Publicacao/Comunicacao
Intimação
Apelação Cível Nº 0013942-57.2005.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO
APELANTE: CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - CEF (AUTOR)
APELADO: CESAR FRAZAO (RÉU)
ADVOGADO(A): PEDRO NEVES HELENO (OAB RJ060291)
APELADO: PAULO DA COSTA CARDOSO (RÉU)
ADVOGADO(A): ZAIRO LARA FILHO (OAB RJ012860)
ADVOGADO(A): JORGE CARNEIRO MENDES (OAB RJ082156)
ADVOGADO(A): LILIA BASTOS (OAB RJ083659)
ADVOGADO(A): FRANCISCO JOSE MEIRA DE ANDRADE (OAB RJ094223)
APELADO: ALEXANDRE JOSE FERREIRA FERNANDES (RÉU)
ADVOGADO(A): JOAO PEDRO ESTRELA FERREIRA FERNANDES (OAB RJ227083)
APELADO: DAGOBERTO LUIZ GOMES (RÉU)
ADVOGADO(A): FABIO GODOY FEITOSA (OAB RJ147558)
ADVOGADO(A): ALEXANDRE ANTONIO LEO (OAB RJ129956)
APELADO: DENIZE MAYO LOPES DE MATTOS (RÉU)
ADVOGADO(A): CARMEM LUCIA DA COSTA CABRAL (OAB RJ077546)
APELADO: ELI EDNA DE OLIVEIRA DA SILVA (RÉU)
ADVOGADO(A): RODRIGO OLIVEIRA DA SILVA (OAB RJ156698)
APELADO: JULIO CESAR DE ARAUJO LEITE (RÉU)
ADVOGADO(A): BENEDITO CELSO DE SOUZA (OAB SP125746)
ADVOGADO(A): CARMEM LUCIA DA COSTA CABRAL (OAB RJ077546)
APELADO: RICARDO ANTONIO LEITE GALVAO (RÉU)
ADVOGADO(A): IGARA PAULO SOUZA DA SILVA (OAB RJ071030)
APELADO: RICARDO LUIZ RODRIGUES DOS SANTOS (RÉU)
ADVOGADO(A): FELLIP GALVAO DE CARVALHO (OAB RJ215617)
INTERESSADO: EMGEA EMPRESA GESTORA DE ATIVOS (INTERESSADO)
EMENTA
APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DE IMPROBIDADE. TEMA 1.199 DO STF. RETROATIVIDADE. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992. ROL TAXATIVO. INCIDÊNCIA DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. COMPROVAÇÃO DO DOLO NAS CONDUTAS TIPIFICADAS NO ART. 10 DA LEI Nº 8.429/92. ATUAÇÃO CONJUNTA DE AGENTES PÚBLICOS, CORRETOR E ARQUITETO PARA FRAUDAR FINANCIAMENTOS IMOBILIÁRIOS. PREJUÍZO AO ERÁRIO DEVIDAMENTE DEMONSTRADO.
1. Apelações contra sentença que julga improcedente o impedido autoral. Cinge-se a controvérsia em verificar se está configurado ato de improbidade administrativa.
2. A Lei n.º 14.230/2021 foi objeto de apreciação pelo Supremo Tribunal Federal – STF, no julgamento do ARE 843.989, afetado como representativo de repercussão geral (Tema 1.199), com vistas a dirimir a controvérsia sobre a retroatividade das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, notadamente no que tange à necessidade da presença do elemento subjetivo (dolo específico) para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA, bem como sobre a aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.
3. No julgamento do ARE 843989, o STF, por unanimidade, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação objeto do recurso, e, por maioria, a referida Corte Constitucional acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator), tendo sido fixadas as seguintes teses: (i) é necessária a comprovação da responsabilidade subjetiva (dolo) para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992; (ii) a Lei nº 14.230/2021 retroage aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (iii) a norma mais benéfica da Lei nº 14.230/2021, no tocante à revogação da modalidade culposa, não retroage em relação à eficácia da coisa julgada, tampouco no processo de execução de pena e seus incidentes; (iv) o novo regime prescricional previsto na nº Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Precedente: STF, Tribunal Pleno, ARE 843989, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Decisão proferida em 18.8.2022.
4. Reforçando o entendimento acerca da necessidade de que o ato de improbidade apenas se caracteriza na modalidade dolosa, em recente decisão, o STF fixou, em sede de repercussão geral, o entendimento que, mesmo antes da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei nº 8.429/1992, era inconstitucional a previsão de ato de improbidade administrativa praticado na modalidade culposa, tendo em vista que o dolo é elemento intrínseco e indissociável para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa. Precedente: STF, Tribunal Pleno, RE 610523, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJE 4.11.2024.
5. A Lei n.º 14.230/2021 passou a exigir a presença de dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, não sendo mais suficiente a demonstração do dolo meramente genérico. Sob esse prisma, grande discussão doutrinária e jurisprudencial surgiu acerca da necessidade da aplicação retroativa da referida legislação, considerando, sobretudo, o disposto no seu § 4º do art. 1º que previu que no sistema da improbidade incidiriam os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, tais, como a retroatividade da norma mais benéfica.
