANTAS MOTTA NEUSTEIN (OAB 162603/SP), JOÃO VICENTE PEREIRA DE ASSIS (OAB 387865/SP), TANIA REGINA MARANGONI (OAB 439138/SP), ANDRÉ CHATEAUBRIAND PEREIRA DINIZ MARTINS (OAB 360017/SP), SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS, ADRIANA MAIA VENTURINI, RENATA MARIA PERIQUITO PONTES CUNHA, GUSTAVO BINENBOJM (OAB 479201/SP), FABIO VICTOR DA FONTE MONNERAT, JOAO HENRIQUE CARDOSO RIBEIRO, VERÔNICA DE SOUZA RIBEIRO CHAVES FLEURY

Órgão

SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO

Classe

SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA

Destinatários

2. AGENCIA NACIONAL DE TELECOMUNICACOES (REQUERIDO), 3. TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3A REGIÃO (REQUERIDO), 4. SURF TELECOM SA (INTERESSADO), 1. PLINTRON DO BRASIL PARTICIPACOES E INVESTIMENTOS LTDA. (REQUERENTE)

Advogados

FERNANDO DANTAS MOTTA NEUSTEIN (OAB 162603/SP), JOÃO VICENTE PEREIRA DE ASSIS (OAB 387865/SP), TANIA REGINA MARANGONI (OAB 439138/SP), ANDRÉ CHATEAUBRIAND PEREIRA DINIZ MARTINS (OAB 360017/SP), SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS, ADRIANA MAIA VENTURINI, RENATA MARIA PERIQUITO PONTES CUNHA, GUSTAVO BINENBOJM (OAB 479201/SP), FABIO VICTOR DA FONTE MONNERAT, JOAO HENRIQUE CARDOSO RIBEIRO, VERÔNICA DE SOUZA RIBEIRO CHAVES FLEURY

Órgão

SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO

Classe

SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA

Destinatários

2. TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3A REGIÃO (REQUERIDO), 1. AGENCIA NACIONAL DE TELECOMUNICACOES (REQUERENTE)

Advogados

FERNANDO DANTAS MOTTA NEUSTEIN (OAB 162603/SP), JOÃO VICENTE PEREIRA DE ASSIS (OAB 387865/SP), TANIA REGINA MARANGONI (OAB 439138/SP), SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS, ADRIANA MAIA VENTURINI, RENATA MARIA PERIQUITO PONTES CUNHA, ANDRÉ CHATEAUBRIAND PEREIRA DINIZ MARTINS (OAB 360017/SP), GUSTAVO BINENBOJM (OAB 479201/SP), FABIO VICTOR DA FONTE MONNERAT, JOAO HENRIQUE CARDOSO RIBEIRO, VERÔNICA DE SOUZA RIBEIRO CHAVES FLEURY

Destaca, ainda, a existência de fato superveniente que embasou o Despacho Decisório 52/2025/PR: a decisão do STJ na HDE 7591, que suspendeu a eficácia de sentença arbitral estrangeira que reconhecera créditos da PLINTRON contra a SURF. Segundo a ANATEL, "o reconhecimento judicial de que a Plintron contribuiu de forma decisiva para que a Surf enfrentasse grave e difícil situação perante seus clientes e fornecedores, bem como que a cobrança imediata dos valores decorrentes da decisão arbitral poderia levar a empresa brasileira à insolvência e, consequentemente, à interrupção dos serviços concretiza e corrobora a legitimidade dos fundamentos adotados pela Anatel ao negar a anuência." (fl. 18).

A requerente aponta um histórico de conduta temerária por parte da PLINTRON, citando episódios anteriores em que a prestação do serviço teria sido interrompida como meio de coerção para cobrança de dívidas contratuais, o que elevaria o risco sistêmico para os milhares de usuários da rede. Ressalta, por fim, que a transferência forçada, sob pressão de multa diária (R$ 20.000,00), impede a Agência de verificar se a nova controladora possui as condições para gerir a infraestrutura sem riscos à prestação do serviço.

