0103420-08.2013.8.20.0107

PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE 1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE NOVA CRUZ/RN Rua Padre Normando Pignataro, Centro, Nova Cruz/RN, CEP: 59215-000 Processo nº 0103420-08.2013.8.20.0107 AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AUTOR: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE (MPRN) RÉU: CELSO LUIZ MARINHO LISBOA,

SENTENÇA

GRUPO DE APOIO ÀS METAS DO CNJ

I –

RELATÓRIO

Trata-se de AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE (MPRN), por intermédio da 2ª Promotoria de Nova Cruz, em desfavor de CELSO LUIZ MARINHO LISBOA, AUTO POSTO PASSA E FICA LTDA., AUTO POSTO PASSA E FICA LTDA., ÂNGELO JOSÉ MEDEIROS DE MACEDO e FRANCISCO ODON DE MACEDO. A petição inicial, juntada sob o Id nº 52440310, relata que foram constatadas diversas irregularidades no âmbito da Tomada de Preços nº 001/2006, promovida pelo Município de Passa e Fica/RN sob a gestão do demandado Celso, as quais, na ótica do Parquet, configurariam indícios de fraude ao procedimento licitatório, subsumindo-se, portanto, à prática de ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/1992.

Notificados, apresentaram defesa prévia: Celso Luiz Marinho Lisboa (Id 52440313, pp.

1 – 10), Ângelo José Medeiros de Macedo, Francisco Odon de Macedo e Auto Posto Passa e Fica Ltda. (Id 52440314, pp.

1 – 3). Em seguida, a petição inicial foi recebida, mas só em relação ao demandado Celso Luiz Marinho Lisboa (Id 52440315, pp. 1 e 2). Citado, o demandado ofereceu contestação (Id 52440319, pp.

1 – 11). O Ministério Público Estadual juntou sua réplica no Id 52440321, pp.

1 – 4. Foi proferida nova decisão (Id 52440322, pp.

1 – 3). No Id 107464591, foi proferido despacho saneador, fixando-se os pontos controvertidos da lide. No mesmo despacho foi designada audiência de instrução e julgamento, que ocorreu às 09:45 do dia 07/02/2024, conforme termo juntado ao Id 114790883. Vieram os autos conclusos ao Grupo Estadual de Apoio às Metas Nacionais do CNJ (Id 166267887).

É o relatório, no essencial.

Decido.

II – FUNDAMENTAÇÃO II.1 – DO MÉRITO Cuida-se de AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA em que pretende o autor a condenação dos demandados nas sanções previstas na Lei 8.429/92. Impende ressaltar, antes de mais nada, que a Constituição Federal, no art. 37, § 4º, estabeleceu as sanções para os atos de improbidade administrativa, objetivando conferir proteção à moralidade e à probidade no trato da coisa pública: Art.

37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 4º – Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Por sua vez, a Lei 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa - LIA) tipifica as condutas que importam enriquecimento ilícito (art. 9º), que causam prejuízo ao erário (art.

10) e, ainda, que violem os princípios da Administração Pública (art. 11), bem como regulamenta o dispositivo constitucional acima vincado, instituindo as sanções cabíveis de acordo com a conduta praticada. Com efeito, a Lei 14.230/21 extinguiu a modalidade culposa no âmbito da Lei de Improbidade Administrativa, notadamente com a retirada da referência a este elemento subjetivo da dicção do art. 10 da LIA.

A atual redação dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA exige, portanto, a conduta dolosa do autor do ato de improbidade, conforme disposto no recém incluído § 1º do art. 1º. Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. A propósito, o dolo específico, especialmente para os fins de caracterização de ato de improbidade, traduz o ato eivado de má-fé.

É como dizer: o erro grosseiro, a ausência de zelo com a coisa pública ou a negligência podem até ser punidos em outra esfera de controle -não havendo, aqui, chancela inexorável à impunidade-, mas não poderão caracterizar, doravante, atos de improbidade. Assim, não basta, segundo a atual interpretação que merece ser emprestada à LIA, a alegação de um ato como doloso ou o realce de uma conduta ilegal.

Sob o novo regime, é imperiosa a demonstração inequívoca da má-fé, da intenção vil, dos propósitos escusos ou do intuito claro de causar lesões. Ademais, devem ser observados, ainda, os parâmetros fixados pelo STF, no julgamento do ARE 843.989/PR, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, datado de 18/08/2022, em sede do Tema 1199, no qual se fixaram as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". Na espécie, verifica-se que o órgão ministerial pleiteou a condenação dos demandados pela prática de atos ímprobos descritos nos arts. 10, inciso VIII, e 11, caput, todos da Lei 8.429/92, in verbis: Art.

10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) ...

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) ... Art.

11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) ... Dessa forma, as inovações legislativas trazidas pelo referido diploma restringiram ao máximo a definição do ato ímprobo, especialmente àqueles atentatórios aos princípios da administração pública, que, ao contrário dos que importam em enriquecimento ilícito ou que causam prejuízo ao erário, passaram a ser disciplinados em rol taxativo.

