MS 31596/DF (2025/0313998-7)RELATOR:MINISTRO SÉRGIO KUKINAIMPETRANTE:ADALBERTO FERNANDES DA COSTAIMPETRANTE:ANA CLAUDIA COLACO POTTERIMPETRANTE:ARLINDO CARLOS DE SOUSAIMPETRANTE:DIANA CRISTINA DE NEVES SOUZAIMPETRANTE:EDNEUSA LIMA SILVAIMPETRANTE:FREDERICO CARNEIRO FEITOSAIMPETRANTE:JOAO MARINHO FILHOIMPETRANTE:JOSEMAR DIONISIO DA SILVAIMPETRANTE:JOSÉ PASCOAL DE ANDRADEIMPETRANTE:JURACY DO NASCIMENTO MONTEIROIMPETRANTE:JUVALDO FIGUEIREDO DE PINHO JÚNIORIMPETRANTE:KÁTIA ROSEANE ROSAL DE ATAÍDEIMPETRANTE:LENILDA SILVINO DA SILVEIRAIMPETRANTE:LEONIRA FERNANDES MACHADOIMPETRANTE:MARIA DA PAZ COELHO DE ALMEIDAIMPETRANTE:MARIA DE LOURDES DE OLIVEIRAIMPETRANTE:MARIA JOSE DE SOUZA BEZERRA LEIROSIMPETRANTE:MIRIAM GOMES DE SOUZAIMPETRANTE:ROBSON NICOLAU DINIZIMPETRANTE:SEBASTIAO DE SOUZA LEITEIMPETRANTE:VALBER DE LIMA MAIAIMPETRANTE:VERÔNICA LIRA PESSOA DE SOUZAIMPETRANTE:VIRGINIA LUCIA LIMA MENDONCA DA COSTAADVOGADOS:LEANDRO ARAUJO CABRAL DE MELO - DF058067TIAGO JOSÉ GOUVÊA QUIRINO DA COSTA - DF053688IMPETRADO:MINISTRA DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOSINTERESSADO:UNIÃO
DECISÃO
Trata-se de mandado de segurança impetrado por Adalberto Fernandes da Costa e outros vinte e três servidores públicos federais em face da Senhora Ministra da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos com fundamento no artigo 105, inciso I, alínea "b", da Constituição Federal e na Lei nº 12.016/2009.
Os impetrantes qualificam-se como servidores cujos empregos foram declarados desnecessários por ato do Poder Executivo entre 1º de maio e 12 de dezembro de 1990, sendo transformados em cargos públicos efetivos com base no artigo 243, §1º, da Lei nº 8.112/90.
No tocante à decadência, alegam que a impetração volta-se contra ato omissivo continuado, consistente na ausência de regulamentação da reclassificação funcional. A lesão não se exauriu em momento único, mas perpetua-se no tempo, renovando-se mensalmente quando deixam de perceber remuneração correspondente ao cargo devido, ensejando renovação periódica do prazo para buscar tutela jurisdicional.
Quanto aos fatos, relatam que a Lei nº 8.270/91 estabeleceu critérios para enquadramento nos planos de classificação de cargos, prevendo que a reclassificação observaria obrigatoriamente escolaridade, especialização ou habilitação profissional. O artigo 7º, §7º, impunha ao órgão central do Sistema de Pessoal Civil o dever de expedir normas necessárias no prazo de noventa dias. Contudo, tal regulamentação jamais foi editada e a Administração jamais oportunizou aos impetrantes a reclassificação com base em formação acadêmica de nível superior. Permaneceram indefinidamente classificados em cargos de nível médio, a despeito de possuírem qualificação para ocupar cargos de nível superior.
No mérito, sustentam que o direito funda-se em comando legal vinculante. A redação original do artigo 7º, §1º, da Lei nº 8.270/91 determinava que os servidores "serão incluídos" nas classes ou categorias, observada escolaridade. O uso do futuro do presente do indicativo afasta discricionariedade administrativa, impondo obrigação de agir. A norma seria autoaplicável, estabelecendo todos os elementos necessários: sujeito, objeto e critério. A ausência de regulamentação configura omissão ilegal, mas não aniquila o direito materializado na lei. Afirmam que a omissão por mais de três décadas viola o princípio da legalidade do artigo 37, caput, da Constituição Federal. A Administração não pode, por inércia, negar eficácia de lei e subtrair direitos de servidores.