Requer, então, a concessão de uma medida liminar para suspender imediatamente a ordem do tribunal inferior, evitando a multa diária de R$ 20.000,00 imposta. O pedido final é para que a suspensão da tutela de urgência seja mantida até ao trânsito em julgado da ação principal, visando preservar a autonomia da agência reguladora e a segurança jurídica do mercado de telecomunicações brasileiro.

Registre-se que, às fls. 122-146, a ANATEL esclareceu, em emenda à inicial, que pretende a suspensão não apenas do acórdão prolatado no MS 5001170-55.2024.4.03.6144, mas de todos os atos judiciais que determinam o seu imediato cumprimento, entre eles aquele prolatado na Tutela Cautelar 5034667-28.2025.4.03.0000, que motivou o pedido de contracautela.

É o relatório.

O pedido de suspensão constitui incidente processual por meio do qual a pessoa jurídica de direito público ou o Ministério Público buscam a proteção do interesse público contra um provimento jurisdicional que cause grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

No pedido de contracautela, não se examina, com profundidade, a questão controvertida objeto da demanda principal, de modo que este juízo, não obstante as razões apresentadas pelas partes, ocupa-se essencialmente na verificação dos valores tutelados no art. 4º da Lei 8.437/1992.

A decisão impugnada, no regime do plantão judiciário, ao determinar a emissão da autorização prévia para o controle societário da SURF pela PLINTRON – sob pena de multa diária de R$ 20.000,00 e apuração de eventual crime de desobediência – adota medida de difícil reversão para o setor regulado pela ANATEL.

Segundo o Desembargador plantonista, o Despacho Decisório nº 52/2025/PR representa descumprimento do acórdão prolatado no MS 5001170-55.2024.4.03.6144, que concedeu a segurança para determinar que a ANATEL concedesse a anuência prévia à PLINTRON. No entanto, o referido acórdão, segundo a própria decisão impugnada, ainda não transitou em julgado.

É certo que, em regra, o recurso interposto contra o acórdão confirmatório da segurança não é dotado de efeito suspensivo automático. Contudo, a própria Presidência do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, na SLS 5030643-88.2024.4.03.0000, suspendeu os efeitos da decisão do juízo de primeiro grau que concedeu a segurança, pelos seguintes fundamentos (fls. 79-87, grifos acrescidos):

Na espécie, trata-se de decisão proferida pelo juízo da 2ª Vara Federal de Barueri, no âmbito de Mandado de Segurança impetrado pela PLINTRON BR, para obrigar a ANATEL a expedir ato de Anuência Prévia à operação de assunção do controle da SURF TELECOM S/A (SURF), empresa prestadora de serviços de telecomunicações de regime privado.

Conforme colhe-se dos autos, a ANATEL, por meio do Acórdão 327/2023, havia negado anuência prévia sob o argumento de que "há risco à prestação do serviço em virtude da constatação de afronta intencional e direta aos direitos dos usuários do serviço de telecomunicações e sua possível manutenção após a realização da operação societária", alegação que foi repisada na inicial do presente pedido de suspensão, no qual se afirmou que a PLINTRON “agiu por deliberadamente prejudicar os usuários do serviço público prestados pela SURF ao interrompê-lo sem prévio aviso, como forma de pressionar esta última empresa ao pagamento de determinada dívida corporativa, conduta evidentemente violadora dos direitos dos consumidores” (ID. 308637717, f. 7).

A sentença concessiva de ordem, cujos efeitos ora se pretende suspender, assim apreciou a questão:

(...)

Na esteira do relatado, a agência reguladora questionou tal decisão sob a alegação de risco à ordem administrativa e econômica, por imiscuir-se o Judiciário em campo administrativo altamente especializado, sem que presentes as hipóteses excepcionais a permitir esta ingerência, e por possibilidade de dano ao serviço de telecomunicações e aos usuários.

