Processo judicial
Tribunal Regional Federal da 5ª Região
2026
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PODER JUDICIÁRIO 3ª Vara Federal SE MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) Nº 0803010-77.2025.4.05.8500 IMPETRANTE: IHT ALIMENTOS LTDA ADVOGADO do(a) IMPETRANTE: GETULIO SAVIO SOBRAL NETO - SE4194 IMPETRADO: AUTORIDADE COATORA EM MANDADOS DE SEGURANÇA/RFB/SE, AUTORIDADE COATORA EM MANDADOS DE SEGURANÇA/RFB/SE, MINISTERIO DA FAZENDA
SENTENÇA
RELATÓRIO Trata-se de embargos de declaração opostos por IHT ALIMENTOS LTDA em face da sentença que denegou a segurança e revogou a medida liminar anteriormente deferida no id 95318152. A embargante sustenta, em síntese, a existência de omissões e contradições no julgado quanto: a) à observância dos princípios da anterioridade nonagesimal e anual, ao argumento de que a sentença teria adotado conclusão diversa daquela firmada quando da apreciação da medida liminar; b) à metodologia utilizada pela Receita Federal para apuração do teto fiscal de R$ 15 bilhões previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, especialmente em razão da utilização de projeções e do cômputo de valores objeto de discussão judicial; e c) à incidência do art. 178 do CTN e da Súmula 544 do STF, sustentando que a saída do Simples Nacional, a inscrição no CADASTUR, a habilitação perante a Receita Federal e os demais requisitos necessários à fruição do PERSE configurariam condições onerosas.
Invoca, ainda, precedentes do Tribunal Regional Federal da 5ª Região e o recente julgamento do RCD no AgInt no REsp nº 2.218.511/RS pelo Superior Tribunal de Justiça. Requer a concessão de efeito suspensivo aos embargos, com o restabelecimento da liminar, e, no mérito, o acolhimento dos aclaratórios com efeitos infringentes, para que seja concedida a segurança. Formula, também, pedido de pronunciamento expresso sobre diversos dispositivos legais e constitucionais para fins de prequestionamento.
Após manifestação da Fazenda Nacional, vieram-me os autos conclusos.
É o relatório.
Decido. FUNDAMENTAÇÃO Os embargos são tempestivos e deles conheço. A alegação de intempestividade formulada pela EBSERH/HU Brasil não veio acompanhada de demonstração capaz de infirmar a observância do prazo previsto no art. 1.023 do CPC, razão pela qual não merece acolhimento. Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração destinam-se a esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão ou corrigir erro material, não constituindo via adequada para a simples rediscussão da matéria já decidida. 1 Do pedido de efeito suspensivo Nos termos do art. 1.026, § 1º, do CPC, a eficácia da decisão recorrida poderá ser suspensa quando demonstrada a probabilidade de provimento do recurso ou, sendo relevante sua fundamentação, houver risco de dano grave ou de difícil reparação.
No caso, não se verifica probabilidade de acolhimento dos embargos, uma vez que as questões suscitadas foram expressamente examinadas na sentença e a insurgência da embargante traduz, em essência, inconformismo com as conclusões alcançadas. Não se mostra cabível, portanto, o restabelecimento, por meio dos presentes aclaratórios, da medida liminar expressamente revogada após o exame exauriente da controvérsia.
Indefiro, assim, o pedido de atribuição de efeito suspensivo. 2 Da alegada contradição quanto à anterioridade tributária e à revogação da liminar A embargante sustenta existir contradição entre a decisão que deferiu parcialmente a liminar e a sentença, pois, naquela oportunidade, este Juízo reconheceu a incidência das anterioridades anual e nonagesimal a partir da cessação do benefício, enquanto a sentença adotou como marco temporal a publicação da Lei nº 14.859/2024.
Não há contradição apta a ser sanada por embargos de declaração. A contradição prevista no art. 1.022 do CPC é aquela interna ao próprio pronunciamento judicial, verificada entre suas premissas, fundamentos ou conclusão, e não eventual divergência entre a sentença e decisão interlocutória anteriormente proferida. A tutela provisória é proferida em juízo de cognição sumária e, por sua própria natureza, pode ser modificada ou revogada quando do exame exauriente da causa.
No caso em tela, a própria sentença explicou expressamente as razões pelas quais não foi mantida a conclusão adotada em sede liminar. Consignou-se que a inovação normativa relevante ocorreu com a Lei nº 14.859/2024, publicada em 22/05/2024, que instituiu o teto de R$ 15 bilhões e previu expressamente a extinção do benefício a partir do mês subsequente à demonstração de seu atingimento. Também se assentou que o Ato Declaratório Executivo RFB nº 02/2025 possui natureza meramente declaratória, limitando-se a certificar a ocorrência do evento ao qual a própria lei já havia atribuído consequência extintiva.
A sentença concluiu, por essa razão, que, quando a tributação ordinária foi retomada, em abril de 2025, já haviam transcorrido tanto o prazo nonagesimal quanto a anterioridade de exercício, considerados a partir da Lei nº 14.859/2024. Inclusive, constou expressamente do julgado que "a conclusão alcançada em sede de cognição sumária, quando do deferimento parcial da liminar no id 95318152, não subsiste diante do exame exauriente da controvérsia e da orientação jurisprudencial posteriormente consolidada acerca da natureza meramente declaratória do Ato Declaratório Executivo RFB nº 02/2025".
