0803226-23.2019.8.20.5129

PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL Processo: APELAÇÃO CÍVEL - 0803226-23.2019.8.20.5129 Polo ativo MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL e outros Advogado(s): Polo passivo PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO GONÇALO DO AMARANTE e outros Advogado(s): Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ACESSIBILIDADE EM ESCOLA PÚBLICA MUNICIPAL.

REFORMA DA UNIDADE ESCOLAR. DESPROVIMENTO DO RECURSO.

I. Caso em exame Apelação cível interposta pelo Município de São Gonçalo do Amarante/RN contra sentença que julgou procedente ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual para condenar o ente municipal à realização de obras de adequação da Escola Municipal José Horácio de Góis às normas de acessibilidade, mediante inclusão da respectiva dotação na primeira Lei Orçamentária Anual posterior ao trânsito em julgado, com imposição de multa cominatória em caso de descumprimento.

O recorrente sustenta a perda superveniente do objeto, em razão da realização progressiva das adaptações, bem como a ocorrência de indevida ingerência do Poder Judiciário na discricionariedade administrativa, violação aos princípios da separação dos Poderes, da autonomia federativa, da legalidade orçamentária e da reserva do possível, além de requerer a exclusão ou redução das astreintes.

II. Questão em discussão A questão em discussão consiste em saber se (i) o alegado cumprimento superveniente das adaptações de acessibilidade enseja a perda do objeto da ação civil pública; (ii) a determinação judicial para inclusão de recursos na Lei Orçamentária Anual destinados à execução das obras viola os princípios da separação dos Poderes, da autonomia federativa, da legalidade orçamentária ou da reserva do possível; e (iii) a multa cominatória fixada na sentença revela-se desproporcional.

III. Razões de decidir A documentação apresentada pelo Município não comprova, de forma técnica e inequívoca, o atendimento integral das exigências de acessibilidade previstas na legislação e nas normas técnicas, permanecendo hígidas as conclusões dos laudos produzidos durante a instrução processual que evidenciam a persistência de irregularidades estruturais. A acessibilidade em edificações públicas constitui dever constitucional e legal imposto aos entes federativos, voltado à efetivação dos direitos fundamentais das pessoas com deficiência, não sendo admissível a perpetuação de omissão administrativa que comprometa o acesso igualitário ao serviço público de educação.

O controle jurisdicional destinado a assegurar a implementação de políticas públicas essenciais, diante de omissão injustificada da Administração, não configura afronta ao princípio da separação dos Poderes, porquanto se limita a assegurar o cumprimento de dever jurídico previamente estabelecido pela Constituição e pela legislação infraconstitucional. A determinação para inclusão da despesa na primeira Lei Orçamentária Anual posterior ao trânsito em julgado harmoniza a necessidade de planejamento financeiro com a efetivação do direito fundamental à acessibilidade, inexistindo violação à legalidade orçamentária ou à autonomia administrativa do ente público.

A invocação da reserva do possível não afasta o dever estatal de implementar medidas indispensáveis à concretização do mínimo existencial, sobretudo quando não demonstrada impossibilidade financeira concreta e quando a omissão administrativa perdura por longo período. A multa cominatória mostra-se adequada e proporcional à natureza da obrigação imposta e aos interesses transindividuais tutelados, constituindo instrumento legítimo de efetivação da tutela jurisdicional.

IV. Dispositivo e tese Recurso desprovido. Tese de julgamento: A persistência de barreiras arquitetônicas em estabelecimento público de ensino autoriza a intervenção judicial para determinar a implementação das adequações de acessibilidade, inclusive mediante previsão de dotação orçamentária e fixação de multa cominatória, sem ofensa aos princípios da separação dos Poderes, da autonomia administrativa ou da reserva do possível, quando evidenciada omissão prolongada do ente público.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, XXXV, 23, II e V, 227, § 2º, e 244; CPC, art. 435; Lei nº 10.098/2000, art. 11; Lei nº 13.146/2015, art. 3º, I; Decreto nº 5.296/2004. Jurisprudência relevante citada: STF, AgR no ARE nº 1.236.773, Rel. Min. Edson Fachin, 2ª Turma, j. 05.08.2020; STJ, AgInt no REsp nº 1.829.008/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, 2ª Turma, j. 12.08.2024; TJRN, Apelação Cível nº 201.***.***-38, Rel.

Des. João Rebouças, 3ª Câmara Cível, j. 31.10.2017; TJRN, Apelação Cível e Remessa Necessária nº 201.***.***-13, Rel. Des. Amílcar Maia, 3ª Câmara Cível, j. 30.10.2018.