Invocam jurisprudência desta Corte, citando os Mandados de Segurança nº 15.670/DF e 11.282/DF, que reconheceram direito de servidores em situações análogas, determinando enquadramento no Plano de Classificação de Cargos da União.
Ao final, o pedido é formulado para concessão da segurança visando determinar reclassificação funcional em categoria de nível superior, com base no critério de escolaridade, nos termos do artigo 8º, §3º, combinado com artigo 7º, §1º, da Lei nº 8.270/91, além da condenação da União ao pagamento das diferenças remuneratórias desde o preenchimento do requisito de escolaridade, respeitada prescrição quinquenal, com juros e correção monetária.
Informações às fls. 387-406.
Parecer do MPF pelo julgamento sem exame do mérito (fls. 408-414).
É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO.
Na lição da doutrina de Hely Lopes Meirelles, "Coator é a autoridade superior que pratica ou ordena concretamente e especificamente a execução ou inexecução do ato impugnado e responde pelas suas consequências administrativas" (Mandado de Segurança, 28ª Edição, São Paulo: Malheiros 2005 p. 63).
As informações sustentam ilegitimidade passiva com base no Decreto 12.102/2024, na redação do dispositivo a seguir transcrito:
Art. 32. À Diretoria de Carreiras e Desenvolvimento de Pessoas compete:
I - propor políticas, diretrizes e normas para:
a) a criação, a reestruturação, a organização, a classificação, a reclassificação e a avaliação de cargos efetivos, planos e carreiras e suas estruturas remuneratórias;
O próprio decreto citado não estabelece a atribuição de diretoria ministerial para a edição de ato normativo ou para realizar o enquadramento em si dos servidores. Deve ser rejeitada a alegação de ilegitimidade passiva.
Superado esse ponto, a parte impetrante apontar como ilegal omissão da Ministra de Estado. Eis o trecho da petição inicial (fl. 8-9):
A Lei nº 8.270, de 17 de dezembro de 1991, em sua redação original, estabeleceu os critérios para tal procedimento, prevendo expressamente, em seu artigo 8º, §3º, c/c o artigo 7º, §1º, que a reclassificação observaria, obrigatoriamente, a escolaridade, a especialização ou a habilitação profissional dos servidores para ingresso nas classes e categorias correspondentes.
A referida norma, em seu artigo 7º, §7º, impunha ao órgão central do Sistema de Pessoal Civil o dever de expedir as normas necessárias à execução do dispositivo no prazo de noventa dias. Contudo, tal regulamentação jamais foi editada, e, por conseguinte, a Administração Pública jamais oportunizou aos impetrantes a reclassificação de seus cargos com base em sua formação acadêmica de nível superior, a qual já possuíam à época ou vieram a adquirir [...]
Mais adiante, os pedidos finais são formulados para sanar omissão, no entanto, especificando que a reclassificação deve se dar para enquadramento "no Plano de Classificação de Cargos do órgão a que pertencem em categoria de nível superior, com base no critério da escolaridade e habilitação profissional" (fls. 14).
Sabe-se que o mandado de segurança pode ser aviado em caráter preventivo, antes que o dano ou a ilegalidade se consume. Isso decorre do art. 1º da Lei 12.016/2009, na previsão de cabimento se houver "justo receio" de se sofrer ilegalidade ou abuso de poder. Da mesma maneira, é consagrada a possibilidade de impetração visando corrigir omissão.
Mesmo assim, a violação concreta de algum direito ou o risco de isso ocorrer precisa de demonstração, ilustrando-se como a autoridade coatora poderia tomar atitudes em direção à afronta da parte impetrante, ou elucidar que isso já estaria acontecendo, em caso de omissões.
Neste caso, no entanto, os impetrantes se precipitam, pois não há indicativos de que as questões aqui suscitadas tenham sido submetidas ao crivo do impetrado em qualquer oportunidade e muito menos prova pré-constituída sobre o direito de ingresso em carreira de nível superior.
Não basta, para caracterizar a necessidade da tutela judicial, fazer alusão à prática de ofício do ato administrativo, segundo a legislação.