5. Os atos ilícitos decorrentes de improbidade administrativa e o âmbito penal possuem considerável ligação e similitude, eis que ambas as esferas jurídicas se materializam no poder-dever de punir estatal, incidindo penas de caráter pessoal que podem ensejar, inclusive, a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, na forma do art. 12 da Lei nº 8.429/1992.
6. A Lei de Improbidade Administrativa consagrou a sua proximidade com o direito penal ao prevê que a ação de improbidade é repressiva, de caráter sancionador, destinando-se à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas na referida lei, conforme disposto em seu art. 17-D.
7. Dessa forma, partindo-se da premissa de que o direito administrativo sancionador decorre do poder-dever de punir estatal impondo penas de caráter pessoal, tem-se que o poder punitivo do Estado deve ser delimitado nas hipóteses envolvendo improbidade, garantindo-se aos acusados um mínimo de direitos e garantias. Para tanto, faz-se necessário o diálogo entre o direito administrativo sancionador decorrente de atos de improbidade e o direito penal, a face mais agressiva do jus puniendi estatal. Nesta lógica, decorrente da simetria que deve haver entre o direito administrativo sancionador em tais circunstâncias e o direito penal, a máxima da retroatividade da lei penal mais benéfica, constitucionalmente assegurada, aplica-se na seara da improbidade administrativa.
8. Na perspectiva da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH), o princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao acusado prevalece no direito administrativo sancionador, possuindo configuração fundamentalmente idêntica à do direito penal e não depende de reconhecimento expresso em norma legal ou infralegal.
9. Destaca-se que tais precedentes são formados em situações em que existe um desequilíbrio de poder na relação jurídica entre o Estado e o particular, com aplicação de sanções que denotam a aproximação do poder punitivo estatal com o âmbito criminal e que tratam de violações aos direitos humanos, ensejando a maior necessidade de tutela do indivíduo em face do ente estatal.
10. Consoante precedentes da Corte Interamericana de Direitos Humanos, o princípio da retroatividade, albergado no art. 9º da Convenção Americana, é aplicável em processos ou procedimentos não criminais, sobretudo de caráter sancionatório que possuem maior grau de proximidade com a esfera penal. Precedentes: CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Baena Ricardo y otros Vs.Panamá, parágrafo 103, São José da Costa Rica, 2 de fevereiro de 2001; CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, parágrafo 68, São José da Costa Rica, 31 de janeiro de 2001; CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Maldonado Ordoñez vs. Guatemala, parágrafo 89, São José da Costa Rica, 3 de maio de 2001.
11. A Corte Europeia de Direitos Humanos, no caso Öztürk vs. Alemanha, através de um conceito amplo de direito penal, reconhece o direito administrativo sancionador como “subsistema penal”, de tal forma que comungam princípios – os quais são aplicáveis tanto ao sistema quanto ao subsistema, como a irretroatividade e o non bis in idem. Precedente: CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS, Plenário, Caso Örtürk vs Germany, Application nº 8544/79, Strasbourg, 21 de fevereiro de 1984.
12. Em um regime democrático de direito é essencial que o administrado possua um plexo de garantias fundamentais, de forma que tais garantias asseguradas pela Constituição Federal de 1988 devem ser observadas no âmbito da improbidade administrativa. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0003486-68.2007.4.02.5104, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 19.5.2022.
13. Esta Corte Regional, na linha do que decidiu o STF no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), já havia definido que a Lei nº 14.230/2021 retroagia no que diz respeito à necessidade de comprovação do elemento doloso para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, de forma que, nesse aspecto, impõe-se analisar se os demandados tiveram a intenção de praticar tais atos de improbidade. Precedentes: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0003494-90.2008.4.02.5110, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 19.5.2022; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0003486-68.2007.4.02.5104, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 19.5.2022.
14. Deve-se tecer breve consideração acerca do elemento do dolo para não existir dúvida acerca do seu enquadramento na hipótese sob exame. Na teoria causalista, o dolo era analisado a partir de uma perspectiva psicológica da culpabilidade. Com o finalismo, surge um novo tratamento para conduta, já que esta passa a ser compreendida como comportamento humano voluntário dirigido a uma finalidade. Assim, retira-se o elemento da culpabilidade e leva-se para análise da conduta do agente.
15. Conforme assentou o Superior Tribunal de Justiça- STJ, desde o finalismo, o dolo passou a integrar os elementos do tipo, sendo compreendido como a consciência e vontade de realizá-lo. Nesse sentido, o dolo passa a ser verificado sob a perspectiva das ações e omissões que repercutem no ambiente externo e não mais naquilo que se encontra na mente do agente. Precedente: STJ, 6ª Turma, AgRg no PExt no RHC 108109, Rel. Min. ROGERIO SCHIETTI CRUZ, DJE 26.9.2022.
16. No que se refere à imputação dos atos de improbidade no caso em comento, nota-se que o art. 11 da LIA disciplina, em seu caput, que configura ato de improbidade a ação ou omissão dolosa do agente público que atente contra os princípios da administração pública relativos aos deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das condutas descritas em seus incisos. De acordo com entendimento doutrinário, a tipificação legal passou a ter duas modalidades: exaustiva (art. 11) e exemplificativa (arts. 9 e 10).