ACÓRDÃO

Acordam os Desembargadores que integram a 1ª Câmara Cível deste Egrégio Tribunal de Justiça, em Turma, à unanimidade de votos, em consonância como parecer ministerial, em conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator, parte integrante deste.

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município de São Gonçalo do Amarante/RN contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de São Gonçalo do Amarante/RN que, nos autos da Ação Civil Pública n.º 0803226-23.2019.8.20.5129, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, julgou procedente o pedido inicial para condenar o ente municipal à obrigação de incluir, na primeira Lei Orçamentária Anual (LOA) posterior ao trânsito em julgado, dotação orçamentária específica destinada à reforma da Escola Municipal José Horácio de Góis, com vistas à adequação da unidade às normas de acessibilidade, fixando multa única no valor de R$ 500.000,00 para a hipótese de descumprimento.

No seu recurso (ID não informado), o apelante narra que a ação civil pública foi proposta pelo Ministério Público em novembro de 2019 com o objetivo de compelir o Município a promover reformas na Escola Municipal José Horácio de Góis, a fim de eliminar barreiras arquitetônicas e assegurar a acessibilidade às pessoas com deficiência, tendo como fundamento laudo técnico ministerial elaborado em outubro de 2013 que apontava diversas irregularidades estruturais.

Sustenta que, ao longo da instrução processual, foram realizadas novas inspeções e apresentados documentos demonstrando a execução gradativa das obras de adequação, culminando com a prolação da sentença de procedência. Afirma que a sentença deixou de considerar fato superveniente relevante, consistente no cumprimento progressivo da obrigação de fazer, bem como as informações técnicas atualizadas acerca das condições de acessibilidade da unidade escolar.

Aduz que o Parecer Técnico emitido pela Secretaria Municipal de Educação em 04/11/2025, juntado como prova superveniente na forma do art. 435 do Código de Processo Civil, demonstra que a escola passou a dispor de rampa de acesso na calçada, rampa de acesso à área interna com guarda-corpo, banheiro acessível e portas adaptadas em conformidade com a ABNT NBR 9050, evidenciando que as adequações implementadas asseguram a acessibilidade necessária ao funcionamento do estabelecimento de ensino.

Argumenta que a manutenção da condenação ignora a realidade fática e os esforços empreendidos pela Administração Pública, razão pela qual entende configurada a perda superveniente do interesse processual, requerendo a extinção do processo sem resolução do mérito ou, subsidiariamente, a improcedência da ação. Alega que a sentença incorre em indevida ingerência do Poder Judiciário na esfera de atuação do Poder Executivo ao determinar a inclusão obrigatória de verba específica na Lei Orçamentária Anual para execução de determinada obra pública, em afronta ao princípio da separação dos Poderes previsto no art. 2º da Constituição Federal.

Defende que a elaboração da proposta orçamentária e a definição das prioridades administrativas inserem-se no âmbito da discricionariedade do gestor público, não podendo ser substituídas por determinação judicial. Assevera, ainda, que a decisão recorrida viola a autonomia federativa ao fundamentar a mora do Município na inobservância do prazo previsto no revogado Decreto Federal n.º 5.296/2004. Argumenta que referido decreto regulamentar não possui eficácia para impor obrigações administrativas aos Municípios, cujas competências constitucionais são asseguradas pelo art. 18 da Constituição Federal, sustentando ser inadmissível que ato normativo da União discipline a organização administrativa e o planejamento de outro ente federativo.

Defende, igualmente, que a determinação judicial afronta os princípios da legalidade orçamentária e da reserva do possível, ao impor a destinação compulsória de recursos públicos para obra específica, sem observar as limitações financeiras do ente municipal e a necessidade de compatibilização com outras despesas essenciais. Argumenta que os recursos públicos são limitados e devem ser distribuídos segundo critérios de conveniência e oportunidade estabelecidos pela Administração, atendendo às prioridades constitucionais, como saúde, segurança pública e remuneração dos servidores.

Acrescenta que o laudo ministerial de 2021 não evidenciou interrupção da prestação do serviço educacional, mas apenas a necessidade de adequações estruturais, motivo pelo qual a intervenção judicial somente seria admissível diante de omissão inconstitucional capaz de comprometer o núcleo essencial do direito fundamental à educação, hipótese que afirma não estar configurada. Impugna, por fim, a multa cominatória fixada na sentença, sustentando que a imposição de astreintes de elevado valor contra a Fazenda Pública revela-se inadequada, por repercutir sobre o erário e, consequentemente, sobre a coletividade, sem atingir diretamente o gestor responsável.