(...)

Como se observa, compete ao Conselho Diretor anuir ou não a operações que alterem o controle de empresa concessionária de serviço público fiscalizado pela ANATEL, segundo critérios próprios, destacando-se os crivos referentes à competição setorial e a possibilidade de risco à prestação do serviço.

Este juízo, em se tratando de agência reguladora, é informado pelo que, com alguma polêmica, parte substancial da doutrina pátria administrativa refere como “discricionariedade técnica”.

Não sendo este o espaço, tampouco a oportunidade, para discussão aprofundada deste conceito, é suficiente ao escopo do caso invocar a porção do termo em que atualmente há consenso doutrinário: a atribuição de “discricionariedade técnica” diz respeito à especialização das agências reguladoras para definir e aplicar conceitos amplos e indeterminados (como, ao que ora releva, o de “risco à prestação do serviço”) e pode ser objeto de controle judicial (cf., por exemplo, DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. "Discricionariedade técnica e discricionariedade administrativa. Estudos de direito público em homenagem a Celso Antônio Bandeira de Mello”. Marcelo Figueiredo; Valmir Pontes Filho (orgs.). São Paulo: Malheiros Editores, 2006, pp. 480-504).

Desta maneira, tem-se que, de um lado, está, de fato, dentro dos poderes da ANATEL (cabendo especificamente ao Conselho Diretor, dentro da estrutura administrativa da agência) o de interpretar quais situações concretas materializam riscos à manutenção do serviço público. Por outro, é certo que esta análise deve obediência aos postulados de legalidade, proporcionalidade, impessoalidade, razoabilidade e demais princípios afetos à seara administrativa.

É frente a este contexto que se deve observar a margem decisória cabível em sede de suspensão de segurança, que não se trata, por definição, de exame de mérito, mas, sim, de salvaguarda incidental e temporária sobre externalidades potencialmente negativas, do ponto de vista público, do estado de processamento de demandas judiciais envolvendo a Administração.

Sob estas balizas, é forçoso reconhecer que, ao momento, a obrigação judicial de outorga de anuência à operação de transferência de controle tratada nos autos de origem é circunstância que, efetivamente, detém, a priori, potencial de risco ao interesse público, na medida em que, para além do exercício do regular controle de legalidade dos atos da ANATEL, avançou sensivelmente sobre a válida margem discricionária da agência para decisão a respeito da operação societária em questão.

Nesta medida, como já destacado, não cabe decisão sobre a lide subjacente neste feito. Contudo, sem adentrar à validade ou não da decisão da agência reguladora, é derivação obrigatória dos limites do controle de legalidade, enquanto atribuição do Poder Judiciário no sistema de freios e contrapesos dos Poderes Públicos, que este não pode desbordar da mera correção da ilegalidade constatada e objetivamente delimitada.

Sucede que, da transposição deste imperativo ao caso dos autos, exsurge a constatação de que, ainda que por hipótese se considere manifesta a ilegalidade da decisão do Conselho Diretor da ANATEL, a resultante haveria de ser a anulação da decisão e obrigação de que a agência procedesse à nova análise da operação até seus ulteriores termos, no exercício de atribuição decisória que cabe ao Executivo, e não a direta imposição da anuência pelo Judiciário, tal como ocorrido.

Veja-se que entender que o fundamento declinado para embasar a rejeição da operação não é válido não significaria, de qualquer modo, e tanto menos de pleno direito, que a operação deveria ser admitida, sem qualquer tipo de restrição. Quando menos, tal raciocínio ignora a sequencialidade do processo de decisão e do encadeamento das etapas de análise cabíveis no procedimento.

O caso dos autos é, inclusive, bastante exemplificativo desta circunstância, na medida em que a anuência depende de atendimento de requisitos múltiplos: avaliação documental, análise concorrencial, juridicidade da operação, e crivo discricionário do Conselho Diretor.

