Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2096964/PE (2023/0330688-5)
RELATOR: MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES
RECORRENTE: OLÍVIA DE OLIVEIRA FREITAS BRITO
ADVOGADOS: CLÊNIO PACHÊCO FRANCO JÚNIOR - AL004876
JOÃO ABÍLIO FERRO BISNETO - AL010327
RECORRIDO: UNIÃO
DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto por OLÍVIA DE OLIVEIRA FREITAS BRITO, com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal, no qual se insurge contra o acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO assim ementado (fls. 513/514): ADMINISTRATIVO. SERVIDORA PÚBLICA. APOSENTADORIA. REVISÃO PELO TCU - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRAZO DE 05 (CINCO) ANOS. POSSIBILIDADE. DECADÊNCIA. INEXISTÊNCIA. ART. 193 DA LEI 8.112/1990. INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM. NÃO CABIMENTO. SENTENÇA REFORMADA. 1. Apelação de sentença que, confirmando o deferimento do pleito antecipatório, julgou procedente o pedido para determinar que a ré se abstenha, definitivamente, de efetuar a exclusão da vantagem 'opção' de função comissionada FC-05 dos proventos da autora, afastando-se a ordem emanada pelo TCU, a partir do Acórdão nº 565/2021, devendo, em caso de desconto já feito depois da propositura da ação, processar folha suplementar para o pagamento do valor eventualmente descontado. Condenação da União ao pagamento de honorários sucumbenciais, fixados em 10% do valor da causa (R$ 2.678,85), conforme art. 85, §§.2º e 3, I do CPC. 2. A União, em seu recurso, defende, em síntese, que: a) o pedido formulado pela demandante se mostra, no presente caso, juridicamente inviabilizado, uma vez que o TCU é constitucional e legalmente competente para a apreciação da matéria, nos termos dos artigos 70 e 71 da CF/1988 c/c o art. 1º, inciso V, da Lei nº 8.443/92, sem prejuízo, é claro, do controle jurisdicional do ato do TCU nas hipóteses indicadas pelo STF, que é o competente para julgar tais questões; b) há vedação ao pagamento de vantagens do art. 193 da Lei nº 8.112/1990 aos servidores que implementaram os requisitos após a EC nº 20, de 16/12/1998 (legalidade do acórdão 1599/2019-TCU-plenário); c) ausente violação aos princípioS da segurança jurídica, do direito adquirido e do ato jurídico perfeito; d) há legitimidade do acórdão do TCU em face da ilegalidade da aposentadoria da autora (legalidade e legitimidade do acórdão 565/2021 - TCU -plenário - ausência de violação à coisa julgada administrativa); e) inexiste violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos/proventos ou ao do direito adquirido. Defende a ausência de decadência e de desrespeito ao contraditório e ampla defesa. Pontua que a presumida boa-fé estende-se apenas até o primeiro julgamento do processo pelo TCU. Ressalta para a ausência de ferimento aos arts. 23 e 24 da lei de introdução às normas do direito brasileiro. 3. Pretende a autora a suspensão do ato administrativo que determinou a exclusão do pagamento da vantagem opção pelo cargo efetivo de que trata o art. 2º da Lei 8.911/1994, no valor de R$ 2.232,38, da base de cálculo dos seus proventos de aposentadoria. 4. Na condição de ocupante do cargo de Técnico Judiciário, Área Administrativa, Nível Intermediário, Classe "C", Padrão 13, do quadro de pessoal permanente da Seção Judiciária de Alagoas, a apelada obteve aposentadoria com proventos integrais e paridade, em 18/06/2018, conforme Ato 177/2018 da Presidência do TRF5. 