17. Dessa forma, a violação aos princípios da Administração Pública deve se enquadrar em uma das hipóteses descrita nos incisos do art. 11 da LIA, haja vista que sua tipificação legal se revela exaustiva. A fixação de um rol exaustivo e taxativo tem como finalidade garantir que o acusado pela prática de um ato de improbidade tenha plena certeza de qual conduta responde, principalmente considerando que os princípios possuem baixa densidade normativa. Portanto, pode-se compreender que incide no referido dispositivo o princípio da taxatividade, o qual tem grande repercussão em matéria penal.
18. Nesse sentido, já se pronunciou o STJ, no voto proferido pelo Ministro João Otávio De Noronha, na seara penal, que “Sob o prisma do princípio da taxatividade, como garantia expressa do postulado da legalidade, deve-se entender que, ao ser positivada uma norma penal incriminadora – tal como uma causa de aumento de pena –, deve ela ser clara e precisa com vistas a não permitir discricionariedades, bem como ser de fácil compreensão para os destinatários”. Precedentes: STJ, 3ª Seção, REsp 1888756, Rel. Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, DJE 27.6.2022; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0000222-39.2013.4.02.5005, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, Data de Julgamento 16.8.2023.
19. Registre-se, ainda, que, em recente decisão, o STF reafirmou o entendimento de que as alterações promovidas pela Lei nº 14.231/2021 ao art. 11 da Lei nº 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, como o caso dos autos. Precedente: STF, 2ª Turma, ARE 1346594, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJE 30.10.2023.
20. A mencionada Corte Constitucional também asseverou que não se revela mais possível impor a condenação pelo art. 11 da Lei nº 8.429/1992, de forma que a conduta praticada no caso concreto deve estar expressamente prevista nos incisos recentemente incluídos no dispositivo, tendo em vista que a nova redação trazida pela Lei nº 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da exaustividade. Precedente: STF, 1ª Turma, ARE 1453857, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJE 5.3.2024.
21. Na hipótese dos autos, o órgão ministerial e a empresa pública demandantes afirmam que os demandados praticaram crimes que lesaram a Caixa Econômica Federal - CEF, em razão da concessão de nove financiamentos imobiliários fraudulentos, com recursos do Sistema Financeiro de Habitação, no período compreendido entre abril e junho de 1998. Informam que o MPF instaurou Procedimento Administrativo nº 1.30.012.000368/2002-14 a fim de investigar possíveis irregularidades na concessão de empréstimos habitacionais. Relatam que a CEF no Processo Administrativo nº 1.00122/98 apurou fraudes nos contratos de empréstimos nº 1.2013.8700024-9, nº 1.0213.8700026-5, nº 1.2013.8700029-0, nº 1.0213.8700019-2, 1.0213.8700023-0, 1.0213.8700027-3, 1.0213.8700025-7, 1.0213.8700028-1 e 1.0213.8700028-1 (apenso). Aduzem que a CEF aplicou apenas a pena de advertência em face dos seus funcionários. Porém, destaca que, no Inquérito Policial nº 361/99, a autoridade policial demonstrou a fraude praticadas, tendo em vista que os réus superfaturavam os valores dos imóveis que seriam adquiridos mediante financiamento, formado por um grupo de sete membros, incluindo os gerentes de habitação, gerente geral, economiário, corretor de imóveis e escrevente do 29º Ofício de Notas e conluio com o empresário Roberto da Costa, já falecido. Registram que o esquema funcionavam com a constatação da existência de crédito disponível na Agência de Deodoro, para empréstimos através de carta de crédito, bem como que os agentes da empresa pública procuravam o corretor de imóvel para que apresentasse aos seus clientes vantagens no sentido de que toda a transação seria realizada em poucos dias, desde que aceitassem pagar determinada quantia aos gerentes da agência. Salientam que o corretor providenciava jovens pobres que emprestavam seus nomes e documentos para montagem e falsificação dos processos em troca de pequena quantia em dinheiro. Destacam que o próximo passo era obter documentos de três firmas pertencentes ao empresário. Relata que outro funcionário da CEF tinha livre acesso ao Setor de Habitação da Agência e montava documentos de processo de financiamento com dados e documentos falsos, sendo que Edson superavaliava os imóveis. Com toda a documentação, relata que o 29º Ofício de Notas lavrava escritura de imóvel. Acresce que os demandados vendedores dos imóveis, de forma consciente e voluntariamente, acordaram com a venda de seus imóveis mediante concessão fraudulenta de financiamentos, contando também com a atuação dos supostos compradores, permitindo que seus documentos fossem usados nos contratos fraudulentos.
22. Nesse segmento, apenas para fins de enquadramento ao disposto exclusivamente do art. 11 da Lei nº 8.429/92, nota-se que a sentença deve ser mantida, eis que houve a revogação do inciso I do aludido dispositivo e a impossibilidade de condenação baseada apenas no caput do artigo, dada a necessidade de que o ato esteja descrito em seus incisos, conforme decidido pelo STF.
23. Não se ignora que o magistrado não fica vinculado à capitulação legal descrita na peça inicial pelo demandante, já que compete ao juiz, sobretudo, averiguar os fatos narrados para consignar o seu enquadramento legal, tampouco se desconhece a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça - STJ no sentido de que o magistrado não fica adstrito a nomes jurídicos nem a artigos de lei indicados pelas partes, cabendo a este atribuir aos fatos apresentados o enquadramento jurídico adequado, conforme a aplicação do brocardo da mihi factum, dabo tibi ius (dai-me os fatos que lhe darei o direito). Precedentes: STJ, 3ª Turma, REsp 1537996, Min. Rel. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, DJE 28.6.2016; TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 5016015-58.2023.4.02.0000, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 14.3.2024.