Note-se que o Conselho Diretor pode, por exemplo, condicionar a anuência à avaliação de requisitos de desempenho, o que foi expressamente suscitado na divergência aberta quando da análise do pedido de reconsideração da PLINTRON, nos termos do voto vencido proferido (ID. 308638300, f. 04):

(...)

Portanto, no âmbito do controle de legalidade da discricionariedade administrativa, não há como se tolher a possibilidade de que, retificado o devido processo legal administrativo, o Conselho Diretor da ANATEL novamente delibere sobre a operação e possa, caso supere a etapa do cabimento ou não da anuência, avançar e decidir sobre eventuais critérios condicionantes que entenda aplicáveis.

Assim, da mesma forma que é evidente que da regularidade da documentação apresentada ao Executivo, isoladamente considerada, não resulta a obrigatoriedade de anuência, o afastamento de determinada situação classificada como denotadora de risco ao serviço público não impõe, tampouco, diretamente, a anuência irrestrita à operação.

Logo, por todos os prismas, não cabe ao Judiciário avocar o poder regulatório da ANATEL para, após eventualmente afastar erro de procedimento, ou determinado argumento meritório, prosseguir por si e originariamente na conclusão da apreciação do pedido de anuência, impondo a respectiva outorga, menos ainda incondicionada, na medida em que, assim procedendo, incorreria, ele próprio, em violação à separação de poderes e indevida incursão nas atribuições conferidas pela legislação de regência à agência reguladora, responsável por mercado de elevada especificidade técnica.

(...)

Ante o exposto, defiro suspensão da tutela antecipada confirmada em sentença nos autos do mandado de segurança 5001170-55.2024.4.03.6144.

Tais fundamentos justificam o deferimento de nova contracautela, desta feita para suspender a ordem de cumprimento do acórdão confirmatório da sentença. Com efeito, ao menos até o trânsito em julgado do mandamus, deve-se prestigiar a capacidade institucional da ANATEL para deliberar sobre a anuência prévia quanto à transferência de controle societário da SURF, notadamente em razão da já comentada difícil reversibilidade da medida.

A propósito, a necessária cautela do Poder Judiciário ao suspender decisões de órgãos com expertise técnica não é novidade na jurisprudência brasileira. Confira-se (com grifos acrescidos):

AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ECONÔMICO E ADMINISTRATIVO. CONCORRÊNCIA. PRÁTICA LESIVA TENDENTE A ELIMINAR POTENCIALIDADE CONCORRENCIAL DE NOVO VAREJISTA. ANÁLISE DO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.

1. A capacidade institucional na seara regulatória, a qual atrai controvérsias de natureza acentuadamente complexa, que demandam tratamento especializado e qualificado, revela a reduzida expertise do Judiciário para o controle jurisdicional das escolhas políticas e técnicas subjacentes à regulação econômica, bem como de seus efeitos sistêmicos.

2. O dever de deferência do Judiciário às decisões técnicas adotadas por entidades reguladoras repousa na (i) falta de expertise e capacidade institucional de tribunais para decidir sobre intervenções regulatórias, que envolvem questões policêntricas e prognósticos especializados e (ii) possibilidade de a revisão judicial ensejar efeitos sistêmicos nocivos à coerência e dinâmica regulatória administrativa.

3. A natureza prospectiva e multipolar das questões regulatórias se diferencia das demandas comumente enfrentadas pelo Judiciário, mercê da própria lógica inerente ao processo judicial.

4. A Administração Pública ostenta maior capacidade para avaliar elementos fáticos e econômicos ínsitos à regulação. Consoante o escólio doutrinário de Adrian Vermeule, o Judiciário não é a autoridade mais apta para decidir questões policêntricas de efeitos acentuadamente complexos (VERMEULE, Adrian. Judging under uncertainty: An institutional theory of legal interpretation. Cambridge: Harvard University Press, 2006, p. 248–251).