Não houve, portanto, silêncio ou ausência de fundamentação sobre a alteração do entendimento anteriormente adotado, mas revisão expressa da conclusão provisória a partir do exame definitivo da causa. A embargante invoca, nesse ponto, o julgamento do RCD no AgInt no REsp nº 2.218.511/RS, pela Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, em 12/08/2026, no qual se reconheceu que a supressão ou redução de benefício fiscal do PERSE, por implicar recomposição da carga tributária, deve observar as anterioridades nonagesimal e anual.
O referido precedente não conduz, contudo, à modificação do julgado. Naquele caso, discutia-se a exclusão de determinada atividade econômica do âmbito de incidência do PERSE em decorrência de alteração normativa promovida pela Portaria ME nº 11.266/2022. A controvérsia dizia respeito, portanto, à necessidade de observância das anterioridades em relação ao próprio ato normativo que modificou o universo de beneficiários e agravou a tributação do contribuinte.
A situação destes autos é diversa. Aqui, não se controverte acerca da exclusão superveniente do CNAE da impetrante. A cessação decorreu do atingimento do teto global instituído pelo art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, com redação dada pela Lei nº 14.859/2024. A sentença não afastou a premissa jurídica de que a supressão de benefício fiscal capaz de acarretar majoração indireta deve observar a anterioridade.
Apenas identificou como marco normativo dessa alteração a Lei nº 14.859/2024, e não o posterior ato administrativo declaratório. O precedente invocado, portanto, não infirmou a ratio decidendi adotada no julgado. A pretensão da embargante é, na realidade, de substituição da interpretação jurídica acolhida na sentença por aquela que reputa correta, providência incompatível com a finalidade dos embargos de declaração. 3 Da alegada omissão quanto à metodologia utilizada para apuração do teto de R$ 15 bilhões Também não procede a alegação de omissão quanto à utilização de projeções e ao cômputo dos valores decorrentes de decisões judiciais.
A sentença tratou expressamente de ambas as matérias. Quanto às projeções, registrou-se que os dados disponíveis indicavam renúncia fiscal acumulada de aproximadamente R$ 12,83 bilhões, correspondente a 85,6% do gasto total autorizado, computados ainda valores parciais de janeiro e fevereiro de 2025. Consignou-se, ainda, que, para as competências cujos prazos de entrega da DIRBI ainda não haviam se encerrado, a Administração realizou estudo preditivo baseado na série histórica disponível, chegando à conclusão de que a continuidade do programa acarretaria custo fiscal adicional de aproximadamente R$ 1,7 bilhão, elevando o montante total para cerca de R$ 16,71 bilhões.
A sentença enfrentou precisamente a questão jurídica agora novamente suscitada e concluiu que a utilização conjunta de dados oficiais declarados e projeções técnicas era legítima para assegurar efetividade ao limite estabelecido pelo legislador, pois a exigência de consolidação integral de todas as declarações somente permitiria reconhecer o teto depois de sua própria ultrapassagem. Não procede, portanto, a afirmação de que o julgado teria se limitado a invocar genericamente a responsabilidade fiscal.
A matéria foi concretamente examinada e decidida, sendo evidente que a embargante pretende apenas renovar sua discordância com o entendimento adotado. O mesmo ocorre em relação aos valores objeto de discussão judicial. A sentença consignou expressamente que aproximadamente 7% da renúncia fiscal acumulada decorria de habilitações deferidas judicialmente e concluiu que tais montantes configuram gasto tributário efetivo enquanto vigentes as respectivas decisões judiciais, pois a União concretamente deixa de arrecadar os valores correspondentes.
A circunstância de o art. 4º-A determinar que os valores objeto de discussão judicial sejam discriminados não conduz, por si só, à conclusão de que devam ser excluídos do cálculo do limite. A discriminação permite sua identificação e transparência, não significando, sem previsão legal nesse sentido, a desconsideração de renúncia fiscal efetivamente suportada. Mais uma vez, não há omissão a suprir, mas pretensão de rediscussão da interpretação conferida aos elementos dos autos e à legislação aplicável. 4 Da alegada omissão quanto ao art. 178 do CTN e à condição onerosa A sentença igualmente enfrentou de maneira expressa e individualizada a aplicação do art. 178 do CTN e da Súmula 544 do STF.
Foi reconhecido que o PERSE possuía prazo determinado, mas afastada a existência de condição onerosa, requisito cumulativamente exigido para a incidência da proteção prevista no art. 178 do CTN. Ao contrário do que sustenta a embargante, a sentença examinou especificamente as circunstâncias por ela novamente invocadas. Consignou-se que o enquadramento em CNAE representa critério objetivo de identificação dos beneficiários; a inscrição no CADASTUR constitui requisito cadastral; a habilitação prévia e a apresentação da DIRBI correspondem a deveres instrumentais de controle; e a saída do Simples Nacional para o Lucro Presumido resultou de opção tributária realizada pela própria pessoa jurídica segundo sua conveniência empresarial.
Nenhuma dessas circunstâncias foi qualificada pelo legislador como contraprestação exigida do beneficiário em troca da desoneração fiscal. A alegação de que a mudança de regime tributário representou sacrifício patrimonial apto a caracterizar onerosidade também foi, portanto, rejeitada pelo próprio fundamento da sentença. O precedente do TRF5 relativo à possibilidade de empresa que deixou o Simples Nacional usufruir o PERSE não conduz a conclusão diversa.
Naquele julgamento discutia-se a aplicação retroativa de alteração legislativa a contribuinte que já havia preenchido os requisitos de acesso ao programa, não tendo sido afirmado que a migração do Simples Nacional constitui condição onerosa para os fins do art. 178 do CTN. Aliás, o próprio RCD no AgInt no REsp nº 2.218.511/RS, expressamente invocado pela embargante, reforça a conclusão da sentença nesse particular, ao assentar que o enquadramento em CNAE, a habilitação ou a inscrição administrativa representam critérios objetivos de identificação, controle e fiscalização dos beneficiários, não se confundindo com condição onerosa juridicamente qualificável nos moldes do art. 178 do CTN.