Aduz que o montante arbitrado, correspondente a R$ 500.000,00, mostra-se manifestamente desproporcional à obrigação imposta, sobretudo porque as adaptações vêm sendo executadas progressivamente, razão pela qual requer sua exclusão ou, subsidiariamente, a redução para patamar compatível com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Ao final, requer o provimento do recurso para reformar integralmente a sentença, reconhecendo, em caráter principal, a perda superveniente do objeto e a ausência de interesse processual, com a consequente extinção do processo sem resolução do mérito.

Subsidiariamente, pleiteia a improcedência da ação civil pública, ao argumento de que a decisão recorrida representa indevida intervenção judicial na autonomia administrativa e orçamentária do Município. Em caráter sucessivo, requer a cassação da determinação de inclusão de dotação orçamentária específica na Lei Orçamentária Anual, bem como a exclusão da multa cominatória fixada ou, ao menos, sua redução para valor razoável e proporcional.

Devidamente intimado, o Ministério Público apresentou contrarrazões ao recurso, pugnando pelo seu desprovimento (ID 35772151). Com vistas dos autos, o Ministério Público, por meio da 8ª Procuradoria de Justiça, emitiu parecer opinando pelo conhecimento e desprovimento do recurso interposto (ID 36830968).

É o relatório.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço da presente remessa necessária. O mérito recursal cinge-se em perquirir se a sentença deve ser reformada diante da alegada perda superveniente do objeto, decorrente do suposto cumprimento progressivo das adequações de acessibilidade na Escola Municipal José Horácio de Góis, bem como se a determinação judicial de inclusão de dotação orçamentária específica para a execução das obras, acompanhada da imposição de multa cominatória, configura indevida ingerência do Poder Judiciário na esfera de discricionariedade administrativa do Município.

A irresignação recursal não comporta acolhimento. Consoante se extrai dos autos, a presente Ação Civil Pública foi ajuizada em razão da persistente inobservância das normas de acessibilidade na Escola Municipal José Horácio de Góis, situação constatada desde o ano de 2013, quando laudo técnico elaborado no âmbito de inquérito civil evidenciou a existência de inúmeras barreiras arquitetônicas incompatíveis com a legislação de regência.

Embora o ente municipal tenha, ao longo da tramitação processual, informado a realização de intervenções na unidade escolar, as sucessivas vistorias técnicas promovidas pelo Ministério Público demonstraram que as irregularidades permaneciam, inexistindo comprovação de que a edificação tenha sido integralmente adequada aos parâmetros estabelecidos pelas normas técnicas aplicáveis. Nesse contexto, não prospera a alegação de perda superveniente do objeto.

Isso porque o Parecer Técnico apresentado unilateralmente pelo Município, posteriormente à prolação da sentença, limita-se a afirmar a existência de determinadas adaptações, tais como rampas de acesso, banheiro acessível e adequação das portas, sem, contudo, demonstrar, mediante avaliação técnica idônea, que todas as intervenções apontadas no laudo elaborado pelo órgão especializado do Ministério Público foram efetivamente executadas em conformidade com a NBR 9050 e com a legislação de acessibilidade.

Com efeito, a documentação apresentada pelo recorrente não possui aptidão para infirmar as conclusões constantes dos pareceres técnicos produzidos ao longo da instrução processual. Conforme destacado pelo Ministério Público em seu parecer, o relatório fotográfico acostado pelo Município carece de rigor técnico, não contém medições, especificações de engenharia ou elementos objetivos que permitam aferir o atendimento integral das exigências normativas relativas à inclinação de rampas, dimensões de portas, sanitários acessíveis e demais requisitos previstos na legislação de regência.

Em contrapartida, as vistorias técnicas realizadas pela Central de Apoio Especializado do Ministério Público concluíram que, mesmo após as intervenções anunciadas pelo ente público, persistiam inúmeras desconformidades estruturais incompatíveis com o pleno exercício do direito à acessibilidade. Dessa forma, inexistindo demonstração inequívoca do cumprimento integral da obrigação, não há como reconhecer a alegada perda do interesse processual nem a superveniente satisfação da pretensão deduzida na ação civil pública.

