Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
AREsp 2348333/PR (2023/0116339-8)
RELATOR: MINISTRO FRANCISCO FALCÃO
AGRAVANTE: INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA
AGRAVADO: GILBERTO BONATTO
ADVOGADO: NASSER RAJAB - SP111536
DECISÃO Na origem, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) ajuizou execução fiscal contra GILBERTO BONATTO, em 17/02/2021, visando à cobrança de multa administrativa no valor de R$ 1.727.291,52 (um milhão setecentos e vinte e sete mil duzentos e noventa e um reais e cinquenta e dois centavos), valores consubstanciados na CDA n.º 299203, e apurados no processo administrativo n.º 02013.001601/2008-81, referentes à multa imposta ao executado por destruição de 415,445 ha de floresta, objeto de especial preservação, sem autorização ou licença da autoridade ambiental competente. Em sentença, restou acolhida a exceção de pré-executividade, tendo sido extinto o processo pelo reconhecimento da prescrição intercorrente, no curso do processo administrativo. O IBAMA restou condenado ao pagamento de honorários advocatícios ao patrono da executada, fixados de acordo com o escalonamento previsto no art. 85, §3º, inciso I, do CPC, no percentual mínimo, tendo como base de cálculo o valor da execução, corrigido monetariamente de acordo com os índices de correção constantes do Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal, e acrescidos de juros de mora a partir do trânsito em julgado da decisão com base na caderneta de poupança, nos termos do artigo 1.º-F da Lei n.º 9.494/1997 (com a redação atribuída pela Lei n.º 11.960/2009). Em apelação, sustentou que: (i) em nenhum momento o processo ficara paralisado por prazo superior a 3 anos, por inércia da administração; (ii) a norma não destaca quais “despachos” teriam o condão de interromper a prescrição intercorrente, e sendo certo que onde o legislador não restringiu não cabe ao intérprete fazê-lo; e (iii) em momentos nos quais se oportuniza a manifestação do autuado não tem curso o prazo da prescrição intercorrente. Requereu, assim, o prosseguimento da execução fiscal. O Tribunal negou provimento à apelação do IBAMA, e deu parcial provimento à remessa oficial, em acórdão assim sumariado: APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. APLICAÇÃO DE MULTA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE ADMINISTRATIVA IMPLEMENTADA. LEI Nº 9.873/99. HONORÁRIOS EM VALOR EXORBITANTE. 1. NOS TERMOS DA LEI 9.873/99, RESTANDO PARALISADO O PROCESSO ADMINISTRATIVO DURANTE PERÍODO SUPERIOR A 3 (TRÊS) ANOS, FICA CONFIGURADA A PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE (ART. 1º, § 1º). 2. A PARALISAÇÃO PROCESSUAL ULTRAPASSOU TRÊS ANOS SEM A PRÁTICA DE QUALQUER ATO INEQUÍVOCO A IMPORTAR APURAÇÃO DO FATO OU CAPAZ DE SUSPENDER OU INTERROMPER O CURSO DO LAPSO PRESCRICIONAL. 3. INCIDÊNCIA DA REGRA DO § 8º DO ART. 85 DO CPC, UMA VEZ QUE, SENDO OS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS FIXADOS EM UM DOS PERCENTUAIS INDICADOS DO § 3º DO ART. 85 DO CPC, SOBRE O VALOR DA CAUSA, CARACTERIZAR-SE-IA SITUAÇÃO INSÓLITA, VIOLADORA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. Ao referido acórdão foram opostos Embargos de Declaração, nos quais restou aduzido que "A movimentação do processo depois de 2011 não ocorreu somente em 2015, sendo observado ato processual com vistas à instrução/trâmite processual. Dessa forma, evidencia-se que não restaram decorridos os 03 anos de PARALISAÇÃO processual para reconhecimento da prescrição intercorrente. (...) os demais atos de instrução entre o Parecer da Procuradoria e a Certidão negativa contrariam a ideia de paralisação processual no processo administrativo. Sem um processo formal e hígido, não há apuração do fato. (...) A correção do processado, o pedido de priorização do feito e o encaminhamento para julgamento, indicam a prática de atos que conferem impulso ao processo punitivo em direção à sua solução, consubstanciando atuações positivas da Administração. Vale dizer, são atos processuais que, ao fim, culminaram na instrução processual e apuração do fato imputado. (...) os atos que dão impulso ao processo administrativo sancionador, consubstanciando uma atuação positiva da Administração, rompem o estado de inércia e induzem o efeito de interromper o prazo de prescrição da ação punitiva. (...) Assim, a regularização de um vício formal, ou a repetição de uma diligência, desde que formalizada nos autos, são relevantes para a instrução processual, afetando o curso da prescrição" (fls. 794-795). Os embargos declaratórios restaram rejeitados, nos seguintes