Isso implica reconhecer que as condutas alheias às hipóteses previstas nos incisos do artigo 11 deixaram de configurar ato de improbidade administrativa. A propósito, em decisão proferida nos autos do Ag. Reg. no RE 1.346.594/SP, o Min. Gilmar Mendes reafirmou a incidência imediata da nova redação do art. 11 da LIA aos processos em curso. Vejamos então a ementa do referido julgado (j. 25/05/2023): “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO.

DECISÃO

MONOCRÁTICA RECONSIDERADA PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.

1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal.

2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.

3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.

4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no aresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral.

5. Recurso extraordinário com agravo conhecido e provido para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa”. Na mesma linha, a Primeira Turma do E. STJ, em recente julgado, reconheceu que na impossibilidade de reenquadramento da conduta imputada no art. 11, da redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa, em outro dispositivo, deve-se aplicar a sua atual redação.

Veja-se: PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. OMISSÃO. AUSÊNCIA DE ENFRENTAMENTO DE ARGUMENTOS APRESENTADOS NO AGRAVO INTERNO. ATRIBUIÇÃO DE EXCEPCIONAIS EFEITOS INFRINGENTES. POSSIBILIDADE NO CASO CONCRETO. RECURSO ESPECIAL. ART. 11, I, DA LEI N. 8.429/1992.

SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. ATUAL REDAÇÃO. RETROATIVIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte, na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015 aos Embargos de Declaração, e o estatuto processual de 1973 ao Recurso Especial.

II - O acórdão embargado apresenta-se omisso, porquanto não analisados argumentos oportunamente suscitados no Agravo Interno, que poderiam levar o julgamento a um resultado diverso do proclamado.

III - Admite-se a modificação do julgado em Embargos de Declaração, não obstante eles produzam, como regra, tão somente, efeito integrativo, ante a presença de um ou mais vícios que ensejam sua oposição e, por conseguinte, provoquem alteração substancial do pronunciamento. Precedentes.

IV - A partir das teses vinculantes firmadas no julgamento do Tema n. 1.199 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal assentou o entendimento segundo o qual, não sendo possível o eventual reenquadramento do ilícito em outra norma, a atual redação do art. 11 da Lei n. 8.429/1992 é aplicada aos atos de improbidade administrativa decorrentes da violação aos princípios administrativos praticados na vigência do texto anterior, sem condenação transitada em julgado.

V - Embargos de Declaração acolhidos, com atribuição de excepcionais efeitos infringentes. Recursos Especiais providos. (EDcl nos EDcl no AgInt no REsp n. 2.081.265/DF, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 20/5/2024, DJe de 27/5/2024.) Feitas tais considerações, passo à análise do conjunto fático-probatório carreado aos autos.

III – DO QUADRANTE FÁTICO PROBATÓRIO A controvérsia devolvida à apreciação judicial cinge-se a verificar se o demandado Celso Luiz Marinho Lisboa incorreu na prática de ato doloso de improbidade administrativa que tenha ocasionado lesão ao erário por ocasião da Tomada de Preços nº 001/2006, conforme sustenta o Ministério Público na peça exordial. As irregularidades apontadas pela parte autora consistem, em síntese: (a) ausência de procedimento de inexigibilidade de licitação para a formalização da contratação direta; (b) falta de publicação do edital do certame; (c) inexistência de portaria de nomeação da comissão permanente de licitação; (d) ausência de mapa de apuração; e (e) inexistência dos envelopes contendo a documentação exigida.

Acrescenta o órgão ministerial que teria havido pagamento indevido de combustíveis sem destinação específica, no montante de R$ 286.650,00. Pois bem. Após detido exame do conjunto probatório carreado aos autos, entendo que a parte autora não logrou comprovar a configuração de ato de improbidade administrativa. A pretensão ministerial funda-se, precipuamente, em irregularidades detectadas em certame licitatório.

Todavia, a reforma legislativa de 2021 (Lei nº 14.230/2021) promoveu substancial modificação no regime jurídico da improbidade administrativa, de modo que não se admite mais a presunção de improbidade a partir da mera ocorrência de irregularidades administrativas, por mais graves que sejam. A nova redação do art. 1º, § 2º, da LIA exige, para a configuração do ilícito, a comprovação de dolo específico, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar algum dos resultados tipificados nos arts. 9º, 10 ou 11 da lei.

Nessa linha, o simples fato de o réu ocupar o cargo de Prefeito Municipal não autoriza a presunção de dolo, tampouco a inferência automática de que sua vontade se dirigiu à prática de ato ilícito. A propósito, a própria Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) reforça essa compreensão ao determinar que, na interpretação das normas de direito público, o julgador deve considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor, bem como as exigências das políticas públicas sob sua responsabilidade (art. 22).

Da leitura atenta da narrativa contida na inicial, não se extrai qualquer elemento concreto indicativo de dolo específico por parte do Sr. Celso Luiz. A peça inaugural limita-se a afirmar a existência de “indício de grave irregularidade no procedimento de licitação” para aquisição de combustíveis, praticada pelo Município sob a gestão do demandado, reputando-a ato de improbidade administrativa. Tal raciocínio até poderia subsistir sob a égide do regime anterior à Lei nº 14.230/2021, quando se admitia a improbidade culposa.