24. Por outro lado, merece ser acolhida a tese de que as condutas descritas na petição inicial se enquadram no tipo previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92. O referido dispositivo, que trata dos atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário, prevê que constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres.
25. Dessa maneira, foi superado o antigo entendimento jurisprudencial do STJ que admitia o dano presumido (in re ipsa) nas hipóteses de atos praticados conforme o art. 10 da LIA. Precedentes: STJ, 2ª Turma, AREsp 1507319, Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, DJE 10.3.2020; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0000660-10.2009.4.02.5004, Rel. Des. Fed. ALCIDES MARTINS, DJF2R 27.3.2023.
26. Observa-se, na hipótese em apreço, que a empresa pública, tanto no bojo da esfera penal como também na ação de improbidade, acostou ao feito o Ofício nº (evento 165; OUT1; fls. 119/1º grau) no qual aponta concretamente os prejuízos ao erário decorrentes nas fraudes nos financiamentos promovidos pelos agentes públicos e pelos corretores e demais particulares envolvidos, satisfazendo, assim, a exigência do art. 10 da Lei nº 8.429/92 no sentido de comprovar a ação que efetivamente causa perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres.
27. De acordo com os procedimentos administrativos instaurados no bojo da empresa pública prejudicada, nota-se a existência de diferenças significativas entre o valor concedido e o permitido a título de financiamento, indicando prejuízo à instituição, considerando o limite de 80% da avaliação dos imóveis realizada por engenheiro da instituição. Dos nove contratos analisados, o total financiado foi de aproximadamente R$ 662.360,00, enquanto o valor máximo permitido seria R$ 239.620,80, resultando em prejuízo estimado de R$ 422.739,20. Além disso, em um dos casos, o financiamento foi considerado integralmente irregular por se tratar de imóvel comercial, situação incompatível com o tipo de crédito concedido (evento 165; OUT1; fls. 119/1º grau).
28. O órgão ministerial acostou ao feito a relação com diversas ações de ressarcimento ao erário promovidas pela CEF em face dos beneficiários dos financiamentos, diante dos prejuízos elencados acima, consoante o ofício PR/RJ/FM/Nº 131, de 31 de outubro de 2002, referente ao Procedimento Administrativo nº 1.30.012.000368/2002-14 (143; OUT1; fls. 123/1º grau). No referido documento, constata-se o ajuizamento das seguintes ações de perdas e danos, o que corrobora com a tese do efetivo prejuízo causado à empresa pública, senão, vejamos: processo nº 2000.5101028280-2 – 15ª Vara Federal; 2) processo nº 2000.5101028281-4 – 15ª Vara Federal; 3) processo nº 2000.5101028279-6 – 20ª Vara Federal; 4) processo nº 2000.5101028278-4 – 30ª Vara Federal; 5) processo nº 2000.5101028284-0 – 15ª Vara Federal; 6) processo nº 2000.5101028283-8 – 15ª Vara Federal; 7) processo nº 2000.5101028282-6 – 15ª Vara Federal; 8) processo nº 980016067-1 – 5ª Vara Federal; 9) processo nº 980045860-3 – 5ª Vara Federal.
29. Portanto, o conjunto probatório constante dos autos evidencia a ocorrência de efetivo prejuízo ao erário decorrente das fraudes nos financiamentos concedidos, conforme demonstrado pelo Ofício nº (evento 165; OUT1; fls. 119/1º grau) e pelos procedimentos administrativos instaurados pela empresa pública prejudicada. Consoante destacado, as irregularidades apontadas revelam discrepância significativa entre os valores efetivamente financiados e aqueles permitidos segundo os critérios técnicos da instituição, resultando em prejuízo estimado de R$ 422.739,20. Soma-se a isso o ajuizamento de diversas ações de ressarcimento perante a Justiça Federal, circunstância que reforça a materialidade do dano patrimonial. Assim, ficou comprovada a ocorrência de lesão ao erário, caracterizando a hipótese prevista no art. 10 da Lei nº 8.429/92.
30. A sentença na origem partiu de premissa equivocada diante da ausência de contemporaneidade com os fatos apurados na ação penal nº 0046897-54.1999.4.02.5101, que tramitou na 7ª Vara Federal Criminal do Rio de Janeiro. Na hipótese sob análise, embora posteriormente tenha sido proferida decisão judicial que julgou extinta a punibilidade dos demandados exclusivamente em virtude da configuração da prescrição da pretensão executória (autos da ação penal nº 0046897-54.1999.4.02.5101; evento 898/1º grau), o que foi confirmado pelo Superior Tribunal de Justiça – STJ no julgamento do Recurso Especial nº 1290310, a última decisão judicial no referido processo sobre o exame da materialidade e autoria dos agentes públicos não foi no sentido de absolvê-los, mas sim de reconhecer a prática do crime previsto no art. 19 da Lei nº 7.492/86. Tal exame se revela crucial, tendo em vista que, em sua fundamentação, o juízo se utilizou de informações imprecisas do processo criminal quando a sentença penal ainda não havia sido reformada pela 2ª Turma Especializada desta Corte Regional.