termos: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. CONTRADIÇÃO. OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA. 1. São cabíveis embargos de declaração contra decisão judicial para esclarecer obscuridade ou eliminar contradição; suprir omissão ou corrigir erro material, conforme dispõe o artigo 1.022 do CPC. 2. Não se veri?ca a existência das hipóteses ensejadoras de embargos de declaração quando o embargante pretende apenas rediscutir matéria decidida, não atendendo ao propósito aperfeiçoador do julgado, mas revelando a intenção de modi?cá-lo, o que se admite apenas em casos excepcionais, quando é possível atribuir-lhes efeitos infringentes. Ainda inconformado, o IBAMA interpôs recurso especial, com espeque na alínea 'a' do permissivo constitucional, apontando como violado o arts. 1.022 do CPC, porquanto o Tribunal "não apreciou a alegação de que tais atos são necessários para impulsionamento e saneamento do processo administrativo, e que a Lei não exige que os atos que impulsionam o feito tem natureza decisória – sendo, assim, patente a contradição/obscuridade no tocante ao tema, já que, como claramente comprovado, em momento algum o processo administrativo ficou mais de 03 anos sem movimentação". Alegou, no mérito, como malferido o art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/99, porquanto, ao contrário do que restou decidido pelas instâncias ordinárias, a lei não fez qualquer exigência quanto à espécie de "despacho", mencionando apenas a necessidade de “julgamento ou despacho”, para cessar o prazo prescricional de três anos. Recurso não contrarrazoado e inadmitido. Nesta Corte, o parecer do MPF restou sumariado nos seguintes termos (fls. 885-889): PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. APLICAÇÃO DE MULTA. EXECUÇÃO FISCAL. RECONHECIDA A PRESCRIÇÃO TRIENAL NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CPC/15. QUESTÕES APONTADAS NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NÃO FORAM ANALISADAS PELO TRIBUNAL A QUO. 1 – O recorrente, nos embargos de declaração, alegou omissões no acórdão recorrido, que não foram supridas pelo Tribunal “a quo”, em flagrante ofensa ao artigo 1.022 do CPC/15. 2 – Parecer pelo provimento do recurso especial, para anular o acórdão e determinar a renovação do julgamento pelo Tribunal de origem. É o relatório. Decido. Como visto, sustenta o autor, ora recorrido, que entre a notificação das infrações (17/08/2001) e o despacho n° 411/2005 (23/12/2005) transcorreu o prazo extintivo de três anos para imposição da sanção, conforme previsto no art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99, uma vez que não houve, no interstício mencionado, qualquer ato de julgamento ou de natureza investigativa capaz de interromper o curso do prazo prescricional, à luz do art. 2º do mesmo diploma legal. Com efeito, não se olvida que a Lei nº 9.873/99 cuida do prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal. Estabelece, pois, um prazo prescricional que corre em desfavor da administração e a favor do particular. A regra geral é que referido interstício temporal concedido à Administração para sua ação punitiva, decorrente do poder de polícia, seja de cinco anos: Art. 1 o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. § 1 o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. Por tratar-se de lei específica, que disciplina pormenorizadamente a prescrição da pretensão punitiva da Administração, também estabeleceu o regime de interrupção da prescrição: Art. 2o Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009) I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009) II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível. (...) V – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. Desta feita, a prescrição da pretensão punitiva da Administração, decorrente do poder de polícia, interrompe-se a cada evento ocorrido que tenha previsão no art. 2º da Lei nº 9.873/99, devolvendo-se, por inteiro, o interstício temporal. Ou seja, verificam-se dois prazos distintos, (i) o prazo do art. 1º, que estabelece a “prescrição” quinquenal do direito de punir do Estado contado da data da infração; e (ii) o § 1º, que estabelece a prescrição intercorrente no curso de procedimento administrativo parado por três anos, pendente de julgamento ou despacho. Em outras palavras, uma corre antes do início do procedimento ou processo administrativo, enquanto a outra, intercorrente, pressupõe que tenha havido o início do procedimento ou processo administrativo, e corre durante o seu curso. Portanto, fica evidente que, para a ocorrência da prescrição intercorrente, o procedimento deve, necessariamente, estar pendente de julgamento ou despacho, sendo característica