Contudo, sob o novo marco normativo, tal possibilidade encontra-se expressamente afastada, sendo indispensável a demonstração do dolo - e, mais ainda, do dolo específico - , o que não ocorreu na hipótese dos autos. Nesse sentido, a jurisprudência do Egrégio Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte consolidou-se no sentido de que irregularidades formais em licitações não configuram, por si sós, atos de improbidade administrativa, ausente a demonstração de má-fé ou prejuízo comprovado ao erário.

Cito, por oportuno, os seguintes precedentes: “(i) A responsabilização por ato de improbidade administrativa fundado no art. 10 da LIA exige a comprovação de dano efetivo ao erário e de dolo específico, não se presumindo a improbidade por falhas de gestão ou irregularidades formais; (ii) A ausência de utilização posterior do imóvel locado e reformado pela Administração Pública, por si só, não evidencia conduta dolosa apta a configurar ato ímprobo; (iii) A má-gestão ou decisões administrativas ineficazes não se confundem com improbidade administrativa, conforme interpretação conferida pela Lei nº 14.230/2021 e pelo Tema 1.199/STF.” (Apelação Cível nº 0822358-72.2018.8.20.5106, Rel.

Des. Ricardo Tinoco de Góes, 1ª Câmara Cível, julgado em 09/08/2025, publicado em 13/08/2025). No mesmo sentido: “Simples irregularidades formais em procedimento licitatório, sem demonstração efetiva de dolo específico e prejuízo concreto ao erário, não caracterizam ato de improbidade administrativa.” (Apelação Cível nº 0805581-45.2011.8.20.0001, Rel. Des. Roberto Francisco Guedes Lima, 2ª Câmara Cível, julgado em 28/03/2025, publicado em 31/03/2025).

Igualmente: “(i) A caracterização de ato de improbidade administrativa fundado no art. 10 da LIA exige a presença de dolo, não sendo suficiente a constatação de irregularidades formais ou culpa na conduta do agente; (ii) A contratação direta com base no art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993 é válida quando comprovada situação emergencial concreta e motivada, ainda que decorrente de falhas administrativas anteriores; (iii) A ausência de prejuízo efetivo ao erário e de má-fé na condução do contrato afasta a configuração de ato de improbidade administrativa.” (Apelação Cível nº 0101084-24.2017.8.20.0161, Rel.

Des. Amílcar Maia, 3ª Câmara Cível, julgado em 10/07/2025, publicado em 10/07/2025). No que tange aos valores cuja destinação não restou comprovada, igualmente não se vislumbra dolo ou participação direta do demandado em eventual desvio. A realização de perícia contábil revela-se desnecessária, pois, ainda que se comprovasse a existência de inconsistências financeiras, não há nos autos indício de que o demandado tenha concorrido para o resultado danoso, sendo insuficiente, para tanto, a mera condição de gestor público.

Corrobora tal entendimento a jurisprudência do TJRN: “O mero atraso ou falha na prestação de contas, sem a comprovação de que tal conduta teve o propósito deliberado de ocultar irregularidades, não é suficiente para configurar ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11, VI, da LIA.” (Apelação Cível nº 0100320-04.2013.8.20.0153, Rel. Des. Vivaldo Otávio Pinheiro, 3ª Câmara Cível, julgado em 15/05/2025, publicado em 16/05/2025).

Por fim: “Mesmo que a perícia contábil evidencie irregularidades na aplicação dos recursos do FUNDEB, a ausência de evidências sobre o uso ilícito, o desvio de recursos ou a apropriação indevida afasta a caracterização de ato ímprobo.” (Apelação Cível nº 0102586-36.2013.8.20.0129, Rel. Des. Berenice Capuxu de Araújo Roque, 2ª Câmara Cível, julgado em 05/12/2024, publicado em 09/12/2024). Diante de todo o exposto, não havendo prova da existência de dolo específico nem de participação direta do demandado nos fatos tidos por lesivos, e restando demonstrado que as irregularidades apontadas se circunscrevem ao campo da gestão administrativa, a improcedência da ação é medida que se impõe.

IV –

DISPOSITIVO

Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado na inicial, com fundamento no art. 487, I, do CPC. Sem condenação da parte requerente em custas e honorários advocatícios, com base no princípio da simetria, nos termos da pacífica jurisprudência do E. STJ (Precedentes: EDcl no REsp 1320701 e AgInt no AREsp 996.192) Sentença não sujeita ao reexame necessário, conforme alteração trazida pelo art. 17, § 19, IV, da Lei 8.429/92, com a redação dada pela Lei 14.230/2021.

Arquivem-se os autos com o trânsito em julgado.

Publique-se. Intimem-se.

Cumpra-se. Nova Cruz/RN, data do sistema. Bruno Montenegro Ribeiro Dantas Juiz de Direito