5. O Tribunal de Contas da União, ao apreciar o seu processo administrativo de concessão de aposentadoria, no Acórdão 565/2021, entendeu pela ilegalidade do ato de concessão de aposentadoria, negando-lhe registro, com fulcro no entendimento que passou a adotar a contar de 2019, esposado no Acórdão 1599/2019, no sentido de que "o pagamento da vantagem de opção que trata o art. 2º da Lei 8.911/1994 (c/c art. 18, da Lei 11.416/2006), proporcionou acréscimo aos proventos de aposentadoria em relação a última remuneração da atividade, assim como em virtude de não haver incidência de contribuição previdenciária na atividade, resultando em descumprimento do disposto no art. 40, caput e §2º, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional 20/1998.". A Corte de Contas recomendou ao órgão empregador que excluísse das suas folhas financeiras o pagamento da vantagem "opção pelo cargo efetivo", de que trata o art. 2º, Lei 8.911/1994, o que foi feito de maneira imediata pelo TRF 5ª Região, em 30/03/2021. 6. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 636553 (tema 445 de repercussão geral), firmou a seguinte tese: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. No caso concreto, tendo em vista que a decisão tomada pelo TCU, 03/2021, ainda se deu no âmbito de registro do ato de aposentadoria da autora, dentro do prazo de 5 anos contados da data de recebimento pela Corte de Contas do procedimento de aposentadoria para análise, não há falar em qualquer violação do contraditório ou mesmo de eventual decurso de prazo decadencial, na senda do entendimento pacificado pelo STF. 8. Não há que se falar em ferimento dos princípios do contraditório e da ampla defesa no âmbito da atuação do órgão ao qual pertence (TRF da 5ª Região), dado que o TCU ordenou taxativamente a suspensão do pagamento da vantagem de "opção" que trata o art. 2º da Lei 8.911/1994 (c/c art. 18, da Lei 11.416/2006) pelo TRF 5ª Região, sob pena de responsabilidade solidária, tratando-se de decisão, portanto, que claramente vinculou o órgão judiciário, não lhe sendo dado modificar o entendimento adotado pela Corte de Contas, ainda que o servidor apresentasse defesa para tanto. 9. A mudança de entendimento da Corte de Contas no sentido de que nenhum servidor poderá, por ocasião de sua aposentadoria, ter proventos superiores à remuneração do seu cargo efetivo na atividade está em estrita consonância com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, à míngua de qualquer motivo para que o juízo afaste a aplicação da regra do art. 40, §2º, da CF. 10. No mesmo sentido: TRF5, 2ª T., PJE 0815552-92.2020.4.05.0000, rel. Des. Federal Leonardo Carvalho, assinado em: 04/05/2021; TRF5, 2ª T., PJE 0806523-18.2020.4.05.0000, rel. Des. Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, assinado em: 28/01/2021; TRF5, 2ª T., 0814325-33.2021.4.05.0000, Rel. Des. Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, Data da assinatura: 19/05/2022. 11. Apelação provida, para julgar o pedido improcedente. Inversão da sucumbência. 12. Honorários sucumbenciais a cargo da autora, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa (valor da causa: R$ 26.788,56), do art. 85, §§.2º e 3º, do CPC. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 599/603). Em suas razões recursais, a parte recorrente afirma haver, além do dissídio jurisprudencial, violação dos arts. 2º, caput e inciso XIII, da Lei 9.784/1999, 23 e 24 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, 489, § 1º, IV e V, 492 e 1.022, do Código de Processo Civil, 8º da Lei 8.911/1994, 5º da Lei 10.475/2002, 5º da Lei 10.887/2004 e 18 da Lei 11.416/2016. Nesse sentido, defende, inicialmente, a nulidade do julgado por ausência de fundamentação, julgamento diverso da controvérsia proposta, ter havido obscuridade e omissão porque sua pretensão reside na apreciação da "violação pelo Acórdão TCU nº 7306/2020 das normas legais atinentes à irretroatividade de nova orientação geral para anular deliberações administrativas (art. 24 da LINDB) e da necessária adoção de regime de transição quanto ao novo entendimento daquela Corte de Contas (art. 23, LINDB)" (fl. 663). Quanto ao mérito, sustenta que a controvérsia alude à "possibilidade de o servidor incorporar aos proventos de aposentadoria a vantagem denominada 'opção' pelo exercício da função comissionada, conforme previsão do art. 193 da Lei nº 8.112/90" (fl. 668) e à mudança de interpretação do Tribunal de