importante, portanto, que o procedimento esteja em fase de instrução, sem decisão final irrecorrível do órgão ambiental. Assim, mister se faz esclarecer, a partir de uma análise aprofundada caso a caso dos próprios andamentos processuais de cada procedimento administrativo em curso no órgão ambiental. Isso pois o próprio Decreto Federal nº 6.514, de 22 de julho de 2008 prevê algumas hipóteses que têm a força de interrupção da prescrição, conforme se denota do seu artigo 22. Assim, evidente que apenas uma análise mais detalhada dos atos processuais de cada procedimento administrativo pode afastar a configuração da chamada prescrição intercorrente. Ainda, por amor ao debate e a título meramente ilustrativo, observa-se que a Instrução Normativa nº 19, de 2 de junho de 2023, a qual regulamenta o processo administrativo para apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, prevê em seu artigo 64 o regramento para prescrição e, principalmente, de interrupção de prescrição, reconhecendo, em seu artigo 65, a chamada prescrição intercorrente dos procedimentos administrativos no prazo de três anos, assim como a lei federal e o decreto federal. Note-se, todavia, que, além das previsões já existentes no Decreto Federal nº 6.514/2008, a nova instrução normativa prevê um novo "ato" de interrupção do prazo prescricional, qual seja, "qualquer ato inequívoco que importe manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória", o que, por si só, demanda maiores questionamentos sobre o que configuraria tal ato. Ou seja, é dizer que tal previsão importa em novo parâmetro de análise dos procedimentos administrativos em trâmite perante o órgão ambiental federal. Como se não bastasse, é importante destacar que o prazo da prescrição intercorrente será interrompido "por qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato" e/ou, ainda, pelo proferimento de "decisão condenatória recorrível" (artigo 22, I, II e III — Decreto Federal nº 6.514/2008). Firmadas tais premissas, em relação à alegada violação do art. 1.022, inciso II, ambos do CPC/2015, mister se faz registrar que o provimento do Recurso Especial por contrariedade aos dispositivos citados, dependerá da presença concomitante das seguintes circunstâncias processuais: a) oposição de embargos de declaração, na origem, pela parte interessada; b) alegação de ofensa a esse dispositivo, nas razões do recurso especial, de forma clara, objetiva e fundamentada, acerca da mesma questão suscitada nos aclaratórios; e c) os argumentos suscitados nos embargos declaratórios, alegadamente não examinados pela instância a quo, deverão ser capazes de, em tese, infirmar as conclusões do julgado e versar questão envolvendo matéria fático-probatória essencial ao deslinde da controvérsia. A esse propósito: REsp n. 2.114.957, Ministro Herman Benjamin, DJe de 21/12/2023; REsp n. 2.107.000, Ministro Francisco Falcão, D Je de 16/11/2023; e AREsp n. 1.892.412, Ministro Og Fernandes, DJe de 24/05/2022. No caso, o acórdão deixou de enfrentar, como lhe competia, os apontamentos do ora recorrente em relação à natureza dos andamentos dados ao processo, haja vista que a lei não contém letra inútil e se dispõe: "pendente de julgamento ou despacho", não podem ser entendidos os conceitos como sinônimos. Assim, poderia ser exemplificado como um ato que objetiva dar continuidade à apuração, aquele que requisita outras medidas ou setores do órgão público onde o procedimento estiver em andamento. Em verdade, ao deixar de apreciar os questionamentos da parte recorrente, acaba, pela via transversa, de inviabilizar a abertura da via especial, vez que, se trazidos diretamente a esta Corte, exigiram reapreciação do acervo fático da causa, inviável nesta seara recursal, ante o óbice da Súmula n. 7/STJ. Com efeito, configura-se negativa de prestação jurisdicional "a falta de resolução de ponto considerado relevante para o correto deslinde da controvérsia, assim como a adoção de solução judicial aparentemente contraditória." (AR Esp 1362181/ES, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/12/2021, Dje 14/12/2021). Vale destacar, ainda, que, na forma da jurisprudência dominante do STJ, ocorre negativa de prestação jurisdicional quando o Tribunal de origem deixa de enfrentar, expressamente, questões relevantes ao julgamento da causa, suscitadas, oportunamente, pela parte recorrente, tal como ocorreu na espécie. Nesse sentido, dentre muitos outros, os seguintes julgados: AR Esp n. 2.718.278, Ministro Teodoro Silva Santos, D Je de 24/09/2024; AgInt no R Esp n. 2.115.223, Ministro Marco Aurélio Bellizze, D Je de 17/09/2024; R Esp n. 2.157.982, Ministro Herman Benjamin, D Je