A avaliação da situação funcional de cada servidor precisaria ser avaliada de modo específico, sua formação, ingresso na carreira e a respectiva função de aproveitamento, para assim se proceder à vindicada reclassificação. Basta examinar que alguns dos impetrantes foram formados em graduações que poderiam ensejar diferentes enquadramentos funcionais, ou mesmo não justificar qualquer modificação por incompatibilidade da formação superior com as funções exercidas.
Ao propor o mandado de segurança, sem nunca ter exigido pronunciamento da Administração a respeito do assunto, a impetração busca transferir a avaliação ao Judiciário, o que é precipitado e ineficiente, dada a necessidade de se pensar o acesso à justiça de maneira racional, isto é, sem o desperdício de recursos, neste caso, da tutela jurisdicional diante de demanda evitável.
Para justificar o interesse processual, é imprescindível visualizar pretensão resistida, inexistente na situação aqui avaliada. A prestação jurisdicional “fundamenta-se na premissa de que a jurisdição tem de ser encarada como última forma de solução de conflito” (JR. DIDIER. Fredie. Curso de Direito Processual Civil. V.1. Salvador: Juspodivm. 2007. p. 177).
Ainda no dizer da doutrina:
“Essa condição da ação assenta-se na premissa de que, tendo embora o Estado o interesse no exercício da jurisdição (função indispensável para manter a paz e a ordem na sociedade), não lhe convém acionar o aparato judiciário sem que dessa atividade se possa extrair algum resultado útil. É preciso, pois, sob esse prisma, que, em cada caso concreto, a prestação jurisdicional solicitada seja necessária e adequada”.
Repousa a necessidade de tutela jurisdicional na possibilidade de obter satisfação do alegado direito sem a intercessão do Estado – ou porque a parte contrária se nega a satisfazê-lo, sendo vedado ao autor o uso da autotutela, ou porque a própria lei exige que determinados direitos só possam ser exercidos mediante prévia declaração judicial (são as chamadas ações constitutivas necessárias ...)” (CINTRA, Antonio Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrini, DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 19ª Edição. São Paulo: Malheiros. 2003. p. 259).
Nessa linha, mesmo que se alegue omissão, a prévia provocação específica da Administração persiste sendo imprescindível, matéria que pode ser conhecida de ofício por dizer respeito ás condições para o exercício da ação.
Além de não haver interesse processual, os impetrantes também carecem de direito líquido e certo, isto é, não há demonstração prefacial, mediante prova documental, de que fariam jus à vantagem vindicada. Com efeito:
"Direito líquido e certo é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa, se sua extensão ainda não estiver delimitada, se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais" (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de segurança e ações constitucionais. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2016. p 38).
O enquadramento previsto no art. 7º da Lei 8.270/91 estipula a necessidade de que isso se dê "sem modificação da remuneração e da essência das atribuições dos cargos de que são ocupantes", nos termos do caput, além de ser "observada a escolaridade, a especialização ou habilitação profissional exigida para o ingresso nas mesmas classes ou categorias".
A inicial não delimita a formação e função exercida por cada impetrante, argumentando que bastaria aludir à suposta omissão para que a ordem fosse expedida, determinando-se efetivo enquadramento em "categoria de nível superior".
Sendo assim formulada a pretensão, não basta a mera instrução da exordial com diplomas de graduação. Seria indispensável vincular a formação de cada um dos servidores com as respectivas atividades, demonstrar o cargo de ingresso com precisão, que também precisa ser de nível superior, e assim viabilizar a demonstração da suposta inércia administrativa em relação ao pedido, o que, repita-se, não se evidencia, afinal, a Administração nunca foi provocada a se pronunciar.
Como é dito nas informações, a impetração é genérica, dificultando a compreensão da situação dos servidores e a real existência de mínimo amparo fatual acerca da alegação de omissão ilegal.
ANTE O EXPOSTO, nos termos do art. 485, VI do CPC e do art. 212 do RISTJ, julgo o mandado de segurança sem resolver o mérito.
Condeno os impetrantes ao pagamento das custas, suspendendo-se a exigibilidade por ter sido deferida a gratuidade (fls 366-367).
Sem honorários, nos termos do art. 26 da Lei 12.016/2009.
Preclusa esta decisão, dê-se baixa e arquivem-se.
Relator
SÉRGIO KUKINA