31. A despeito da primeira sentença penal ter afastado o dolo dos agentes públicos, posteriormente este Tribunal reformou o mencionado decreto decisório, reconhecendo que a conduta dos agentes foi relevante para empreitada, eis que era necessária a autorização na conclusão dos contratos, bem como que, na qualidade de gerentes, sabiam das irregularidades e agiram de forma reiterada na prática do crime de obtenção fraudulenta de financiamento em instituição, na forma do art. 19 da Lei nº 7.492/86 (autos da ação penal nº 0046897-54.1999.4.02.5101; evento 805; fls. 84/1º grau). Precedente: TRF2, 2ª Turma Especializada, AP 0046897-54.1999.4.02.5101, Rel. p/ Acórdão Des. Fed. ANDRÉ FONTES, Data de Julgamento 14.4.2009.
32. O reconhecimento da configuração da prescrição da pretensão punitiva não serve de fundamento para impedir o exame da prática dos atos ilícitos objeto da ação de improbidade, diferente do que consignou o magistrado na origem. Isso porque o Superior Tribunal de Justiça- STJ possui o entendimento firme no sentido de que são independentes as esferas penal, administrativa e cível, somente sendo admitida a vinculação do julgado em caso de estar provada a inexistência do fato ou de o réu não ter concorrido para a infração penal. Precedentes: STJ, 1ª Turma, AgInt no AREsp 1098135, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJE 2.6.2020; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0182648-77.2017.4.02.5102, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 13.3.2023.
33. No que tange à conduta dos agentes públicos da empresa pública, verifica-se que o dolo específico em causar prejuízo ao erário ficou devidamente comprovado. Nos autos da ação criminal foram acostados o Inquérito Policial nº 361/99, autos de colheita de material gráfico, termos de declaração dos agentes envolvidos e dos particulares, autos de qualificação e interrogatório, laudo de exame documentoscópico (grafotécnico) elaborado pelo Instituto Nacional de Criminalística da Polícia Federal, bem como ofício expedido pela instituição financeira pública encaminhado à autoridade policial no curso da investigação, contendo informações sobre os financiamentos analisados e a estimativa de prejuízo decorrente das irregularidades apuradas (ação penal nº 0046897-54.1999.4.02.5101; evento 703 e seguintes; OUT1/1º grau). Por sua vez, nos autos da ação de improbidade, as referidas provas também foram juntadas nos autos, acrescidas das ações judiciais de ressarcimento ao erário decorrentes das fraudes e dos procedimentos administrativos internos da CEF apurando os prejuízos (eventos 143 ao 172/1º grau), não tendo sido produzidas outras no decorrer da demanda, para além da mera apresentação das defesas prévias das partes e suas alegações finais.
34. Do exame do acervo provatório constante em ambas as demandas, verifica-se a configuração da prática dos atos de improbidade previstos no art. 10 da LIA, sobretudo no que se refere ao disposto nos seus incisos I,VI, XI e XII, os quais dispõem que configura ato de improbidade administrativa a conduta consistente em facilitar ou concorrer, por qualquer meio, para a indevida incorporação, ao patrimônio de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores pertencentes ao acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º da Lei nº 8.429/92, bem como a conduta de realizar operação financeira em desacordo com as normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea. Os fatos também se amoldam na tipificação da liberação de verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes e, por fim, na facilitação para que terceiro se enriqueça ilicitamente, todas previstas no art. 10 da LIA.
35. De acordo com o conjunto probatório, especialmente o Inquérito Policial nº 361/99-DELEFAZ/SR/DPF/RJ (evento 165; 1º grau) e a documentação referente ao Procedimento Administrativo nº 1.30.012.000368/2002-14 e no Processo Administrativo da CEF nº 19.00122/98 (eventos 141 a 172/1º grau), ficou comprovada a existência, à época, de esquema voltado à obtenção irregular de financiamentos imobiliários em prejuízo da Administração Pública. É possível depreender que as irregularidades decorreriam da atuação conjunta de agentes públicos da instituição financeira e de terceiros, mediante a aprovação de contratos baseados em informações falsas, inserção de documentos inverídicos e superavaliação de imóveis utilizados nas operações. Tais condutas revelam a violação aos deveres de honestidade e lealdade para com a Administração Pública, caracterizando o ato de improbidade administrativa.
36. No caso sob exame, conforme também reconhecido no acórdão proferido pela 2ª Turma Especializada desta Corte Regional, a atuação dos funcionários da CEF se revelou essencial para o cometimento das fraudes e prejuízos na concessão dos financiamentos. A atuação dolosa consistia na conduta do gerente-geral da agência da instituição, em conjunto com a gerente de habitação, os quais eram responsáveis pela aprovação de contratos imobiliários posteriormente identificados como eivados de fraude. Os referidos agentes atuavam com a participação de outro agente, também funcionário da CEF, a quem competia conduzir os procedimentos de habilitação e financiamento com base em informações inverídicas e documentos falsos, contando, ainda, com a conduta do arquiteto credenciado pela instituição, que realizava a superavaliação dos imóveis envolvidos nas operações.
