TutCautAnt 1609/GO (2026/0254564-5)RELATOR:MINISTRO MARCO AURÉLIO BELLIZZEREQUERENTE:DIVINO PEREIRA LEMESADVOGADO:ISAC SILVA DE SOUZA - GO044651REQUERIDO:MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁS
DECISÃO
Trata-se de pedido de tutela provisória formulado por Divino Pereira Lemes, buscando a concessão de efeito suspensivo ao recurso especial interposto contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de Goiás, assim ementado:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. JUÍZO DE CONFORMAÇÃO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO LESIVO AO ERÁRIO. DOAÇÃO IRREGULAR DE BEM PÚBLICO MUNICIPAL. PRELIMINAR. NULIDADE DO ACÓRDÃO ANTERIOR. JULGAMENTO PREMATURO DURANTE PENDÊNCIA DE RECURSOS NO STJ. ACOLHIMENTO. JUÍZO DE CONFORMAÇÃO. TEMA 1.199/STF (ARE 843.989/PR). LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS SEM TRÂNSITO EM JULGADO. DOLO CONFIGURADO. REFORMATIO IN PEJUS. NÃO CONFIGURAÇÃO. DANO AO ERÁRIO. COMPROVAÇÃO. MANUTENÇÃO DA CONDENAÇÃO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. REEXAME NECESSÁRIO. INAPLICABILIDADE. ART. 17, § 19, IV, E ART. 17-C, § 3º, DA LEI Nº 14.230/2021. CERCEAMENTO DE DEFESA. PRECLUSÃO TEMPORAL. INOCORRÊNCIA. INOVAÇÃO RECURSAL. DISTINÇÃO ENTRE POSSE E PROPRIEDADE. MATÉRIA ANALISADA. NATUREZA DO ATO PARA FINS DE INELEGIBILIDADE. DOLO RECONHECIDO. VÍCIOS DO ART. 1.022 DO CPC. INEXISTÊNCIA. PRETENSÃO DE REDISCUSSÃO DO MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO FICTO. ART. 1.025 DO CPC. ADVERTÊNCIA QUANTO À INTERPOSIÇÃO DE EMBARGOS PROTELATÓRIOS.
I. CASO EM EXAME
Juízo de conformação determinado pelo Superior Tribunal de Justiça, nos autos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa decorrente de doação de área pública municipal (10.008,76 m²) a pessoa jurídica, sem licitação, sem avaliação prévia do bem e sem demonstração de interesse público, para verificar a subsistência dos elementos configuradores do ato de improbidade à luz do Tema 1.199/STF e da Lei nº 14.230/2021, cumulado com embargos de declaração nos quais o embargante aponta omissões quanto: (a) à necessidade de reexame necessário; (b) ao cerceamento de defesa pelo indeferimento de juntada de documentos; (c) à distinção entre posse e propriedade do imóvel; (d) à diferenciação entre propriedade do imóvel e do estabelecimento comercial; e (e) à natureza do ato (culposo ou doloso) para fins de inelegibilidade.
I. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Determinar se (i) o acórdão proferido pelo Tribunal de origem durante a pendência de agravos internos no STJ é nulo; (ii) à luz do Tema 1.199/STF e da Lei nº 14.230/2021, as condutas dos réus preenchem o requisito do dolo específico para configuração de ato de improbidade administrativa lesivo ao erário; (iii) o reconhecimento de dolo no juízo de conformação configura reformatio in pejus; (iv) houve efetivo dano ao erário; (v) há omissão quanto à necessidade de reexame necessário; (vi) ocorreu cerceamento de defesa pelo indeferimento de juntada de documentos; (vii) o acórdão foi omisso quanto à distinção entre posse e propriedade do imóvel e entre propriedade do imóvel e do estabelecimento comercial; (viii) há omissão quanto à natureza do ato para fins de inelegibilidade.
III. RAZÕES DE DECIDIR
1. O julgamento realizado pelo Tribunal de origem durante a pendência de agravos internos no Superior Tribunal de Justiça configura error in procedendo por usurpação de competência, devendo ser declarada a nulidade do acórdão por se tratar de matéria de ordem pública.
2. O princípio da hierarquia das instâncias judiciárias impõe que o Tribunal de origem aguarde o exaurimento da jurisdição do Tribunal Superior antes de proceder ao cumprimento de determinação que pressupõe a definitividade da decisão.
3. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843.989/PR), fixou que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo- se a presença do elemento subjetivo dolo nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA.
4. A Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.
5. O elemento subjetivo doloso não exige confissão ou declaração expressa de intenção ilícita, podendo ser inferido de circunstâncias fáticas objetivas, conforme o artigo 28 da Convenção de Mérida, internalizada pelo Decreto nº 5.687/2006.
6. A doação de bem público realizada antes da regulamentação municipal, sem licitação (em violação ao art. 17 da Lei nº 8.666/93), sem avaliação prévia, com escolha unilateral do donatário e com edição de nova lei alterando a finalidade da doação somente após a instauração de inquérito civil evidencia consciência da ilicitude e vontade deliberada de beneficiar terceiro determinado.
7. A utilização de pessoa jurídica de familiar como interposta pessoa para mascarar o real beneficiário de doação irregular de bem público caracteriza simulação e evidencia dolo específico, consubstanciado na vontade livre e consciente de se apropriar de bem público mediante artifício fraudulento.
8. A distinção formal entre pessoa jurídica e seus sócios (art. 49-A do CC) não impede a responsabilização do beneficiário final de ato de improbidade quando demonstrado que o agente foi o idealizador do esquema, a pessoa jurídica atuou como instrumento do ilícito e o agente obteve proveito direto da irregularidade.
9. O juízo de conformação não constitui novo julgamento do mérito, mas adequação do acórdão às teses vinculantes do Tema 1.199/STF, não configurando reformatio in pejus.
10. A sentença e o acórdão originários não afirmaram expressamente que os réus agiram apenas com culpa, sendo a menção à modalidade culposa de natureza abstrata, pertinente à fundamentação jurídica do tipo.
11. A efetiva transferência de bem público a particular sem contraprestação adequada configura dano ao erário, sendo irrelevante eventual benefício posterior ao Município decorrente de medida judicial.
12. A Lei nº 14.230/2021 afastou expressamente a remessa necessária nas ações de improbidade administrativa, nos termos dos arts. 17, § 19, IV, e 17- C, § 3º, com aplicação imediata aos processos pendentes.
13. O indeferimento de juntada de documentos após a fase instrutória, em razão de preclusão temporal, não configura cerceamento de defesa, especialmente quando a parte permaneceu inerte após intimação para produção de provas e não alegou a tese em sede de apelação.
14. A alegação de cerceamento de defesa somente em sede de embargos de declaração configura inovação recursal inadmissível.
15. A distinção entre posse e propriedade foi devidamente analisada no acórdão, que reconheceu que o embargante, embora não fosse proprietário formal do imóvel, era seu real beneficiário.
16. A existência de contrato de locação não afasta a responsabilidade quando demonstrado que o embargante se utilizou de pessoa jurídica de familiar para construir empreendimento no imóvel doado, sem comprovação de pagamento de aluguel.
17. O acórdão foi expresso ao reconhecer a presença de dolo na conduta do embargante, evidenciada pela simulação do negócio jurídico para benefício de interesse estritamente particular.
18. Os embargos de declaração destinam-se a corrigir vícios de obscuridade, contradição, omissão ou erro material (art. 1.022 do CPC), não servindo como meio para rediscussão do mérito.
19. A mera interposição de embargos de declaração supre o requisito do prequestionamento, nos termos do artigo 1.025 do CPC (prequestionamento ficto).
20. O julgador não está obrigado a rebater um a um todos os argumentos deduzidos pelas partes, bastando que fundamente adequadamente sua decisão, enfrentando as questões relevantes ao deslinde da controvérsia.
IV. TESE(S)
1. É nulo o acórdão proferido pelo Tribunal de origem durante a pendência de recursos no Tribunal Superior, por violação ao princípio da hierarquia das instâncias judiciárias.
2. À luz do Tema 1.199/STF e da Lei nº 14.230/2021, o dolo específico exigido para configuração de ato de improbidade administrativa pode ser demonstrado por circunstâncias fáticas objetivas que evidenciem consciência da ilicitude e vontade de obter proveito indevido.
3. A utilização de pessoa jurídica interposta para apropriação de bem público caracteriza simulação e não afasta a responsabilização do beneficiário final por ato de improbidade administrativa.
4. O juízo de conformação que mantém a condenação com base na demonstração do elemento doloso não configura reformatio in pejus.
5. A Lei nº 14.230/2021 afasta a aplicação do reexame necessário nas ações de improbidade administrativa, com aplicação imediata aos processos pendentes.