O referido julgado também assentou que a mera estipulação de prazo de vigência do favor fiscal, desacompanhada de efetiva contraprestação onerosa, não basta para gerar irrevogabilidade, não havendo direito adquirido à manutenção do PERSE durante todo o prazo originalmente previsto. Inexiste, também nesse capítulo, qualquer vício integrativo. 5 Do prequestionamento A embargante requer pronunciamento expresso sobre os arts. 4º, 4º-A e 4º-B da Lei nº 14.148/2021; arts. 104, III, 151, IV, e 178 do CTN; arts. 489, § 1º, IV, 1.022, 1.023, § 2º, 1.025 e 1.026, § 1º, do CPC; e arts. 5º, XXXVI e LXIX, 37, caput, 150, I e III, "b" e "c", e 195, § 6º, da Constituição Federal.
O julgador não está obrigado a se manifestar individualmente sobre todos os dispositivos legais e constitucionais indicados pelas partes quando as questões jurídicas necessárias à solução da controvérsia foram suficientemente examinadas. De todo modo, nos termos do art. 1.025 do CPC, consideram-se incluídos no acórdão - e, por extensão, no pronunciamento judicial recorrido - os elementos que o embargante suscitou para fins de prequestionamento, ainda que os embargos sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o tribunal superior considere existentes erro, omissão, contradição ou obscuridade.
Assim, o propósito de prequestionamento não autoriza o acolhimento dos embargos quando inexistente qualquer das hipóteses do art. 1.022 do CPC. Em conclusão, os argumentos deduzidos traduzem inconformismo da parte com o resultado do julgamento e pretendem provocar nova apreciação do mérito da controvérsia, finalidade para a qual os embargos de declaração não se prestam. 3
DISPOSITIVO
À vista do exposto, CONHEÇO dos embargos de declaração opostos, e os REJEITO, mantendo integralmente a sentença proferida. Sentença publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se. Aracaju/SE, data da assinatura eletrônica. EDUARDA VICTÓRIA MENEGAZ DOS SANTOS Juíza Federal Substituta da 3ª Vara/SJSE
PODER JUDICIÁRIO 3ª Vara Federal SE MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) Nº 0803010-77.2025.4.05.8500 IMPETRANTE: IHT ALIMENTOS LTDA ADVOGADO do(a) IMPETRANTE: GETULIO SAVIO SOBRAL NETO - SE4194 IMPETRADO: AUTORIDADE COATORA EM MANDADOS DE SEGURANÇA/RFB/SE, AUTORIDADE COATORA EM MANDADOS DE SEGURANÇA/RFB/SE, MINISTERIO DA FAZENDA
SENTENÇA
RELATÓRIO Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por IHT ALIMENTOS LTDA em face de ato do DELEGADO DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL EM ARACAJU/SE, objetivando, em síntese, a manutenção da redução a zero das alíquotas do PIS, da COFINS, do IRPJ e da CSLL até março de 2027, prazo que afirma decorrer da Lei nº 14.148/2021, bem como o afastamento do encerramento do Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - PERSE promovido pelo Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025.
Alega a parte impetrante, na petição inicial (id 95317226), ser pessoa jurídica de direito privado, enquadrada como Empresa de Pequeno Porte, que tem como atividade econômica principal "Restaurantes e similares" (CNAE 56.11-2-01), além das atividades secundárias de "Bares e outros estabelecimentos especializados em servir bebidas, com entretenimento" (CNAE 56.11-2-05) e "Serviços de alimentação para eventos e recepções - bufê" (CNAE 56.20-1-02).
Narra que a Lei nº 14.148/2021 instituiu o PERSE, e que o seu art. 4º, originariamente vetado, teve o veto derrubado pelo Congresso Nacional, sendo republicado em 18/03/2022, ocasião em que passou a viger a redução a 0% (zero por cento), pelo prazo de 60 (sessenta) meses, das alíquotas do IRPJ, da CSLL, do PIS e da COFINS. Afirma que, inicialmente, encontrava-se submetida ao regime tributário do Simples Nacional, mas que obteve regularidade no CADASTUR em 25/06/2021 e, posteriormente, alterou seu regime tributário, passando ao Lucro Presumido a partir de agosto de 2023.
Sustenta que, desde então, passou a preencher os requisitos para a fruição da benesse, tendo sua habilitação ao PERSE posteriormente deferida pela Receita Federal, conforme documentação juntada no id 95318837. Aduz que a alterou o da e acrescentou o -A, fixando teto financeiro nacional de (quinze bilhões de reais) para o custo fiscal do programa.
2025
JUSTIÇA FEDERAL DA 5ª REGIÃO Processo Judicial Eletrônico 3ª VARA FEDERAL SE PROCESSO: 0803010-77.2025.4.05.8500 - MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) CERTIDÃO AUTOMÁTICA Migração para o PJe 2x Certifico, para os devidos fins, que o presente processo foi migrado para este sistema eletrônico, preservando-se, tanto quanto possível, os dados, documentos e registros existentes. A presente certidão é emitida e juntada de forma automática pelo sistema, não havendo intervenção humana na sua elaboração.