5. A intervenção judicial desproporcional no âmbito regulatório pode ensejar consequências negativas às iniciativas da Administração Pública. Em perspectiva pragmática, a invasão judicial ao mérito administrativo pode comprometer a unidade e coerência da política regulatória, desaguando em uma paralisia de efeitos sistêmicos acentuadamente negativos.

6. A expertise técnica e a capacidade institucional do CADE em questões de regulação econômica demanda uma postura deferente do Poder Judiciário ao mérito das decisões proferidas pela Autarquia. O controle jurisdicional deve cingir-se ao exame da legalidade ou abusividade dos atos administrativos, consoante a firme jurisprudência desta Suprema Corte. Precedentes: ARE 779.212-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 21/8/2014; RE 636.686-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 16/8/2013; RMS 27.934 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe de 3/8/2015; ARE 968.607 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 15/9/2016; RMS 24.256, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 18/10/2002; RMS 33.911, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 20/6/2016.

7. Os controles regulatórios, à luz do consequencialismo, são comumente dinâmicos e imprevisíveis. Consoante ressaltado por Cass Sustein, “as normas regulatórias podem interagir de maneira surpreendente com o mercado, com outras normas e com outros problemas. Consequências imprevistas são comuns. Por exemplo, a regulação de novos riscos pode exacerbar riscos antigos (...). As agências reguladoras estão muito melhor situadas do que os tribunais para entender e combater esses efeitos” (SUSTEIN, Cass R., "Law and Administration after Chevron”. Columbia Law Review, v. 90, n. 8, p. 2.071-2.120, 1990, p. 2.090).

8. A atividade regulatória difere substancialmente da prática jurisdicional, porquanto: “a regulação tende a usar meios de controle ex ante (preventivos), enquanto processos judiciais realizam o controle ex post (dissuasivos); [...] a regulação tende a utilizar especialistas [...] para projetar e implementar regras, enquanto os litígios judiciais são dominados por generalistas” (POSNER, Richard A. "Regulation (Agencies) versus Litigation (Courts): an analytical framework". In: KESSLER, Daniel P. (Org.), Regulation versus litigation: perspectives from economics and law, Chicago: The University of Chicago Press, 2011, p. 13).

9. In casu, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, após ampla análise do conjunto fático e probatório dos autos do processo administrativo, examinou circunstâncias fáticas e econômicas complexas, incluindo a materialidade das condutas, a definição do mercado relevante e o exame das consequências das condutas das agravantes no mercado analisado. No processo, a Autarquia concluiu que a conduta perpetrada pelas agravantes se enquadrava nas infrações à ordem econômica previstas nos artigos 20, I, II e IV, e 21, II, IV, V e X, da Lei 8.884/1994 (Lei Antitruste).

10. O Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE detém competência legalmente outorgada para verificar se a conduta de agentes econômicos gera efetivo prejuízo à livre concorrência, em materialização das infrações previstas na Lei 8.884/1994 (Lei Antitruste).

11. As sanções antitruste, aplicadas pelo CADE por força de ilicitude da conduta empresarial, dependem das consequências ou repercussões negativas no mercado analisado, sendo certo que a identificação de tais efeitos anticompetitivos reclama expertise, o que, na doutrina, significa que “é possível que o controle da “correção” de uma avaliação antitruste ignore estas decisões preliminares da autoridade administrativa, gerando uma incoerência regulatória. Sob o pretexto de “aplicação da legislação”, os tribunais podem simplesmente desconsiderar estas complexidades que lhes são subjacentes e impor suas próprias opções” (JORDÃO, Eduardo. Controle judicial de uma administração pública complexa: a experiência estrangeira na adaptação da intensidade do controle. São Paulo: Malheiros – SBDP, 2016, p. 152-155).