Contas da União (TCU), que estava consolidada há aproximadamente 14 (catorze) anos. Relata que "foi aposentada por meio do nº 117, de 18 de junho de 2018. À época, o próprio Tribunal de Contas da União entendia, com base no Acórdão nº 2.076/2005, ser assegurada na aposentadoria a vantagem 'opção' aos servidores que, até a data de 18 de janeiro de 1995, houvessem satisfeito os pressupostos temporais estabelecidos no art. 193 da Lei 8.112/90, 'ainda que sem os requisitos para aposentação em qualquer modalidade'” (fl. 670). Contudo, no ano de 2019, "o TCU passou a entender que os servidores que não se encontravam em condições de se aposentar quando da revogação do art. 193 da Lei 8112/90 não poderiam se beneficiar dessa vantagem" (fl. 670), e, com isso, "a partir de julho de 2019 todos os atos individuais de concessão aposentadoria com inclusão da vantagem “opção” do art. 193 da Lei 8.112/1990 passaram a ser considerados ilegais, independentemente da data da prolação do ato ou de estar de acordo com orientação do próprio Tribunal de Contas da União à época" (fl. 670). Por essa razão, defende que o acórdão que apreciou o ato que a aposentou viola o art. 23 da LINDB, incluído pela Lei 13.655/2018, pois, "ainda que se entendesse possível invalidar os atos praticados na vigência da anterior orientação geral, não seria admissível fazê-lo senão respeitando regime de transição para aplicação da nova interpretação" (fl. 671). Sustenta também haver violação do art. 24 da LINDB argumentando que a norma não trata da revisão de ato administrativo propriamente dito, mas da mudança na intepretação da norma (fls. 673/674), e que sua regra "determina a preservação das decisões tomadas com base 'nas orientações gerais da época', vedando, aliás, sua invalidação com base em mudança posterior de orientação geral" (fl. 676). A parte adversa apresentou contrarrazões (fls. 722/767). O recurso foi admitido na origem (fl. 799). É o relatório. A alegada ofensa aos arts. 489, 492 e 1.022 do Código de Processo Civil tem por base suposta ausência de fundamentação, julgamento diverso da controvérsia proposta, omissão e obscuridade. Extrai-se do acórdão recorrido a seguinte fundamentação para dar provimento ao recurso de apelação da parte ora recorrida e reformar a sentença de primeiro grau (fls. 511/512): Pretende a autora a suspensão do ato administrativo que determinou a exclusão do pagamento da vantagem opção pelo cargo efetivo de que trata o art. 2º da Lei 8.911/1994, no valor de R$ 2.232,38, da base de cálculo dos seus proventos de aposentadoria. Na condição de ocupante do cargo de Técnico Judiciário, Área Administrativa, Nível Intermediário, Classe "C", Padrão 13, do quadro de pessoal permanente da Seção Judiciária de Alagoas, a apelada obteve aposentadoria com proventos integrais e paridade, em 18/06/2018, conforme Ato 177/2018 da Presidência do TRF5. O Tribunal de Contas da União, ao apreciar o seu processo administrativo de concessão de aposentadoria, no Acórdão 565/2021, entendeu pela ilegalidade do ato de concessão de aposentadoria, negando-lhe registro, com fulcro no entendimento que passou a adotar a contar de 2019, esposado no Acórdão 1599/2019, no sentido de que "o pagamento da vantagem de opção que trata o art. 2º da Lei 8.911/1994 (c/c art. 18, da Lei 11.416/2006), proporcionou acréscimo aos proventos de aposentadoria em relação a última remuneração da atividade, assim como em virtude de não haver incidência de contribuição previdenciária na atividade, resultando em descumprimento do disposto no art. 40, caput e §2º, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional 20/1998.". A Corte de Contas recomendou ao órgão empregador que excluísse das suas folhas financeiras o pagamento da vantagem "opção pelo cargo efetivo", de que trata o art. 2º, Lei 8.911/1994, o que foi feito de maneira imediata pelo TRF 5ª Região, em 30/03/2021. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 636553 (tema 445 de repercussão geral), firmou a seguinte tese: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". No caso concreto, tendo em vista que a decisão tomada pelo TCU, 03/2021, ainda se deu no âmbito de registro do ato de aposentadoria da autora, dentro do prazo de 5 anos contados da data de recebimento pela Corte de Contas do procedimento de aposentadoria para análise, não há falar em qualquer violação do contraditório ou mesmo de eventual decurso de prazo decadencial, na senda do entendimento pacificado pelo STF. Não há que se falar em ferimento dos princípios do contraditório e da ampla defesa no âmbito da atuação do órgão ao qual pertence (TRF da 5ª Região), dado que o TCU ordenou taxativamente a suspensão do pagamento da vantagem de "opção" que trata o art. 2º da Lei 8.911/1994 (c/c art. 18, da Lei 11.416/2006) pelo TRF 5ª Região, sob pena de responsabilidade solidária, tratando-se de decisão, portanto, que claramente vinculou o órgão judiciário, não lhe sendo dado modificar o entendimento adotado pela Corte de Contas, ainda que o servidor apresentasse defesa para tanto. A mudança de entendimento da Corte de Contas no sentido de que nenhum servidor poderá, por ocasião de sua aposentadoria, ter proventos superiores à remuneração do seu cargo efetivo na atividade está em estrita consonância com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, à míngua de qualquer motivo para que o juízo afaste a aplicação da regra do art. 40, §2º, da CF. [...] Diante do exposto, dou provimento à apelação, para julgar o pedido improcedente. Inversão da sucumbência. Honorários sucumbenciais a cargo da autora, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa (valor da causa: R$ 26.788,56), ex vi do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC. É como voto. Nos embargos de declaração, a parte ora recorrente suscitou os seguintes aspectos: (1) "[...] a interpretação dada foi obscura, pois, em momento algum, a Embargante suscitou a caracterização da decadência e da ofensa ao contraditório e à ampla defesa. Tais argumentos NÃO foram levantados pela embargante na Petição Inicial e nem foram abordados na r. Sentença a quo. Por isso, a causa de pedir da Apelação é OUTRA totalmente dissociada da posição que se tomou no v. Acórdão, o que torna, além de obscuro, NULO o v. Acórdão, por força do art. 489, IV, do CPC" (fl. 545); (2) "[...] em momento algum a Embargante alegou que o direito da União caducou ou que houve a afronta ao contraditório e ampla defesa na composição do ato administrativo complexo de aposentadoria. Toda a discussão jurídica, como bem encartado na r. Sentença a quo, foi lastreada na aplicação dos arts. 23 e 24 da LINDB ao presente caso, cuja interpretação, em que pese a menção a tais dispositivos, não foi considerada por Vossas Excelências" (fl. 546); (3) "[...] a argumentação da servidora diz respeito, principalmente, à evidente violação pelo Acórdão TCU nº 7306/2020 das normas legais atinentes à irretroatividade de nova orientação geral para anular deliberações administrativas (art. 24 da LINDB) e da necessária adoção de regime de transição quanto ao novo entendimento daquela Corte de Contas (art. 23, LINDB)" (fl. 546); (4) " A regra do art. 24 da LINDB determina a preservação das decisões tomadas com base “nas orientações gerais da época”, vedando, aliás, sua invalidação com base em mudança posterior de orientação geral" (fl. 547); (5) "[...] ao contrário do que está de forma obscura encravado no v. Acórdão, no presente caso se discute, com fulcro nos arts. 23 e 24 da LINDB, a modulação de efeitos administrativos e o caráter prospectivo de decisões administrativas, sob pena de insegurança jurídica diante da mudança brusca de entendimento administrativo. Em momento algum, discute-se a deficiência no mister da Corte de Contas ao apreciar o ato de aposentadoria, nem a discussão sobre a segurança jurídica se dá de forma isolada, pleiteando-se, de forma limitada, o direito