Migrado em: 22/08/2025 às 12:59 Incluído no fluxo processual em: 09/09/2025 às 16:44 , 9 de setembro de 2025
Relata que, em março de 2025, foi publicado o Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, dando conta de que o referido limite teria sido atingido, com a consequente extinção do benefício a partir de abril de 2025. Sustenta que o PERSE constitui benefício fiscal concedido por prazo certo e sob condições onerosas, de modo que sua revogação antecipada encontraria óbice no art. 178 do Código Tributário Nacional e na Súmula 544 do Supremo Tribunal Federal, invocando, ainda, a equivalência entre isenção e alíquota zero reconhecida pela jurisprudência dos tribunais superiores nos precedentes relativos à denominada "Lei do Bem" (Lei nº 11.196/2005).
Argumenta que a própria instituição do teto financeiro configuraria subterfúgio jurídico destinado a promover, por via transversa, a derrogação de benefício condicionado e por prazo certo, à margem do art. 178 do CTN, com afronta ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito. Aduz, ademais, a existência de ilegalidades na aferição do suposto atingimento do teto, sustentando que a demonstração realizada pela Receita Federal se valeu de projeções e informes parciais, e não de dados reais e consolidados obtidos por meio da Declaração de Incentivos, Renúncias, Benefícios e Imunidades de Natureza Tributária - DIRBI, bem como que foram computados valores de renúncia fiscal relacionados a contribuintes cuja habilitação se encontrava sub judice.
Subsidiariamente, invoca os princípios da anterioridade nonagesimal e de exercício, com fundamento no art. 150, III, "b" e "c", da Constituição Federal, no art. 104, III, do CTN e no Tema nº 1.383 do Supremo Tribunal Federal, sustentando que a revogação de benefício fiscal configura majoração indireta de tributos. Postula, ainda, o reconhecimento do direito à compensação ou restituição dos valores eventualmente recolhidos de forma indevida.
A autoridade impetrada prestou informações no id 95317082, defendendo a legalidade e a constitucionalidade do art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, acrescentado pela Lei nº 14.859/2024, argumentando que a fixação de limite de custo fiscal decorre de imperativo de responsabilidade na gestão fiscal. Sustenta, ainda, a adequação dos cálculos sobre a renúncia fiscal, informando que os dados foram extraídos da DIRBI, com emprego de critérios conservadores; que a renúncia acumulada alcançava aproximadamente R$ 12,83 bilhões, correspondentes a 85,6% do gasto autorizado, com valores parciais de janeiro e fevereiro de 2025; que foi realizado estudo preditivo indicando que a manutenção do benefício por mais alguns meses implicaria custo fiscal extra de aproximadamente R$ 1,7 bilhão, alcançando montante total de cerca de R$ 16,71 bilhões, 11,4% acima do limite legal; e que, em 12/03/2025, realizou-se audiência pública no Congresso Nacional, na qual demonstrado o atingimento do teto, com a consequente edição do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025.
Argumenta, também, a inexistência de violação aos princípios da anterioridade e da segurança jurídica, ao fundamento de que os contribuintes detinham prévia ciência da possibilidade de extinção do benefício desde 22/05/2024, data da publicação da Lei nº 14.859/2024, e de que não teria havido revogação de benefício fiscal, mas o exaurimento da base financeira que lastreava o programa. Sustenta, por fim, a inaplicabilidade do art. 178 do CTN, distinguindo os institutos da isenção e da alíquota zero, bem como a inexistência de direito adquirido a regime tributário beneficiado.
Impugnou, ainda, o valor atribuído à causa. Por decisão de id 95318152, foi parcialmente deferida a medida liminar, para possibilitar à impetrante a fruição do benefício de alíquota zerada do PERSE desde sua cessação, em abril de 2025, até o transcurso da anterioridade nonagesimal quanto à CSLL, ao PIS e à COFINS, e da anterioridade de exercício quanto ao IRPJ. O MPF não emitiu parecer. Vieram os autos conclusos.
É o relatório.
Decido. FUNDAMENTAÇÃO
1. Da impugnação ao valor da causa A impugnação não merece acolhida. Embora a autoridade impetrada sustente que o valor atribuído à causa não refletiria o benefício econômico perseguido, a pretensão deduzida possui natureza predominantemente declaratória e preventiva, envolvendo fatos geradores futuros e montante tributário variável, cuja exata dimensão econômica não se encontrava previamente determinada.
Nessas circunstâncias, admite-se a atribuição de valor estimativo à causa, sobretudo quando não demonstrada objetivamente sua incorreção nem repercussão sobre a competência ou sobre o procedimento. Mantenho, portanto, o valor atribuído à causa.
2. Da delimitação da controvérsia A controvérsia cinge-se à verificação da legalidade da cessação da fruição da alíquota zero de PIS, COFINS, CSLL e IRPJ, instituída pelo art. 4º da Lei nº 14.148/2021 em favor das pessoas jurídicas do setor de eventos, decorrente do atingimento do limite de gasto tributário previsto no art. 4º-A da mesma lei, incluído pela Lei nº 14.859/2024, e operacionalizada pelo Ato Declaratório Executivo RFB nº 02/2025, que declarou extinto o benefício para os fatos geradores a partir de abril de 2025.
3. Dos benefícios fiscais como instrumento de política fiscal: o regime jurídico do PERSE Os benefícios fiscais constituem instrumentos de intervenção do Estado sobre o domínio econômico por meio da via tributária, mediante os quais o legislador, no exercício de juízo político de conveniência e oportunidade, abre mão de parcela da arrecadação para estimular setores, atividades ou regiões, ou para mitigar os efeitos de crises conjunturais.