12. O Tribunal a quo reconheceu a regularidade do procedimento administrativo que impusera às recorrentes condenação por práticas previstas na Lei 8.884/1994 (Lei Antitruste), razão pela qual divergir do entendimento firmado no acórdão recorrido demandaria o reexame dos fatos e provas, o que não se revela cognoscível em sede de recurso extraordinário, face ao óbice erigido pela Súmula 279 do STF. 13. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO.

(RE 1083955 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 28-05-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-122 DIVULG 06-06-2019 PUBLIC 07-06-2019)

ADMINISTRATIVO. CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA - CADE. EXPLORAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇOES (TV POR ASSINATURA). APURAÇÃO DE INFRAÇÃO À ORDEM ECONÔMICA. CONCORRÊNCIA DESLEAL. FORMAÇÃO DE CARTEL. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. CERCEAMENTO DE DEFESA. AUSÊNCIA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

[...] VI - Conforme tem entendido o Supremo Tribunal Federal, o controle jurisdicional das decisões do CADE deve cingir-se ao exame da legalidade ou abusividade. A expertise técnica e a capacidade institucional do CADE em questões de regulação econômica demandam uma postura deferente do Poder Judiciário ao mérito das decisões proferidas pela autarquia. Em outras palavras, o dever de deferência do Judiciário às decisões técnicas adotadas por entidades reguladoras repousa em duas premissas: i) a falta de conhecimento técnico e capacidade institucional de tribunais para decidir sobre intervenções regulatórias, que envolvem questões policêntricas e prognósticos especializados; e (ii) a possibilidade de a revisão judicial ensejar efeitos sistêmicos nocivos à coerência e dinâmica regulatória administrativa. Confira-se o RE 1083955 AgR, Relator Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 28/05/2019.

VII - No caso, o Tribunal de origem decretou a nulidade de processo administrativo sem a concreta demonstração de prejuízo, adotando fundamento de prejuízo hipotético, ao entender que, mesmo que os documentos não embasassem a condenação, não se poderia afastar a hipótese de que, a depender do conteúdo, poderiam conduzir à absolvição administrativa. O Juízo de primeira instância e o CADE afastaram a ocorrência de prejuízo real ou efetivo à defesa da BTV e da DR, considerando que referidos anexos não teriam capacidade de, isoladamente, alterar o julgamento, nem foram responsáveis pela condenação.

VIII - Na espécie, a consumação da infração foi observada devido a inúmeros fatores e informações de que houve a concentração de empresas de forma danosa ao mercado relevante analisado. Assim, os referidos anexos só corroboraram as decisões já tomadas anteriormente pelo CADE, no sentido da condenação administrativa. Portanto, não há que se falar em cerceamento, no caso, incidindo o entendimento de que, em processo administrativo sancionador, apenas se declara a nulidade de um ato processual quando houver efetiva demonstração de prejuízo à defesa, por força da aplicação do princípio pas de nullité sans grief.

[...] XIII - Agravo conhecido para dar provimento ao recurso especial, a fim de restaurar a sentença de improcedência dos pedidos, invertendo-se a sucumbência.

(AREsp n. 2.075.429/DF, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 17/6/2024.)

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE DECISÃO ADMINISTRATIVA. MULTA ADMINISTRATIVA. FORNECIMENTO DE PASSAGENS GRATUITAS A IDOSOS. ANÁLISE DO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. ENTENDIMENTO FIRMADO NO RE 1.083.955/STF. REVISÃO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. APLICAÇÃO DA SÚMULA 7/STJ.

1. A pretensão recursal implicaria o ingresso e a revisão dos critérios econômicos e de regulamentação da prestação do serviço, bem como a interferência na concorrência entre as empresas quanto à oferta de serviços "executivos" e "convencionais" do transporte coletivo.