de 14/08/2024; R Esp n. 2.139.777, Ministro Afrânio Vilela, D Je de 06/09/2024 e, R Esp n. 2.084.516, Ministra Assusete Magalhães, D Je de 20/12/2023. Nesse sentido, assiste razão ao recorrente, no que diz respeito à alegação de ofensa ao art. 1.022, II, do CPC/2015, o qual dispõe que cabem Embargos de Declaração quando for omitido ponto sobre o qual devia pronunciar-se o juiz ou tribunal. Outra não é a conclusão alcançada pelo Ministério Público Federal, conforme trechos do Parecer adiante transcrito): Embora o magistrado não esteja obrigado a rebater todas as teses trazidas pelas partes, é necessário que haja pronunciamento acerca das questões indispensáveis à prestação jurisdicional e que seja suficiente a motivação utilizada para embasar o dispositivo. Colhe-se dos autos, que o IBAMA opôs embargos de declaração contra o acórdão proferido pela Corte de origem, em que alegou as seguintes omissões, in verbis: “Ora, não apenas a correção da paginação do processo administrativo, como os demais atos de instrução entre o Parecer da Procuradoria e a Certidão negativa contrariam a ideia de paralisação processual no processo administrativo. Sem um processo formal e hígido, não há apuração do fato. Sem tal tramitação do processo administrativo, com o saneamento dos vícios internos, não teria sido apurada a responsabilidade e homologado o crédito, seguindo-se o ajuizamento da execução fiscal. A correção do processado, o pedido de priorização do feito e o encaminhamento para julgamento, indicam a prática de atos que conferem impulso ao processo punitivo em direção à sua solução, consubstanciando atuações positivas da Administração. Vale dizer, são atos processuais que, ao fim, culminaram na instrução processual e apuração do fato imputado. Com efeito, os atos que dão impulso ao processo administrativo sancionador, consubstanciando uma atuação positiva da Administração, rompem o estado de inércia e induzem o efeito de interromper o prazo de prescrição da ação punitiva. Observe-se que o art. 22 do Decreto 6514/2008 qualifica expressamente na matéria ambiental o que se considera “ato inequívoco” para fins de interrupção da prescrição, assim dispondo: Art. 22. Interrompe-se a prescrição: I - pelo recebimento do auto de infração ou pela cientificação do infrator por qualquer outro meio, inclusive por edital; II - por qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato; e III - pela decisão condenatória recorrível. Parágrafo único. Considera-se ato inequívoco da administração, para o efeito do que dispõe o inciso II, aqueles que impliquem instrução do processo. Assim, a regularização de um vício formal, ou a repetição de uma diligência, desde que formalizada nos autos, são relevantes para a instrução processual, afetando o curso da prescrição.” (e-STJ fl. 795 - grifo original) O TRF4, todavia, rejeitou os declaratórios sem debater a matéria apontada pelo recorrente (e-STJ fls. 808/812). Entretanto, a adequada solução da lide perpassa necessariamente sobre a manifestação expressa sobre os pontos ventilados nos embargos de declaração. Veja-se que não é o caso de aplicação do artigo 1.025 do CPC/15, pois não se trata de oposição de embargos de declaração para fins de prequestionamento de dispositivos de lei federal e há necessidade de análise de questões fáticas pelo Tribunal “a quo”, o que seria inviável nessa Corte Superior, ante o óbice da Súmula 7/STJ. Houve, portanto, inequívoca negativa de prestação jurisdicional, dada a ausência de enfrentamento de questões, em tese, passíveis de modificar o acórdão hostilizado. Entende-se essencial, assim, que os autos retornem à instância a quo, para que seja proferido novo julgamento. (...) Do exposto, o parecer é pelo provimento do recurso especial, para anular o acórdão proferido nos embargos de declaração e determinar o retorno dos autos, a fim de que o Tribunal Regional Federal da 4ª Região renove o julgamento' (fls. 888/889). A hipótese, portanto, é de acolhimento da tese de violação do art. 1.022 do CPC/2015, suscitada no Recurso Especial. Ante o exposto, com fundamento no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, dou provimento ao Recurso Especial, por violação ao art. 1.022 do CPC, para anular o acórdão dos Embargos de Declaração, a fim de que o Tribunal de origem se pronuncie, de maneira motivada e atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, sobre as questões suscitadas como omissa, ainda que para indicar os motivos pelos quais venha considerar tal questão impertinente ou irrelevante, na espécie. Prejudicadas as demais questões abordadas na irresignação recursal. Publique-se e intimem-se. Relator
FRANCISCO FALCÃO