Justamente porque implicam renúncia de receita, sua concessão não é livre: submete-se a um regime constitucional e legal de contenção, erigido em torno da responsabilidade na gestão fiscal. No plano constitucional, o art. 150, § 6º, da Constituição Federal exige lei específica para a concessão de qualquer subsídio, isenção, redução de base de cálculo ou outro benefício fiscal. O art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, incluído pela Emenda Constitucional nº 95/2016, determina que toda proposição legislativa que crie ou altere renúncia de receita seja acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.
No plano infraconstitucional, o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) condiciona a concessão ou ampliação de incentivo de natureza tributária à estimativa de impacto e a medidas de compensação. Tais normas revelam que, no desenho do sistema, a renúncia fiscal é sempre excepcional, temporária e fiscalmente responsável, não existindo, no ordenamento, benefício fiscal imune ao controle orçamentário.
É nesse quadro normativo que se insere o Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - PERSE. Instituído pela Lei nº 14.148/2021 no contexto do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20/03/2020, o programa teve por escopo mitigar as perdas suportadas pelo setor de eventos em decorrência das medidas de isolamento impostas pela pandemia da COVID-19. O art. 4º da lei reduziu a zero, pelo prazo de 60 (sessenta) meses, as alíquotas do IRPJ, da CSLL, da contribuição ao PIS e da COFINS incidentes sobre o resultado e as receitas das pessoas jurídicas do setor, delimitado pelos códigos CNAE relacionados na Portaria ME nº 7.163/2021, posteriormente alterada pela Portaria ME nº 11.266/2022, com requisitos de fruição disciplinados pela Instrução Normativa RFB nº 2.114/2022.
O regime sofreu sucessivas modificações legislativas: a Medida Provisória nº 1.147/2022 e a Lei nº 14.592/2023 alteraram a redação do art. 4º; a Medida Provisória nº 1.202/2023, editada em 28/12/2023 diante de relatórios que apontavam impacto orçamentário muito superior ao estimado, chegou a revogar o benefício; e, por fim, a Lei nº 14.859/2024, publicada em 22/05/2024, revogou o art. 6º da MP nº 1.202/2023 e reconformou integralmente o programa, restringindo a lista de atividades contempladas, exigindo habilitação prévia perante a Receita Federal, condicionando a fruição ao desenvolvimento da atividade beneficiada como principal ou preponderante desde 18/03/2022 e, no que interessa diretamente à presente lide, instituindo, no art. 4º-A, limite máximo de custo fiscal de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais), apurado entre abril de 2024 e dezembro de 2026, com previsão expressa de extinção do benefício a partir do mês subsequente àquele em que demonstrado, em audiência pública do Congresso Nacional, o atingimento do teto, prevalecendo o que primeiro ocorresse: o exaurimento do limite financeiro ou o termo final de dezembro de 2026.
A parte impetrante, pessoa jurídica dedicada principalmente à atividade de restaurantes e similares (CNAE 56.11-2-01), além de atividades secundárias também relacionadas à alimentação e ao entretenimento, obteve habilitação e vinha usufruindo regularmente do benefício quando sobreveio o ADE RFB nº 02/2025, que declarou atingido o limite legal e, por conseguinte, extinto o benefício para os fatos geradores a partir de abril de 2025, antes do termo final de 60 meses pretendido pela contribuinte.
É a legalidade desse encerramento antecipado que se passa a examinar.
4. Da inaplicabilidade do art. 178 do CTN: ausência de isenção onerosa por prazo certo O primeiro e principal fundamento da impetrante reside na alegada violação ao art. 178 do Código Tributário Nacional, segundo o qual a isenção, salvo se concedida por prazo certo e em função de determinadas condições, pode ser revogada ou modificada por lei a qualquer tempo. A contrario sensu, a isenção onerosa concedida por prazo certo gera direito adquirido à sua fruição pelo período estipulado, tornando-se irrevogável em relação aos contribuintes que implementaram as condições exigidas.
A impetrante sustenta que o benefício do PERSE reuniria os dois requisitos cumulativos da norma protetiva: o prazo certo, correspondente aos 60 meses contados de 18/03/2022, e a onerosidade, consubstanciada nas exigências de enquadramento nos CNAE contemplados, regularidade perante o CADASTUR, alteração do regime tributário, habilitação prévia e declaração dos valores fruídos na DIRBI. Invoca, em reforço, os precedentes do Superior Tribunal de Justiça relativos à chamada "Lei do Bem", nos quais se reconheceu a equivalência funcional entre isenção e alíquota zero para fins de incidência do art. 178 do CTN.
A tese, contudo, não prospera. Ainda que se admita a equiparação entre a alíquota zero e a isenção, o fato é que o benefício instituído pelo art. 4º da Lei nº 14.148/2021 não se qualifica como benefício oneroso, e a onerosidade é requisito cumulativo, e não alternativo, da proteção do art. 178 do CTN. Não basta o prazo certo; é indispensável que a fruição tenha sido condicionada a contrapartidas que representem verdadeiro encargo, sacrifício ou investimento exigido do contribuinte como preço da vantagem fiscal.
É essa bilateralidade que justifica, sob o prisma da segurança jurídica, a intangibilidade do benefício, pois o contribuinte que cumpriu sua parte no sinalagma não pode ser surpreendido pela supressão da contraprestação estatal. Nada disso se verifica no PERSE. Os requisitos apontados pela impetrante não configuram contrapartidas onerosas, mas simples critérios de delimitação do universo de beneficiários, elementos definidores da hipótese de fruição, e não encargos assumidos em troca do benefício.