adquirido puro e simples a entendimento do TCU. Pede-se que sejam aplicados à espécie os arts. 23 e 24 da LINDB, cujo teor não foi interpretado nem enfrentado por Vossas Excelências" (fl. 548); (6) "[...] é inócuo o fundamento de que a Embargante não pode receber, na inatividade, acima do que recebia quando ativa, pois não houve incremento remuneratório superior à última remuneração da ativa, tendo em vista que a Embargante há muito tempo recebia a chamada “opção” na ativa, conforme se denota de suas fichas financeiras e do próprio argumento tecido na inicial" (fl. 548); e (7) "[...] tampouco delineou o vínculo entre o precedente exarado no RE 636.553 (decadência) com o presente caso. Por isso, o v. Acórdão também malfere o art. 492 do CPC" (fl. 550). Vê-se que no acórdão recorrido o vício indicado nos embargos de declaração não foi sanado porque, quanto às questões ventiladas no recurso integrativo, o Tribunal de origem se limitou a afirmar a inexistência de vícios (fls. 600/601). Para o Superior Tribunal de Justiça, presente algum dos vícios – omissão, contradição ou obscuridade –, e apontada a violação do art. 1.022 do CPC no recurso especial, deve ser anulado o acórdão proferido pelo Tribunal de origem ao examinar os embargos de declaração lá opostos, retornando-se os autos à origem para nova apreciação do recurso. A propósito, cito estes julgados: AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. ACIDENTE DE TRÂNSITO. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015 CONFIGURADA. ACÓRDÃO ESTADUAL OMISSO QUANTO A PONTO ESSENCIAL AO DESLINDE DA CONTROVÉRSIA. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Decisão atacada que deu provimento ao recurso especial da parte ora agravada para, reconhecendo violação ao art. 1.022 do CPC/2015, anular o acórdão que julgou os aclaratórios e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para novo julgamento dos embargos de declaração, como entender de direito, sanando a omissão reconhecida. 2. Fica configurada a ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015 quando o Tribunal a quo, apesar de devidamente provocado nos embargos de declaração, não se manifesta sobre tema essencial ao deslinde da controvérsia. 3. Agravo interno desprovido. (AgInt no REsp n. 1.914.275/PB, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 28/6/2021, DJe de 9/8/2021.) AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. RECONSIDERAÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/73 CONFIGURADA. OCORRÊNCIA DE OMISSÃO DE TEMA ESSENCIAL PARA DESLINDE DA CONTROVÉRSIA. AGRAVO INTERNO PROVIDO PARA DAR PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL. 1. Na hipótese de o eg. Tribunal local deixar de examinar questão nevrálgica ao desate do litígio, fica caracterizada a violação ao art. 535 do CPC/73. 2. Reconhecida a existência de omissão essencial para o deslinde da controvérsia, deve-se determinar o retorno dos autos ao eg. Tribunal de origem para novo julgamento dos embargos de declaração, como entender de direito, sanando os vícios ora reconhecidos. 3. Acolhida a alegada ofensa ao art. 535 do CPC/73, fica prejudicada a análise das demais teses trazidas no apelo nobre. 4. Agravo interno provido para reconsiderar a decisão agravada e dar parcial provimento ao recurso especial e, reconhecendo a violação ao art. 535, II, do CPC/73, anular o v. acórdão de fls. 201/203, determinando o retorno dos autos ao eg. Tribunal a quo para promover novo julgamento dos embargos de declaração, como entender de direito. (AgInt no AREsp n. 218.092/RJ, relator Ministro Lázaro Guimarães – Desembargador Convocado do TRF da 5ª Região, Quarta Turma, julgado em 2/8/2018, DJe de 8/8/2018.) Ante o exposto, dou provimento ao recurso especial para, reconhecendo o vício de omissão, anular o acórdão recorrido; determino o retorno dos autos à origem para novo exame dos embargos de declaração. Publique-se. Intimem-se. Relator
PAULO SÉRGIO DOMINGUES