37. Os depoimentos e procedimentos administrativos evidenciaram que os demandados, na condição de funcionários da instituição financeira pública, aproveitando-se das facilidades das funções exercidas e dos cargos de confiança que exerciam, teriam atuado com desígnios voltados à causação de prejuízo ao patrimônio da CEF. Consoante apurado, o esquema funcionava quando se identificava a disponibilidade de crédito na Agência Deodoro para concessão de financiamentos imobiliários por meio de carta de crédito, momento em que os gerentes buscavam a intermediação do corretor de imóveis envolvido no esquema, para que este apresentasse proprietários interessados na venda de imóveis, oferecendo-lhes a promessa de rápida conclusão da operação, condicionando a referida promessa ao pagamento de determinadas quantias aos gerentes da agência. Após entrar em contado com os proprietários, o corretor arregimentava terceiros para figurarem como compradores, fornecendo seus nomes e documentos para a montagem e falsificação dos processos de aquisição dos imóveis, mediante o pagamento de pequenas quantias. Na sequência, o funcionário da CEF conduzia todo o procedimento de habilitação e concessão do financiamento, valendo-se de documentação falsa inserida nos respectivos processos, conforme comprovado no Inquérito Policial nº 361/99-DELEFAZ/SR/DPF/RJ.
38. O arquiteto contratado pela CEF exercia a função específica de avaliação imobiliária. Em sua atuação, o demandado superavaliava os imóveis destinados à venda em até 130% (cento e trinta por cento), enquanto os gerentes auferiam lucros indevidos com a transferência de parte dos valores pagos pela empresa pública aos vendedores escolhidos pelo corretor. Por sua vez, o outro funcionário atuava de forma ilícita com a inclusão de documentos falsos nos contratos imobiliários, preenchendo com seu próprio punho, consoante perícia grafotécnica (evento 165/OUT23/1º grau), aproveitando-se das fichas de crédito dos “compradores”, os quais consistiam em pessoas jovens com poucos recursos financeiros que forneciam suas identidades mediante vantagem pecuniária fornecida pelo corretor de imóveis.
39. O laudo de exame grafotécnico constatou que diversas assinaturas dos documentos (ficha de caracterização de renda, opção de venda e carta de crédito, respectivamente) constantes na denúncia penal e também juntadas nos autos da improbidade indicaram que as assinaturas dos contratos não foram realizadas pelos compradores, mas sim pelo gerente-geral da agência da instituição, inclusive na qualidade de entrevistador, sem sequer datar as entrevistas propostas relativas aos contratos descritos na denúncia. Em seu depoimento, uma das gerentes da instituição relatou que as entrevistas ocorrem em data anterior à lavratura da escritura, embora possam ser datadas posteriormente, e sempre ocorrem na presença do comprador ou de seu procurador, salientando que é impossível realizar escritura e entrevista no mesmo dia, o que corrobora com os indícios da fraude. Ainda que a entrevista pudesse ser delegada, não se mostra justificável o fato de o gerente geral ter assinado como entrevistador, sobretudo sem a presença do suposto mutuário.
41. A alegação da defesa de que os acusados não dispunham de tempo para cumprir as referidas obrigações inerentes aos cargos em comissão e que, por essa razão, deveriam imprimir celeridade às concessões de financiamento revela-se contraditória, motivo pelo qual deve ser devidamente afastada. Tal alegação vai de encontro ao que preconizou a testemunha de acusação, a qual exerceu o cargo de Superintendente de Negócios/Oeste da CEF no período dos fatos narrados na denúncia. Em seu depoimento, o ex-superintendente afirmou expressamente que a agência Deodoro, local em que ocorreram os fatos delituosos, sempre foi uma agência tranquila. Ademais, o próprio acusado declarou em seu interrogatório judicial que, ao longo de dois anos à frente da referida gerência, assinou apenas 30 (trinta) contratos de financiamento.
42. Frisa-se que o corretor envolvido em diversas fraudes, em seu depoimento policial, acompanhado de advogado, afirmou expressamente que repassava valores a título de comissão aos gerentes acusados, corroborando com a configuração da materialidade e autoria dos ilícitos praticados pelos gerentes.
43. Em relação à gerente de habitação, embora fossem evidentes as fraudes perpetradas, sobretudo nos contratos nº 1.0213.8700027-3, 1.0213.8700029-0 e 1.0213.8700025-7, a parte simplesmente ignorou todas as irregularidades facilmente perceptíveis e anuiu com as ilicitudes, conforme exame grafotécnico. Especificamente no contrato nº 1.0213.8700027-3, verificam-se diversas irregularidades documentais no processo concessório, com a falsidade das assinaturas apostas nos documentos. Além disso, o laudo de avaliação indicou o imóvel como sendo do tipo “casa”, embora informações obtidas junto à Prefeitura apontem tratar-se de imóvel classificado como “loja”, de utilização não residencial, evidenciando superavaliação do bem. Constatou-se, ainda, a falsidade da declaração e dos contracheques especialmente em razão do salário mensal declarado. Nessa conjuntura, em que pese fossem evidentes as irregularidades, a demandada autorizou, junto com os demais responsáveis, a concessão do financiamento mediante sua assinatura, conforme autenticidade confirmada pelo laudo de exame grafotécnico.