Enquadrar-se em determinado código CNAE nada mais é do que exercer a atividade econômica que o legislador quis estimular; a inscrição no CADASTUR constitui requisito cadastral de enquadramento; a alteração do regime tributário, com saída do Simples Nacional, decorreu de opção realizada pela própria empresa segundo sua conveniência; estar ativa e haver atravessado o período pandêmico são circunstâncias fáticas pretéritas, alheias a qualquer conduta comissiva exigida como contraprestação; a habilitação prévia e a entrega da DIRBI são meros deveres instrumentais de controle, comuns a inúmeros regimes fiscais.
Em suma: a lei não exigiu da impetrante reestruturação empresarial, aporte de investimentos, manutenção de empregos, expansão de atividades ou qualquer outro ônus específico e individualizado. Exerceu ela, durante a fruição, a atividade econômica que já integrava seu objeto social, beneficiando-se da desoneração sem contrapartida que extravasasse o ordinário desenvolvimento de sua atividade empresarial.
O benefício do PERSE configura, portanto, mera medida de política fiscal - desoneração setorial emergencial, concebida para socorrer segmento econômico duramente atingido pela pandemia -, cuja manutenção está adstrita à disponibilidade orçamentária e aos limites legais de renúncia fiscal, e não isenção onerosa geradora de direito adquirido oponível ao legislador. Os precedentes do Superior Tribunal de Justiça invocados pela impetrante, relativos à Lei nº 11.196/2005, não infirmam essa conclusão, porquanto proferidos à luz de quadro normativo distinto, no qual se identificou a onerosidade do benefício examinado.
No caso do PERSE, ausente o requisito da onerosidade, a proteção do art. 178 do CTN e da Súmula 544/STF simplesmente não se perfectibiliza, sendo despicienda maior digressão sobre a equivalência entre isenção e alíquota zero, questão que resta prejudicada. Afastada a blindagem do art. 178 do CTN, tampouco socorre a impetrante a invocação do art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal. Como assentado, não há direito adquirido a regime jurídico-tributário de favor: o contribuinte tem direito à fruição do benefício enquanto vigentes as condições legais que o sustentam, mas não à perpetuação dessas condições contra a vontade do legislador.
5. Da legitimidade do teto de renúncia fiscal como condição resolutiva do programa Sustenta a impetrante que a instituição do teto de R$ 15 bilhões pelo art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, incluído pela Lei nº 14.859/2024, configuraria subterfúgio jurídico destinado a contornar a vedação do art. 178 do CTN, promovendo revogação indireta e antecipada do benefício em curso de fruição. O argumento inverte a lógica do sistema.
Fixada a premissa de que o benefício do PERSE não é isenção onerosa e, portanto, não goza da irrevogabilidade excepcional do art. 178 do CTN, o legislador conservava íntegra a competência para modificá-lo, restringi-lo ou mesmo extingui-lo, mediante lei em sentido formal, como efetivamente fez. Se ao legislador era dado o mais - revogar pura e simplesmente o benefício -, evidentemente lhe era dado o menos: manter o benefício, porém submetido a limite global de custo fiscal, solução que, longe de fraudar o ordenamento, com ele se harmoniza.
A Lei nº 14.859/2024 introduziu legítima condição resolutiva ao programa ao estabelecer, no art. 4º-A, teto global de renúncia fiscal de R$ 15 bilhões para o período de abril de 2024 a dezembro de 2026. Trata-se de conformação legislativa do próprio regime de fruição: a partir de 22/05/2024, data da publicação da lei, o benefício passou a existir, para todos os seus destinatários, sob a cláusula expressa de extinção antecipada na hipótese de exaurimento do montante autorizado de gasto tributário.
A cessação do benefício, quando atingido tal limite, decorre da própria estrutura normativa do programa, não constituindo revogação autônoma, tampouco ato discricionário da Administração. A fixação do teto, ademais, materializa imperativos constitucionais e legais de responsabilidade na gestão fiscal. O gasto tributário do PERSE revelou-se substancialmente superior às estimativas originárias, e a delimitação quantitativa da renúncia atende ao art. 113 do ADCT, ao art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e à disciplina da legislação de diretrizes orçamentárias, que impõem a mensuração, o acompanhamento e a contenção das renúncias de receita.
Registre-se, por fim, que a alteração foi veiculada por lei em sentido formal, aprovada pelo Congresso Nacional após debate legislativo, de sorte que o argumento de surpresa ou de deslealdade normativa não encontra respaldo na cronologia dos fatos: entre a publicação da Lei nº 14.859/2024 (22/05/2024) e a extinção do benefício (fatos geradores a partir de abril de 2025) transcorreram mais de dez meses, ao longo dos quais a possibilidade de encerramento antecipado era de conhecimento dos contribuintes.
6. Da validade do ADE RFB nº 02/2025 e da metodologia de apuração do exaurimento do teto Argumenta a impetrante que o procedimento de aferição do atingimento do teto padeceria de vícios que contaminariam o ADE RFB nº 02/2025: (i) os relatórios ter-se-iam valido de projeções e estimativas, e não exclusivamente de dados reais extraídos da DIRBI; (ii) não teria havido demonstração válida e tempestiva do efetivo atingimento dos R$ 15 bilhões; (iii) e teriam sido computados indevidamente valores usufruídos por empresas amparadas em decisões judiciais ainda não transitadas em julgado.
As impugnações não se sustentam. Cumpre assentar, de início, a natureza jurídica do ato impugnado: o ADE RFB nº 02/2025 possui caráter meramente declaratório. Não foi ele que extinguiu o benefício. A extinção decorre diretamente da lei, do implemento da condição resolutiva do art. 4º-A, limitando-se o ato administrativo a reconhecer e tornar pública a ocorrência do fato jurídico legalmente previsto: o exaurimento do limite financeiro de R$ 15 bilhões.