6. Não há cerceamento de defesa quando a parte, devidamente intimada, deixa transcorrer o prazo para produção de provas e somente após a fase instrutória requer a juntada de documentos.
7. Os embargos de declaração que visam à rediscussão do mérito devem ser rejeitados por inadequação da via eleita.
V. DISPOSITIVO
Preliminar de nulidade acolhida.
No juízo de conformação, mantida a condenação pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10, inciso III, da Lei nº 8.429/92.
Embargos de declaração conhecidos e rejeitados.
Os embargos de declaração opostos ao referido acórdão foram rejeitados.
O requerente sustenta, em síntese, que há plausibilidade do direito invocado no recurso especial, o qual se fundamentou em 3 (três) eixos (e-STJ, fl. 6):
(i) "O primeiro eixo diz respeito à extrapolação dos limites do juízo de conformação e à violação do contraditório: o Tribunal de origem promoveu reconstrução retrospectiva do elemento subjetivo da condenação, afirmando dolo específico, simulação e interposição de pessoa jurídica sem reabertura da instrução probatória nem contraditório específico sobre esse novo padrão subjetivo";
(ii) "O segundo eixo demonstra a ausência de dano efetivo ao erário com base em documentação registrada nos próprios autos: o imóvel foi integralmente devolvido ao Município de Senador Canedo em 25/07/2017 NOVE ANOS antes do acórdão embargado mediante averbação AV-03 da Certidão de Matrícula n. 9.182, obtida pelo próprio Ministério Público em ação separada (Proc. 146819-47.2017.8.09.0174, sentença transitada em julgado em 07/10/2016). O bem retornou ao ente público com benfeitorias erguidas pelos réus às próprias expensas, incorporadas sem indenização. O Município, em seguida, cedeu o imóvel ao SENAPREV (Fundo Municipal de Previdência) pelo valor de R$ 6.383.666,67, conforme Lei Municipal n. 2.686/2023 valor quase oito vezes superior ao dano estimado pelo MP (R$ 898.809,28). HÁ enriquecimento sem causa do Município, não danos ao erário. Como consequência, o Tema 897/STF (RE 852.475/SP imprescritibilidade do ressarcimento ao erário por ato doloso de improbidade) não tem mais objeto: a pretensão ressarcitória já foi integralmente satisfeita pela reversão documentada. O processo persegue apenas sanções punitivas sujeitas a prescrição intercorrente; e
(iii) "O terceiro eixo sustenta a atipicidade da conduta sob o regime taxativo da Lei n. 14.230/2021: o Requerente atuou amparado em Leis Municipais formalmente válidas e nunca declaradas inconstitucionais, e o mero exercício das competências públicas, sem dolo individualizado voltado ao resultado ilícito, não configura improbidade conforme o art. 1, §3, da Lei n. 8.429/92".
Destaca que "os dispositivos federais apontados como violados são: (a) arts. 489, §1, IV e VI; 1.022, I e II; e 1.025 do CPC, pela negativa de prestação jurisdicional nos embargos de declaração; (b) arts. 141, 492 e 1.013 do CPC, pela extrapolação dos limites objetivos do juízo de conformação e pela reconstrução retrospectiva do suporte subjetivo da condenação; (c) arts. 9 e 10 do CPC, pela ausência de contraditório substancial quanto ao novo fundamento subjetivo; (d) art. 10, caput e inciso III, da Lei n. 8.429/92, pela manutenção de condenação ao ressarcimento de danos inexistente diante da devolução do imóvel ao Município com benfeitorias e posterior alienação com lucro; (e) art. 1, §§1, 2 e 3, da Lei n. 8.429/92 com a redação da Lei n. 14.230/2021, pela conversão de irregularidades administrativas e inferências contextuais em dolo específico; (f) art. 17, §§10-C, 10-F e 14, e art. 17-C da Lei n. 8.429/92, pela ausência de individualização adequada da conduta, do elemento subjetivo e do nexo causal; (g) art. 23, §§4, 5 e 8, da Lei n. 8.429/92, pela ausência de enfrentamento da prescrição intercorrente: conforme linha do tempo verificada nos autos, a prescrição intercorrente de 4 anos sob o novo regime teria operado em 26/10/2025, antes do acórdão de conformação (03/02/2026), o que impunha o reconhecimento de ofício nos termos do art. 23, §8, da Lei n. 8.429/92; e (h) art. 884 do Código Civil, pelo não reconhecimento do enriquecimento sem causa do Município que incorporou benfeitorias alheias e as alienou com proveito econômico" (e-STJ, fl. 6).