44. As provas documentais e testemunhais, sobretudo o depoimento prestado pela outra gerente, corroboram com o entendimento de que, Dagoberto, qualificado na denúncia como economiário, tinha como atribuição, na quadrilha, montar o processo de financiamento com os citados e documentos falsos, possuindo livre acesso ao setor de habilitação da agência Deodoro e tendo contato direto com o corretor de imóveis envolvido nas irregularidades. Insta acrescer que o referido funcionário esteve presente nas lavraturas das escrituras, razão pela qual não poderia ignorar as fraudes, principalmente pelo modo como foram executadas, somando-se o fato de contar sempre com a presença do acusado e escrivão responsável pelas escrituras, mesmo quando se transferiu do Cartório localizado em Bonsucesso para outro em Copacabana, bairro bem distante de Deodoro.
45. Em relação ao corretor, os interrogatórios de diversos denunciados confirmam a sua conduta ilícita, corroborando com a tese ministerial de que tinha como função contactar os vendedores de imóveis, oferecendo-lhes vantagens no sentido de que toda a transação seria realizada em poucos dias, desde que aceitassem pagar, do valor recebido por seus imóveis superavaliados, certa quantia aos gerentes da agência Deodoro. Após contactar os vendedores, o demandado agenciava jovens da localidade que emprestavam seus nomes e documentos para a montagem e falsificação dos processos, em troca de pequenas quantias em dinheiro.
46. No que tange ao arquiteto, verifica-se que o demandado tinha como função superavaliar os imóveis para dar sustentação aos processos concessórios das cartas de crédito, cujos recursos eram sacados pelos vendedores dos imóveis em questão. Os laudos fraudados pelo arquiteto encontram-se juntados no bojo da ação penal. Para elucidar as fraudes, foram refeitas reavaliações pelo arquiteto Cristiano, que comprovam a fraude.
47. Além disso, no laudo de exame grafotécnico, os peritos afirmam que os lançamentos questionados apresentam convergências gráficas frente ao punho do arquiteto. Registre-se, ainda, que os dois depoimentos prestados pelo outro arquiteto e pela gerente da CEF reforçam a irregularidade técnica das avaliações imobiliárias e demonstram que a conduta atribuída ao avaliador não se compatibiliza com os procedimentos regulares exigidos na atividade profissional.
48. Nessa conjuntura, destaca-se o depoimento do arquiteto Cristiano na qualidade de testemunha de acusação, o qual esclarece que o avaliador é o responsável técnico pela avaliação do imóvel, devendo realizar vistoria presencial no local e não podendo basear-se apenas em informações fornecidas pelas partes. Destaca, ainda, que havia número suficiente de profissionais habilitados na região, de modo que não havia justificativa operacional para a realização de avaliações sem observância das cautelas técnicas. Por sua vez, a testemunha de acusação Eliane afirma que, no procedimento regular, o avaliador recebe documentos como RGI, escritura, IPTU ou certidão de quitação fiscal, mas ressalta que não é normal nem admissível realizar avaliação sem comparecimento ao imóvel. Acrescenta que não tem conhecimento de avaliações feitas dessa forma, o que reforça a excepcionalidade e irregularidade do procedimento adotado no caso investigado.
49. Em relação ao escrevente, além de sua conduta não ter sido objeto de persecução criminal no bojo da ação nº 0046897-54.1999.4.02.5101, não havendo apreciação sobre sua conduta naquela esfera, o órgão ministerial, em sede da ação de improbidade, não apresenta elementos probatórios suficientes acerca da sua materialidade e autoria. Embora tente correlacionar a conduta do escrevente aos demais agentes públicos envolvidos, faltam elementos suficientes para se aferir com juízo de certeza a conduta do demandado na empreitada ilícita. Na petição inicial, o órgão ministerial se limita a afirmar que “diante de toda a documentação, era a vez do sexto réu, Mauro, sendo escrevente do 29º Ofício de Notas, lavrar a escritura do imóvel. Após lavrado o documento, o mesmo era levado ao RGI para registro pelo quarto denunciado”. Nessa perspectiva, compreende-se que não ficou devidamente comprovado o ato doloso de improbidade com especial fim de agir exigido pelo art. 10 da LIA em relação ao referido réu.
50. Quanto aos vendedores dos imóveis, urge pontuar que o órgão ministerial aduziu que os referidos proprietários dos imóveis, consciente e voluntariamente, acordaram em transferir suas propriedades por preços superfaturados. Sobre a conduta dos chamados vendedores, deve-se consignar que foi proferida sentença e acórdão pela 2ª Turma Especializada desta Corte Regional que reconheceu a ausência de materialidade e autoria dos particulares supostamente envolvidos no esquema.
51. Consigna-se que o reconhecimento da ausência de materialidade e autoria em relação aos referidos réus na esfera penal poderia já se relevar suficiente para afastar a aplicação de sanção na esfera da improbidade, considerando a relativa independência entre as esferas. Porém, com o fito de não deixar qualquer margem de dúvida, principalmente considerando que na ação penal a demanda foi proposta exclusivamente para fins de caracterização do crime no cometimento de fraude financeira, deve-se pontuar que, do mesmo modo que na ação penal, não se verificam elementos mínimos aptos a demonstrar qualquer conduta dolosa por parte dos vendedores. Diante disso, não se comprovou qualquer interferência para que a avaliação dos imóveis fosse acima do preço de mercado, tampouco que as fraudes apontadas tinham contado com a aquiescência destes, motivo pelo qual a sentença também deve ser mantida nesse ponto.