Trata-se de ato vinculado, editado por autoridade administrativa adstrita ao cumprimento da lei, cuja higidez se afere pela existência do suporte fático que declara. E esse suporte fático restou adequadamente demonstrado nos autos. Consta das informações da autoridade impetrada que a apuração se fez a partir dos dados da DIRBI, fonte oficial alimentada pelas próprias empresas beneficiárias, segundo critérios conservadores, sem utilização de fatores expansivos.
Os dados disponíveis indicavam renúncia acumulada de aproximadamente R$ 12,83 bilhões, correspondente a 85,6% do gasto total autorizado, computados ainda valores parciais de janeiro e fevereiro de 2025. Para as competências cujo prazo de entrega da DIRBI ainda não se exaurira, a Administração realizou estudo preditivo fundado na série histórica disponível, considerando inclusive a redução de abrangência do benefício determinada pelo § 12 do art. 4º para os exercícios de 2025 e 2026, sem ajustes expansivos relacionados ao PIB, à arrecadação ou à inflação.
O resultado apontou custo fiscal adicional de cerca de R$ 1,7 bilhão caso o programa se estendesse por mais dois meses, com montante total estimado de aproximadamente R$ 16,71 bilhões, 11,4% acima do limite legal, a demonstrar o atingimento do teto ao final de março de 2025. A utilização de metodologia que combina dados oficiais declarados e projeções técnicas para as competências ainda não encerradas é medida necessária e legítima para a eficácia do controle de gastos públicos.
Exigir que a Administração aguardasse a consolidação integral e definitiva de todas as declarações para só então reconhecer o exaurimento do teto significaria, na prática, tolerar a ultrapassagem do limite legal, pois o benefício continuaria sendo fruído durante o intervalo de apuração, esvaziando a própria finalidade da norma de contenção. A sistemática, ademais, revestiu-se de publicidade e controle: os relatórios de acompanhamento foram divulgados no sítio da Receita Federal (relatórios de outubro/2024 e março/2025, além de publicações periódicas em 27/08/2024, 13/11/2024, 18/12/2024 e 03/01/2025), com desagregação por código CNAE e por forma de apuração da base de cálculo do IRPJ e discriminação dos valores objeto de discussão judicial, e a demonstração final do atingimento do limite foi apresentada em audiência pública realizada no Congresso Nacional em 12/03/2025, na forma exigida pelo próprio art. 4º-A, seguindo-se a edição do ato declaratório em 21/03/2025.
Eventual inobservância estrita da periodicidade ideal dos relatórios de acompanhamento configura, quando muito, irregularidade formal desprovida de aptidão invalidante. A finalidade da exigência - assegurar transparência e previsibilidade quanto à evolução do gasto - foi substancialmente atendida pelos instrumentos de publicidade efetivamente adotados, e a impetrante não demonstra, em concreto, prejuízo decorrente da forma pela qual se realizou a divulgação.
Vige, no ponto, o princípio pas de nullité sans grief, não se anulando ato administrativo por vício formal que não comprometa sua finalidade nem cause prejuízo demonstrado. Quanto ao cômputo de valores fruídos sob o amparo de decisões judiciais, a alegação tampouco conduz à invalidade do ato. As informações da autoridade impetrada dão conta de que os relatórios discriminaram os valores objeto de discussão judicial, indicando que aproximadamente 7% da renúncia fiscal acumulada decorria de habilitações deferidas pelo Poder Judiciário.
Além disso, a fruição amparada em decisão judicial, enquanto vigente a decisão, constitui gasto tributário real e efetivo: a União deixa, concretamente, de arrecadar os valores correspondentes, e é essa perda efetiva de receita que o teto do art. 4º-A visa a conter. Não se identifica, portanto, vício de motivação, de forma ou de conteúdo no ADE RFB nº 02/2025, que se limitou a declarar, com base em dados oficiais e metodologia tecnicamente justificada, transparente e submetida ao crivo do Congresso Nacional, o implemento da condição resolutiva instituída pela Lei nº 14.859/2024.
7. Da inexistência de violação aos princípios da anterioridade de exercício e nonagesimal Postula a impetrante a aplicação das anterioridades de exercício e nonagesimal, ao argumento de que a extinção do PERSE configuraria majoração indireta da carga tributária, de modo que a cobrança de PIS, COFINS e CSLL não poderia ser retomada imediatamente após o ADE RFB nº 02/2025 e a do IRPJ somente poderia ocorrer no exercício financeiro subsequente.
O pedido tampouco merece acolhida. As garantias da anterioridade tutelam o contribuinte contra a surpresa fiscal: vedam que lei nova, instituidora ou majoradora de tributo, inclusive por via indireta, mediante supressão de benefício, produza efeitos no mesmo exercício financeiro ou antes de decorridos noventa dias de sua publicação. O pressuposto de incidência dessas garantias, portanto, é a inovação normativa onerosa que encontre o contribuinte desprevenido.
No caso, contudo, a cessação do benefício não decorreu de lei nova editada em 2025, mas do implemento de condição resolutiva expressa e previamente estabelecida pela Lei nº 14.859/2024, publicada em 22/05/2024. Foi essa lei que inovou o ordenamento, ao instituir o teto de R$ 15 bilhões e prever, de modo claro e objetivo, a extinção do benefício a partir do mês subsequente à demonstração do seu atingimento.
