Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
RE nos EDcl no AgInt na PET no AREsp 1775024/SP (2020/0268049-5)
RELATOR: MINISTRO VICE-PRESIDENTE DO STJ
RECORRENTE: ANA MARIA DE GOUVEA
ADVOGADO: ROGÉRIO SEGUINS MARTINS JUNIOR - SP218019
RECORRIDO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
INTERESSADO: DEREK VIEIRA DE SOUZA LIMA TEIXEIRA
INTERESSADO: UTILE TRANSPORTES EIRELI
OUTRO NOME: ENDIJA TRANSPORTES LTDA ME
INTERESSADO: THUMAS AUGUSTO VIEIRA DE SOUZA LIMA TEIXEIRA
ADVOGADO: JOSÉ ROBERTO DE MOURA - SP137917
INTERESSADO: MUNICÍPIO DE PIQUETE
ADVOGADOS: JÚLIO CÉSAR ROSA DIAS - SP183978
LUIZ FERNANDO BARBOSA DA SILVA - SP389688
DESPACHO Trata-se de recurso extraordinário interposto, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça que recebeu a seguinte ementa (fl. 1.588): PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA PETIÇÃO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA AOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. ART. 1.021, § 1º, DO CPC/2015 E SÚMULA 182/STJ. AGRAVO INTERNO NÃO CONHECIDO. 1. Nos termos do art. 1.021, § 1º, do CPC/2015 e da Súmula 182/STJ, a parte agravante deve infirmar, especificamente, nas razões do agravo interno, os fundamentos da decisão atacada, sob pena de não ser conhecido o seu recurso. 2. Agravo interno não conhecido. Os embargos de declaração opostos na sequência foram rejeitados (fls. 1.649-1.655). A parte recorrente sustenta que o aresto impugnado violou o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.199, bem como o art. 37 da Constituição Federal. Alega que, com o advento da Lei n. 14.230/2021, seria imprescindível a comprovação de efetivo dano ao erário para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei n. 8.429/1992. Afirma que, "ao arrepio do firmado pela Suprema Corte, há a manutenção de uma condenação fundada no artigo 10 da Lei de Improbidade, calcada em dano in re ipsa" (fl. 1.681). Argumenta que, consoante decidido no Tema n. 1.199/STF, a Lei n. 14.230/2021 deveria ser imediatamente aplicada ao caso dos autos. Adverte que a determinação de devolução dos pagamentos à título de remuneração pelos serviços efetivamente prestados implicaria o enriquecimento sem causa do Estado. Requer, assim, a admissão e o provimento do recurso. As contrarrazões foram apresentadas às fls. 1.725-1.748. É o relatório. 2. Como se sabe, atualmente, pode-se falar em juízo de viabilidade do recurso extraordinário, como gênero, do qual são espécies o juízo de conformidade – feito para a verificação de possível incidência de algum tema da repercussão geral ao caso – e o juízo de admissibilidade, de constatação dos pressupostos recursais, realizado, salvo raras exceções, de maneira subsidiária. No juízo de conformidade, o Tribunal de origem somente pode apreciar a aderência entre o acórdão recorrido e as teses fixadas no tema de repercussão geral. Por tal razão, em decisões anteriores a Vice-Presidência desta Corte Superior de Justiça frisou a impossibilidade de ampliar as teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.199, a fim de alcançar, por exemplo, condutas não mais previstas na atual redação da Lei de Improbidade Administrativa em razão de eventual atipicidade superveniente, haja vista as amarras constantes do art. 1.030 do Código de Processo Civil. Ocorre que o STF, em diversos julgados recentes, proferidos pelo Plenário, Turmas e monocraticamente, vem dando interpretação de que a tese firmada no Tema n. 1.199 para os casos de improbidade administrativa fundado no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação transitada em julgado, deve ser entendida sob âmbito de aplicação mais amplo do que atualmente reconhecido nesta Corte Superior. Confira-se: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CRIMINAL. PENAL E PROCESSUAL PENAL. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME EM LICITAÇÃO. ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992 PELA LEI 14.231/2021. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS E PROVIDOS PARA, ATRIBUINDO-LHES EXCEPCIONAL EFEITOS INFRINGENTES, ABSOLVER OS RÉUS. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III - No caso pra examinado, não sendo a conduta praticada pelos ora embargantes considerada típica, ante a superveniência da Lei n. 14.230/2021, e diante da inexistência de sentença condenatória transitada em julgado, afasta-se a aplicação do art. 11 da Lei n. 8.429/1992. Consequentemente, os réus devem também ser absolvidos do crime praticado como incurso no art. 12, III, da Lei 8.429/1992, a qual previa a suspensão dos direitos políticos dos acusados. IV - Embargos de declaração acolhidos e providos para, atribuindo-lhes excepcional efeitos infringentes, absolver os réus da condenação como incursos nos arts. 11, caput, e 12, III, da Lei n. 8.429/1992. (ARE n. 1235427 ED-AgR-ED-ED, relator Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, julgado em 9/9/2024, DJe de 11/9/2024, grifo acrescido.) AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, conclui-se que o acórdão impugnado não destoa da jurisprudência firmada por esta Corte. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido. (ARE n. 1456920 AgR, relator Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 20/5/2024, DJe de 4/6/2024, grifo acrescido.) EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DOS ARTS. 10 E 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11) e que provocam prejuízo ao erário (Lei 8.249/1992, art. 10) promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal; e excluindo a modalidade culposa do ato descrito no art. 10. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 aos arts. 10 e 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus ao disposto no art. 10 e 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a fundamentação do acórdão condenatório não se manifestou quanto à presença de dolo nas condutas descritas na inicial, conclui-se que o acórdão impugnado destoa da jurisprudência firmada por esta Corte. 5. Embargos de divergência ao qual se dá provimento, para prover o recurso extraordinário e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa. (ARE n. 1318242 AgR-EDv, relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, 7/5/2024, DJe de 13/6/2024, grifo acrescido.) Tais precedentes traduzem o entendimento atual da maioria dos integrantes do STF, inclusive do Ministro Alexandre de Moraes, relator do paradigma do Tema n. 1.199. Assim, se não há dúvidas de que a atuação da Vice-Presidência na análise do recurso extraordinário possui limites estreitos, não sendo possível ampliar as teses expressamente fixadas pela Suprema Corte no Tema n. 1.199, também não se pode olvidar que, mesmo em recurso extraordinário, não é recomendável ignorar, por completo, a interpretação que o Pretório Excelso vem conferindo diuturnamente ao referido precedente vinculante. Reforçando esse entendimento, há recentes decisões proferidas pelo STF nas quais julgadas procedentes reclamações ajuizadas contra acórdãos proferidos pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça no âmbito do juízo de viabilidade do recurso extraordinário e que não observaram a interpretação que a Corte Constitucional vem conferindo ao Tema n. 1.199/STF. Como exemplo dessas recentes decisões, cite-se que, na Rcl n. 71.111/SP, a ratio decidendi do Tema n. 1.199/STF foi aplicada para julgar improcedente ação de improbidade administrativa na qual o reclamante foi condenado pelo art. 10 da Lei n. 8.429/1992 sem que houvesse comprovação de dano ao erário: Ressalte-se que no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, no que tange à “necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa” e à “aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplicase aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso, ou seja, no bojo dos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade. Diga-se que, ainda que tal precedente tenha debatido a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 à luz das alterações referentes ao elemento subjetivo e ao prazo prescricional, nota-se uma importante diretriz fixada no julgamento e do qual a presente decisão não pode se afastar, qual seja, a de que as novas disposições da Lei nº 8.429/1992 apenas não interferem nas decisões condenatórias protegidas sob o manto da coisa julgada. Lado outro, não há qualquer impedimento para que eventuais sentenças cujos recursos contra elas interpostos ainda se encontrem pendentes de julgamento sejam afetadas pelas alterações. Dessa forma, considerando-se a ratio decidendi do Tema 1.199, notadamente quanto à incidência imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso, tem-se como perfeitamente aplicável ao presente feito as novas disposições da Lei nº 8.429/1992. Assim, considerando a aplicação imediata da norma aos processos ainda não transitados em julgado; o fato de que a condenação do Tribunal de origem foi baseada exclusivamente no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, que requer a comprovação do prejuízo efetivo ao erário; e que a sentença expressamente afirmou que, no caso dos autos, não houve dano ao erário; concluo pela impossibilidade da condenação