Quanto ao periculum in mora, afirma que "A urgência do presente pedido decorre de circunstância fática e processual concreta e objetivamente demonstrável. Divino Pereira Lemes pretende candidatar-se ao cargo de Deputado Estadual pelo Estado de Goiás nas eleições gerais de outubro de 2026, filiado ao Partido da Social-Democracia Brasileira PSDB. Para tanto, precisa obter certidão negativa de improbidade administrativa documento que, neste momento, lhe é negado em razão do acórdão condenatório ora combatido" (e-STJ, fl. 9).
Brevemente relatado, decido.
A concessão de efeito suspensivo a recurso especial é admitida, de maneira excepcional, quando demonstrados a plausibilidade do direito invocado (fumus boni iuris) e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo (periculum in mora).
No caso, em exame perfunctório dos autos, vislumbro presente o requisito do fumus boni iuris.
Com efeito, uma das questões centrais do recurso especial diz respeito à própria existência de dano ao erário, elemento que deve ser efetivamente demonstrado nos autos, não podendo ser presumido a partir de mera estimativa patrimonial.
E, ao menos em princípio, os elementos destacados pelo requerente conferem consistência à tese recursal.
Isso porque, conforme sustentado nas razões recursais, "o imóvel objeto da doação foi integralmente devolvido ao patrimônio do Município de Senador Canedo ainda em 2017, antes da prolação da sentença de primeiro grau. Mais do que isso, o bem retornou com benfeitorias edificadas pelos réus às suas próprias expensas, as quais foram incorporadas pelo ente público sem qualquer indenização. O Município, posteriormente, alienou o imóvel com as benfeitorias ao Fundo Municipal de Previdência, auferindo lucro. Portanto, o resultado do ciclo não foi lesão, mas sim o locupletamento do erário em detrimento dos réus, o que afasta a tipicidade da conduta por ausência de dano concreto" (e-STJ, fl. 126).
Tal circunstância constitui elemento objetivo que pode repercutir diretamente na apuração do alegado dano, sobretudo porque eventual acréscimo patrimonial incorporado ao imóvel e revertido em favor do Município não pode ser desconsiderado na definição do efetivo prejuízo.
De fato, ao menos em juízo de cognição sumária, é de se concluir que o quadro fático confere razoável plausibilidade à pretensão recursal, tendo em vista que, ao que parece, o bem foi devolvido ao ente público antes da prolação da sentença, acrescido de benfeitorias não indenizadas, e posteriormente cedido por valor expressivamente superior ao dano estimado.
Além disso, também se reveste de plausibilidade o argumento de que não haveria tipicidade na conduta imputada, pois "O recorrente, na qualidade de Prefeito Municipal, atuou amparado em Leis Municipais (nºs 068/2003 e 1.041/2004) formalmente válidas e nunca declaradas inconstitucionais. O mero exercício das competências públicas, sem a demonstração individualizada de dolo voltado ao resultado ilícito, não pode configurar improbidade, conforme estabelece expressamente o artigo 1º, § 3º, da Lei nº 8.429/1992" (e-STJ, fl. 127), valendo destacar que não se mostra suficientemente explicitado qual o elemento probatório utilizado pelo Tribunal de origem para reconhecer que "restou demonstrada nos autos a relação política entre o réu Divino Pereira Lemes e o beneficiário final da doação (Vilmar Lima da Silva), o que indica favorecimento pessoal como móvel da conduta" (e-STJ, fl. 45).
No que se refere ao periculum in mora, o requerente afirma estar impossibilitado de participar das eleições de 2026 como candidato a deputado estadual pelo Estado de Goiás, em razão dos efeitos da condenação, argumento que se mostra idôneo para comprovar o risco concreto e de difícil reparação, tendo em vista que eventual reconhecimento futuro da procedência do recurso especial não será capaz de recompor integralmente a oportunidade eleitoral perdida.
Ante o exposto, defiro o pedido de tutela provisória para atribuir efeito suspensivo ao recurso especial, suspendendo, até o julgamento do mérito recursal, os efeitos do acórdão recorrido.
Publique-se.
Relator
MARCO AURÉLIO BELLIZZE