2. Destaca-se o entendimento do Supremo Tribunal Federal, assentado no RE 1083955 AgR (Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 28.5.2019), no sentido de que incide o dever de deferência do Judiciário às decisões de órgãos administrativos tomadas sob os aspectos econômico e técnico, diante da falta de expertise e capacidade institucional de Tribunais para decidir sobre questões policêntricas e prognósticos especializados, em que a intervenção judicial poderia ensejar efeitos nocivos à concorrência.

[...] 4. Agravo Interno não provido.

(AgInt no AREsp n. 2.145.493/MS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 13/12/2022.)

Ademais, a transferência forçada de controle societário, operada por via judicial antes do devido crivo técnico da ANATEL, tem o potencial de causar grave dano à coletividade dos usuários do serviço prestado pela SURF que dependem essencialmente da estabilidade da rede para suas atividades cotidianas e profissionais. A Agência Nacional de Telecomunicações, em sua exordial, traz à memória episódios pretéritos de interrupções sistêmicas deliberadas por parte da pretensa controladora, utilizadas como estratégia de pressão comercial em disputas de dívidas.

Tal histórico não pode ser ignorado por este julgador. A outorga de serviço público exige do operador não apenas capacidade técnica, mas retidão no cumprimento do dever de continuidade do serviço público. Ao compelir a agência reguladora a chancelar a transferência de controle sem a finalização das análises de riscos e garantias, o Judiciário expõe mais de um milhão de consumidores ao risco de um "apagão" de conectividade, caso a nova gestão decida novamente utilizar a infraestrutura técnica como moeda de troca em seus conflitos contratuais. Segundo a ANATEL, entre os usuários estão a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos e a Caixa Econômica Federal, circunstância que amplia o potencial de dano, por envolver usuários indiretos.

Por fim, em um juízo sumário, próprio desta seara, o Despacho Decisório nº 52/2025/PR não representa descumprimento deliberado do acórdão prolatado no MS 5001170-55.2024.4.03.6144. Isso porque o ato administrativo levou em consideração fato superveniente capaz de ensejar a reavaliação da autorização prévia, qual seja, a decisão proferida na HDE 7591.

Na ocasião, a Vice-Presidência desta Corte Superior atribuiu efeito suspensivo ao Recurso Extraordinário interposto pela SURF contra a decisão que homologou a sentença arbitral proferida pela American Arbitration Association (AAA). Consignou-se:

No caso dos autos, verifica-se que a parte recorrida, ao descontinuar o fornecimento da plataforma Cloud Communication Platform (“CCP”) para a operação de serviços de telefonia no Brasil, diante da existência de cláusula no Master Service Agreement (“MSA”) de manutenção da plataforma ainda que diante de rescisão unilateral do acordo, contribuiu de forma decisiva para que a ora recorrente enfrentasse grave e difícil situação perante seus clientes e fornecedores.

Com efeito, a descontinuidade abrupta de serviços de telecomunicações, que possuem natureza pública e essencial, pode gerar prejuízos de ordem econômica e social, além de danos de ordem tributária e trabalhista.

Descabe aprofundar a análise das repercussões da HDE 7591 quanto à anuência prévia neste momento. Pelas razões já aduzidas, o exame da matéria, em princípio, cabe à própria ANATEL, dada sua expertise técnica e capacidade institucional. A ausência de coisa julgada no MS nº 5001170-55.2024.4.03.6144 reforça a prudência necessária e fundamenta, de forma autônoma, o deferimento do presente pedido para suspender o cumprimento provisório do decisum.

Diante do exposto, defiro o pedido para suspender os efeitos do acórdão prolatado em apelação/reexame necessário no MS nº 5001170-55.2024.4.03.6144, da decisão do Relator do referido acórdão (em. Desembargador Carlos Delgado) que determinou o seu cumprimento, e da decisão proferida pelo em. Desembargador Rubens Calixto na Tutela Cautelar 5034667-28.2025.4.03.0000.

Publique-se. Intimem-se.

Vice-Presidente, no exercício da Presidência

LUIS FELIPE SALOMÃO