Também não merece acolhida a tese de violação aos princípios da separação dos Poderes, da autonomia federativa e da reserva do possível. A Constituição Federal atribui competência comum aos entes federativos para promover a proteção das pessoas com deficiência e assegurar-lhes o acesso à educação, impondo ao Poder Público o dever de eliminar barreiras arquitetônicas existentes nos edifícios de uso público, conforme dispõem os arts. 23, II, 227, § 2º, e 244 da Constituição da República.

Em concretização desses comandos constitucionais, a Lei n.º 10.098/2000 estabeleceu normas gerais voltadas à promoção da acessibilidade, posteriormente regulamentadas pelo Decreto Federal n.º 5.296/2004, além das disposições atualmente consolidadas pelo Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei n.º 13.146/2015). Nesse cenário normativo, não há espaço para sustentar que o Município possa se eximir do cumprimento das obrigações legais sob o argumento de autonomia administrativa ou discricionariedade orçamentária.

A intervenção jurisdicional, na hipótese, não importa substituição do administrador público na formulação de políticas públicas, tampouco interfere na conveniência ou oportunidade da atividade administrativa. Ao revés, limita-se a assegurar o cumprimento de obrigação constitucional e legal cuja observância vem sendo reiteradamente descumprida pelo ente municipal há mais de uma década. É pacífica a orientação do Supremo Tribunal Federal no sentido de que o controle judicial destinado à concretização de direitos fundamentais não afronta o princípio da separação dos Poderes quando evidenciada omissão estatal injustificada.

A atuação do Poder Judiciário, em tais hipóteses, constitui mera concretização do princípio da inafastabilidade da jurisdição e do dever constitucional de assegurar a efetividade dos direitos fundamentais, especialmente daqueles relacionados à dignidade da pessoa humana, à inclusão social e ao acesso universal aos serviços públicos. Igualmente improcede a invocação da cláusula da reserva do possível.

A jurisprudência consolidou entendimento segundo o qual a limitação orçamentária não pode ser utilizada como justificativa abstrata para afastar o cumprimento de deveres estatais relacionados ao núcleo essencial dos direitos fundamentais, incumbindo ao ente público demonstrar concretamente a impossibilidade absoluta de implementação da obrigação, ônus do qual não se desincumbiu. Nessa perspectiva, a prevalência do mínimo existencial impõe a concretização do direito fundamental à acessibilidade, não sendo admissível que obstáculos orçamentários genéricos perpetuem situação de manifesta exclusão de pessoas com deficiência do ambiente escolar.

Assim já decidiu o Superior Tribunal de Justiça, veja-se:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INTERESSE DE AGIR DO MPF. ADEQUAÇÃO DOS PRÉDIOS DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO - UFPE. ACESSIBILIDADE. PORTADORES DE NECESSIDADES ESPECIAIS. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. FUNDAMENTO INATACADO. SÚMULA 282/STF.

1. Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público Federal contra a Universidade Federal de Pernambuco - UFPE com o escopo de obrigar a recorrente a iniciar as obras de adaptação de todas as suas edificações para permitir a sua utilização por pessoas portadoras de necessidade especiais. [...]

6. Se um direito é qualificado pelo legislador como absoluta prioridade, deixa de integrar o universo de incidência da reserva do possível, já que a sua possibilidade é, preambular e obrigatoriamente, fixada pela Constituição ou pela lei.

7. Ademais, tratando-se de direito essencial, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva da incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal.

8. Recurso Especial conhecido parcialmente e, nessa parte, não provido. (STJ - REsp nº 1607472/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/09/2016)

EMENTA: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. ACESSO À CRECHE AOS MENORES DE ZERO A SEIS ANOS. DIREITO SUBJETIVO. RESERVA DO POSSÍVEL. TEORIZAÇÃO E CABIMENTO. IMPOSSIBILIDADE DE ARGUIÇÃO COMO TESE ABSTRATA DE DEFESA. ESCASSEZ DE RECURSOS COMO O RESULTADO DE UMA

DECISÃO

POLÍTICA. PRIORIDADE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS. CONTEÚDO DO MÍNIMO EXISTENCIAL. ESSENCIALIDADE DO DIREITO À EDUCAÇÃO. PRECEDENTES DO STF E STJ.

1. A tese da reserva do possível assenta-se em ideia de que, desde os romanos, está incorporada na tradição ocidental, no sentido de que a obrigação impossível não pode ser exigida (Impossibilium nulla obligatio est - Celso, D. 50, 17, 185). Por tal motivo, a insuficiência de recursos orçamentários não pode ser considerada uma mera falácia.