52. Em relação aos compradores dos imóveis, o órgão ministerial elenca que os demandados permitiram que seus documentos fossem utilizados nos contratos fraudulentos, comparecendo aos cartórios para assinar escrituras, possibilitando a obtenção de vantagem indevida em detrimento da CEF e por essa participação receberam dinheiro dos membros da quadrilha formada pelos seis primeiros réus.
53. Não constam provas robustas sobre o dolo dos referidos demandados. Além disso, o MPF descreve que o corretor “providenciava jovens pobres, que emprestavam seus nomes e documentos para a montagem e falsificação dos processos, em troca de pequena quantia em dinheiro”. Em que pese seja reprovável a conduta, nota-se que a reprimenda estatal na esfera sancionatória da improbidade não se revela adequada e proporcional em relação especificamente aos demandados, considerando as circunstâncias específicas do caso concreto e descritas na ação de improbidade. Outrossim, a empresa pública ajuizou diversas demandas em face dos ditos particulares no sentido de cobrar, na esfera patrimonial/cível.
54. Há de se ressaltar que na esfera penal, foi proferido acórdão que consignou que não havia prova do dolo dos “compradores” dos imóveis financiados, eis que, sendo pessoas humildes, foram “usadas” pelo corretor de imóveis. Assentou-se que a atuação das referidas partes se limitou à entrega de documentação verdadeira e comparecimento para assinatura nas dependências da gerência da agência da CEF, na presença de funcionários, supostos gerentes, bem como de escrevente de Cartório, o que conferia sustentável credibilidade ao ato firmado.
55. Sob esse viés, deve-se pontuar que a esfera sancionatória, além de vedar a responsabilidade objetiva, submete-se ao princípio da intervenção mínima e os seus respectivos consectários, quais sejam, a fragmentariedade e subsidiariedade. Tais postulados determinam que o âmbito sancionador do Estado deve ser aplicado como ultima ratio (última medida), destinando-se apenas a proteção dos bens jurídicos mais relevantes e para situações de maior gravidade. À vista disso, considerando que a empresa pública já buscou a recomposição patrimonial por meio das respectivas ações de ressarcimento e não havendo prova suficiente de que os demandados tenham agido com dolo específico de causar dano ao erário, não se mostra adequado estender a esses particulares as sanções previstas na Lei nº 8.429/92, sob pena de indevida ampliação do âmbito sancionatório da improbidade administrativa.
56. Sob outro prisma, a sentença deve ser parcialmente reformada para reconhecer a conduta dolosa tipificada nos incisos I, VI, XI e XII do art. 10 da LIA, em relação aos demandados: (i) agentes públicos da CEF; (ii) ao arquiteto; (iii) ao corretor de imóveis. Considerando a condenação dos referidos réus, vale examinar a dosimetria das sanções, com fundamento no art. 12 da LIA.
57. O Superior Tribunal de Justiça – STJ assentou sua jurisprudência no sentido de que a aplicação das penalidades previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/1992 exige que o magistrado considere, no caso concreto, a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente, conforme previsão expressa, de maneira que é preciso analisar a razoabilidade e a proporcionalidade em relação à gravidade do ato ímprobo e à cominação das penalidades, as quais podem ocorrer de maneira cumulativa ou não, o que foi devidamente observado no caso. Precedentes: STJ, 2ª Turma, AgRg no AREsp 149487/MS, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJE 29.6.2012. Neste TRF2: 5ª Turma Especializada, AC 5048344-88.2019.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 18.6.2021.
58. Em relação aos demandados agentes públicos da CEF, verifica-se que estes se utilizaram da função pública e do exercício da atividade de gerência para gerar dano à empresa pública, revelando-se necessária a aplicação da pena de perda da função pública, assim como a proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 12 anos. Além disso, considerando os danos patrimoniais, impõe-se a condenação ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio.
59. No que se refere ao corretor de imóveis, tendo em vista o seu envolvimento direto e em diversos contratos e os graves prejuízos apontados, impõe-se a aplicação da sanção de proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 12 anos. De igual modo, tendo em vista os danos patrimoniais aludidos, deve-se impor a condenação ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao seu patrimônio.
60. Por sua vez, em relação ao arquiteto, em razão das fraudes cometidas com a utilização de sua profissão para tanto, impõe-se aplicar a sanção de proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 12 anos. No mesmo sentido, tendo em vista os danos patrimoniais aludidos, deve-se impor a condenação ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao seu patrimônio.
61. Apelação da CEF e do MPF providas em parte para reconhecer a conduta dolosa tipificada nos incisos I, VI, XI e XII do art. 10 da LIA, em relação aos demandados: (i) agentes públicos da CEF; (ii) arquiteto e (iii) corretor de imóveis, impondo-lhes as sanções previstas no art. 12, inciso II, da referida legislação, nos termos da fundamentação supra.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, DAR PARCIAL PROVIMENTO ÀS APELAÇÕES DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL - MPF e DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - CEF, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Rio de Janeiro, 24 de abril de 2026.