E, tomando-se a Lei nº 14.859/2024 como marco da inovação normativa, verifica-se que ambas as anterioridades foram integralmente observadas: a extinção do benefício alcançou fatos geradores a partir de abril de 2025, ou seja, em exercício financeiro distinto daquele da publicação da lei e muito além do nonagésimo dia que se lhe seguiu. O ADE RFB nº 02/2025, como já assentado, nada instituiu nem majorou: ato meramente declaratório, limitou-se a certificar a ocorrência do fato - exaurimento do limite financeiro - a que a lei, com antecedência superior a dez meses, atribuíra o efeito extintivo.
Não há, na espécie, surpresa juridicamente relevante: os requisitos e a condição de encerramento do benefício estavam expressos na lei; o limite de R$ 15 bilhões era de conhecimento dos destinatários; a evolução do gasto foi objeto de divulgação; e a demonstração do atingimento do teto se deu em audiência pública no Congresso Nacional, em 12/03/2025, antes do início dos efeitos extintivos. A invocação do Tema nº 1.383 do STF não altera esse quadro, porquanto a tese pressupõe redução ou supressão de benefício fiscal por ato normativo superveniente que resulte em majoração indireta, hipótese na qual a anterioridade se conta da inovação normativa.
Aqui, repita-se, a inovação normativa é a Lei nº 14.859/2024, em relação à qual os prazos constitucionais foram cumpridos. Não constituindo o exaurimento do teto revogação autônoma nem majoração indireta veiculada pelo ato administrativo de 2025, afasta-se a exigência de nova observância dos princípios da anterioridade anual e nonagesimal a partir do ADE RFB nº 02/2025. Desse modo, a conclusão alcançada em sede de cognição sumária, quando do deferimento parcial da liminar no id 95318152, não subsiste diante do exame exauriente da controvérsia e da orientação jurisprudencial posteriormente consolidada acerca da natureza meramente declaratória do Ato Declaratório Executivo RFB nº 02/2025.
8. Da inexistência de violação à segurança jurídica, à confiança legítima e à transparência Remanesce o argumento, transversal a toda a impetração, de afronta à segurança jurídica e à proteção da confiança legítima, ao fundamento de que a impetrante teria estruturado suas atividades e planejamento financeiro na legítima expectativa de fruição do benefício até março de 2027. O argumento, conquanto compreensível sob a ótica empresarial, não encontra amparo jurídico na configuração concreta dos fatos.
A segurança jurídica, em sua dimensão subjetiva de proteção da confiança, tutela expectativas legítimas, vale dizer, expectativas fundadas em base normativa idônea e qualificadas pela boa-fé. A partir de 22/05/2024, contudo, a base normativa do benefício passou a incorporar, de modo expresso, público e inequívoco, a cláusula de extinção antecipada por exaurimento do teto financeiro. Desde então, nenhuma empresa habilitada podia nutrir expectativa juridicamente qualificada de fruição incondicionada até março de 2027: a expectativa juridicamente possível era a de fruição enquanto não atingido o limite global imposto pela legislação.
A confiança que o direito protege é a confiança na ordem jurídica vigente, e a ordem jurídica vigente, há mais de dez meses quando da edição do ato impugnado, contemplava precisamente a possibilidade do desfecho que veio a se consumar. Tampouco se divisa déficit de transparência. O encerramento do programa foi precedido de divulgação de dados de acompanhamento pela Receita Federal, disponibilização de informações sobre as pessoas jurídicas habilitadas, comunicação acerca da evolução do custo fiscal e, por fim, audiência pública no Congresso Nacional em 12/03/2025, com apresentação dos dados acumulados e da estimativa de alcance do teto.
O procedimento observou substancialmente o rito de demonstração pública exigido pelo art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021. Em síntese: a impetrante estava ciente das condicionantes do benefício desde a publicação da Lei nº 14.859/2024, bem como da existência e do funcionamento dos mecanismos de acompanhamento e publicidade mantidos pela União. O encerramento do PERSE, nessas circunstâncias, não traduz quebra de confiança, deslealdade estatal ou opacidade administrativa, mas o desfecho regular, previsível e legalmente disciplinado de um programa emergencial que cumpriu seu ciclo dentro dos limites fiscais que o Parlamento legitimamente lhe impôs.
DISPOSITIVO
À vista do exposto, com fundamento no art. 487, I, do Código de Processo Civil, DENEGO A SEGURANÇA, e, em consequência, REVOGO a medida liminar parcialmente deferida no id 95318152. Custas pela impetrante. Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e das Súmulas 105 do STJ e 512 do STF. Sentença não sujeita ao reexame necessário. Oportunamente, após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos, com baixa na distribuição.
Sentença publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se. Aracaju/SE, data da assinatura eletrônica. EDUARDA VICTÓRIA MENEGAZ DOS SANTOS Juíza Federal Substituta da 3ª Vara/SJSE
PODER JUDICIÁRIO 3ª Vara Federal SE MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) Nº 0803010-77.2025.4.05.8500 IMPETRANTE: IHT ALIMENTOS LTDA ADVOGADO do(a) IMPETRANTE: GETULIO SAVIO SOBRAL NETO - SE4194 IMPETRADO: AUTORIDADE COATORA EM MANDADOS DE SEGURANÇA/RFB/SE, AUTORIDADE COATORA EM MANDADOS DE SEGURANÇA/RFB/SE, MINISTERIO DA FAZENDA ATO ORDINATÓRIO Intimo as partes acerca da migração deste processo para o PJe 2.x a partir do PJe, conforme Ato nº 454/2025 da Presidência do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, devendo o peticionamento ser realizado, após o devido cadastramento/habilitação, por meio do Portal do Advogado do Sistema PJe 2.x.
Considerando o restabelecimento da tramitação do processo, os prazos para a prática de atos processuais voltarão a fluir a partir da intimação das partes (art. 5º do Ato).