2. Todavia, observa-se que a dimensão fática da reserva do possível é questão intrinsecamente vinculada ao problema da escassez. Esta pode ser compreendida como "sinônimo" de desigualdade. Bens escassos são bens que não podem ser usufruídos por todos e, justamente por isso, devem ser distribuídos segundo regras que pressupõe o direito igual ao bem e a impossibilidade do uso igual e simultâneo.

3. Esse estado de escassez, muitas vezes, é resultado de um processo de escolha, de uma decisão. Quando não há recursos suficientes para prover todas as necessidades, a decisão do administrador de investir em determinada área implica escassez de recursos para outra que não foi contemplada. A título de exemplo, o gasto com festividades ou propagandas governamentais pode ser traduzido na ausência de dinheiro para a prestação de uma educação de qualidade.

4. É por esse motivo que, em um primeiro momento, a reserva do possível não pode ser oposta à efetivação dos Direitos Fundamentais, já que, quanto a estes, não cabe ao administrador público preterí-los em suas escolhas. Nem mesmo a vontade da maioria pode tratar tais direitos como secundários. Isso porque a democracia não se restringe na vontade da maioria. O princípio do majoritário é apenas um instrumento no processo democrático, mas este não se resume àquele.

Democracia é, além da vontade da maioria, a realização dos direitos fundamentais. SÓ haverá democracia real onde houver liberdade de expressão, pluralismo político, acesso à informação, à educação, inviolabilidade da intimidade, o respeito às minorias e às 11 ideias minoritárias etc. Tais valores não podem ser malferidos, ainda que seja a vontade da maioria. Caso contrário, se estará usando da "democracia" para extinguir a Democracia.

5. Com isso, observa-se que a realização dos Direitos Fundamentais não é opção do governante, não é resultado de um juízo discricionário nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da vontade política. Aqueles direitos que estão intimamente ligados à dignidade humana não podem ser limitados em razão da escassez quando esta é fruto das escolhas do administrador. Não é por outra razão que se afirma que a reserva do possível não é oponível à realização do mínimo existencial. [...]

11. Todavia, a real insuficiência de recursos deve ser demonstrada pelo Poder Público, não sendo admitido que a tese seja utilizada como uma desculpa genérica para a omissão estatal no campo da efetivação dos direitos fundamentais, principalmente os de cunho social. No caso dos autos, não houve essa demonstração. Precedente: REsp 764.085/PR, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 1º.12.2009, DJe 10.12.2009.

Agravo regimental improvido. (STJ - AgRg no AREsp nº 790.767/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 03/12/2015) Com efeito, observa-se que não se aplica ao caso sub examine o princípio em tela, devendo ser amoldado aos ditames do princípio da máxima efetividade da Magna Carta, ao conferir ao Estado o dever de promover o bem-estar social, conferindo plena eficácia às normas constitucionais.

Também não procede a insurgência contra a determinação de inclusão da despesa na primeira Lei Orçamentária Anual posterior ao trânsito em julgado. Longe de representar ingerência indevida na elaboração da peça orçamentária, a providência determinada pelo Juízo de origem revela-se compatível com os princípios da legalidade orçamentária e do planejamento administrativo, uma vez que permite ao Município programar a correspondente dotação financeira no exercício subsequente, conciliando a necessidade de organização das finanças públicas com a efetiva implementação da política pública constitucionalmente imposta.

Assim, o comando judicial não exige desembolso imediato nem inviabiliza a gestão fiscal do ente municipal, apenas assegura que a obrigação legal finalmente seja cumprida após anos de injustificada inércia administrativa. Por igual razão, deve ser preservada a multa cominatória fixada na sentença. As astreintes possuem natureza eminentemente coercitiva, destinando-se a assegurar a efetividade da tutela jurisdicional e a estimular o adimplemento da obrigação de fazer.

No caso concreto, a resistência do Município em promover integralmente as adaptações necessárias, mesmo após reiteradas recomendações ministeriais e prolongado lapso temporal, justifica plenamente a manutenção da medida coercitiva. O valor arbitrado mostra-se compatível com a relevância do direito coletivo tutelado e com a necessidade de conferir efetividade à decisão judicial, não se revelando excessivo diante da persistência do descumprimento.

Destarte, ausente qualquer elemento capaz de infirmar os fundamentos da sentença, impõe-se sua integral manutenção.

Ante o exposto, em consonância com o parecer ministerial, conheço e nego provimento ao recurso, mantendo integralmente a sentença recorrida, por seus próprios fundamentos. É como voto. Desembargador DILERMANDO MOTA Relator Natal/RN, 17 de Agosto de 2026.