requerida pelo Ministério Público, em razão da ausência de demonstração de um requisito essencial para caracterização do ato de improbidade. (Rcl n. 7111, relator Ministro Gilmar Mendes, julgado em 6/9/2024, DJe de 9/9/2024). Já na Rcl n. 71.279/SP, o Ministro Alexandre de Moraes, relator do paradigma do Tema n. 1.199/STF, manifestou-se pela aplicação do Tema n. 1.199 do STF no caso de condenação por ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, nos seguintes termos: O parâmetro de confronto invocado é o decidido no Tema 1.199-RG, ARE 843.989, de minha relatoria, cuja tese aprovada foi: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” [...] Acerca do enquadramento da conduta no art. 11 da Lei 8.429/1992, deve-se registrar que, na redação anterior às alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, o art. 11 dispunha: “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência;” Após a Lei 14.230/2021, esse artigo passou a exibir o seguinte conteúdo: “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: I – (revogado)” Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas. No caso concreto, a conduta imputada ao Reclamante – utilização de receitas obtidas com cobrança de multas de trânsito para arcar com gastos de folha de pagamento de servidores municipais – não mais figura entre aquelas elencadas no art. 11 da Lei 8.429/1992, tendo em vista que o inciso I, no qual a conduta se enquadraria, foi revogado. Porém, o Tribunal de origem entendeu que, mesmo revogado, não haveria óbice à imputação da conduta no referido dispositivo legal. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa e alguns incisos do artigo 11, a Lei 14.230/2021 não trouxe qualquer previsão de “anistia geral” para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa ou pelas hipóteses anteriormente previstas nos incisos revogados do artigo 11; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. A Lei 14.230/2021, somente, estabeleceu uma genérica aplicação “ao sistema de improbidade administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”, que precisa ser compreendida. Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade ou irretroatividade da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores: “(1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal; (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS) (3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por determinação legal; (4) Ausência de expressa previsão de ‘anistia geral’ aos condenados por ato de improbidade administrativa culposo ou de ‘retroatividade da lei civil mais benéfica’; (5) Ausência de regra de transição.” A alteração legislativa significativa, portanto, diz respeito à revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo previsto na redação originária do artigo 10 da LIA e de algumas hipóteses anteriormente elencadas no artigo 11, e suas consequências em relação aos atos anteriormente praticados e decisões judiciais já proferidas. Assim, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo (art. 11), haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas. O entendimento não se aplica somente quando houver sentença condenatória transitada em julgado. No presente processo, o fato data de 2012, ou seja, anterior à Lei 14.230/2021, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, e o processo ainda não transitou em julgado. Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11, inciso I, da Lei 8.429/1992, na sua redação original. Logo, deve-se aplicar ao caso a tese fixada no Tema 1.199, pois, da mesma maneira que houve abolitio criminis no caso do tipo culposo, houve, também, em relação ao ato de improbidade previsto no inciso I do artigo 11, na redação anterior à Lei 14.230/2021. Desta feita, na hipótese vertente, o Reclamante não pode ser condenado por ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11, I, da Lei 8.429/1992, pelas razões acima expostas. (Rcl n. 71279, relator Ministro Alexandre de Moraes, julgado em 5/9/2024, DJe de 6/9/2024). No caso em apreço, ao menos à primeira vista, houve condenação por ato de improbidade sem que comprovada a ocorrência de efetivo dano ao erário, como vem exigindo o Pretório Excelso. Desse modo, observadas as providências definidas pela Suprema Corte no Tema n. 1.199 e nos julgados acima mencionados, devem os autos ser remetidos ao órgão de origem. 3. Ante o exposto, com amparo no art. 1.030, II, do Código de Processo Civil, determino o envio dos autos à Turma de origem para eventual juízo de retratação. Publique-se. Intimem-se. Vice-Presidente
LUIS FELIPE SALOMÃO