Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2096319/MG (2022/0302033-4)
RELATORA: MINISTRA REGINA HELENA COSTA
RECORRENTE: SIDNEY ANTÔNIO DE SOUZA
OUTRO NOME: SIDNEY ANTONIO DE SOUZA
ADVOGADO: ADRIANO MÁRCIO DE SOUZA - MG086626
RECORRENTE: WILLIAM ZAMPIERI DE CASTRO
ADVOGADOS: FREDERICO THADEU DE TORRES FERREIRA PEIXOTO - MG128312
ALVARO LOPES FILHO E OUTRO(S) - MG128240
RECORRIDO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
INTERESSADO: CARLOS ALBERTO RIBEIRO DE RESENDE
INTERESSADO: GIORGIO VINICIUS NASCIMENTO LIMA
ADVOGADO: JULIANE MENEZES MACHADO - MG105851
DECISÃO Vistos. Trata-se de Recursos Especiais interpostos por SIDNEY ANTÔNIO DE SOUZA e por WILLIAM ZAMPIERI DE CASTRO contra acórdão prolatado, por unanimidade, pela 8ª Câmara do Tribunal de Justiça de Minas Gerais no julgamento de apelação, assim ementado (fls. 1.358/1.393e): APELAÇÕES CÍVEIS. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE SÃO JOÃO DEL REI. DESVIO DE VALORES DOS COFRES DO MUNICÍPIO. PRELIMINARES DE NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO E COISA JULGADA REJEITADAS.PREJUDICIAL DE MÉRITO REJEITADA. INDEPENDÊNCIA DAS ESFERAS CÍVEL, PENAL E ADMINISTRATIVA. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. RESSARCIMENTO AOS COFRES PÚBLICOS. MULTA. REDUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. REPRIMENDAS APLICADAS COM PARCIAL ACERTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONFIGURADA. SENTENÇA MANTIDA. A concisão e brevidade da sentença não significam ausência de fundamentação. Restando demonstrado nos autos que o magistrado de primeiro grau, ao proferir a sentença impugnada, descreveu as razões do seu convencimento, elencando os motivos ensejadores da procedência do pedido, há de ser rejeitada a preliminar de nulidade de sentença por falta de fundamentação. Deve prevalecer a regra da independência das esferas, civil, penal e administrativa. Logo, a absolvição, no âmbito criminal, não afasta a possibilidade de aplicação da sanção cível por improbidade administrativa, a menos que na esfera penal reste comprovada a inexistência material da autoria ou do fato, o que não é o caso dos autos. Por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu a imprescritibilidade de ações de ressarcimento de danos ao erário decorrentes de ato doloso de improbidade administrativa. A decisão foi tomada na data de 0810812018 no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 852.475, tema 897, com repercussão geral reconhecida. O ato de improbidade administrativa consiste em aproveitar-se da função pública para obter ou distribuir, em proveito próprio ou para outros, vantagem ilegal ou imoral, de qualquer gênero e, de alguma maneira, infringindo aos princípios que norteiam as atividades na Administração Pública. A improbidade administrativa é caracterizada pela presença de três elementos: sujeito ativo, sujeito passivo e ocorrência de um dos atos tipificados na Lei n°8.429/92, ou seja, atos que importam enriquecimento ilícito, que causam prejuízo ao erário ou atentam contra os princípios da Administração Pública. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, § 4º, descreve quatro modalidades de penas, quais sejam, suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, que serão aplicadas aos sujeitos que praticarem atos que resultem improbidade administrativa. Evidencia-se que as penalidades suspensão dos direitos políticos por cinco anos, ressarcimento do dano, bem como multa civil correspondente ao dobro do valor do dano causado, bem como ressarcimento ao erário, devem ser aplicadas levando-se em consideração a gravidade dos atos praticados, atendendo aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, conforme reza o ad. 12 da Lei de Improbidade Administrativa. A penalidade imposta deve permitir a punição do ato improbo, além de revestir-se de caráter pedagógico e punitivo, devendo ser mantida no caso em questão. Recursos conhecidos e não providos. Feito breve relato, decido. O Supremo Tribunal Federal, apreciando o Tema n. 1.199 da repercussão geral (ARE n. 843.989 RG, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, TRIBUNAL PLENO, j. 18.08.2022), firmou as seguintes teses, in verbis: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. O paradigma foi assim ementado: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, § 4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente –, há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". (ARE 843.989, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-251 DIVULG 09.12.2022 PUBLIC 12.12.2022 – destaques meus) Depreende-se, desse julgado vinculante, que a retroatividade da Lei n. 14.230/2021 está adstrita “[...] aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado”, sem prejuízo do eventual reconhecimento de dolo pelo juízo competente. Outrossim, não há que se falar em prescrição intercorrente para as pretensões relativas a atos ímprobos anteriores à nova disciplina, sendo as balizas temporais do atual regime prescricional aplicadas tão somente a partir de 26.10.2021, data da publicação da Lei n. 14.230/2021. Dessarte, considerando a condenação por conduta ímproba culposa e ausente o trânsito em julgado, admite-se, em tese, a aplicação retroativa da disciplina inaugurada pela Lei n. 14.230/2021, sem prejuízo da análise da eventual presença de dolo pelo juízo competente, nos termos do sobredito Tema n. 1.199/STF. Anoto, ainda, que a jurisprudência da Primeira Turma desta Corte firmou-se no sentido de ser prescindível o retorno dos autos ao juízo de origem quando as instâncias ordinárias expressamente afastaram o elemento subjetivo doloso, impondo condenação unicamente com base na forma culposa do ato ímprobo do art. 10 da Lei n. 8.429/1992: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. CONDENAÇÃO. ELEMENTO SUBJETIVO. CULPA GRAVE. ABSOLVIÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Tema 1.199, submetido ao regime da repercussão geral, assentou, entre as suas teses, a necessidade da presença do dolo para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11, da Lei n. 8.429/1992, e que a revogação da modalidade culposa prevista na Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos atos praticados na vigência do texto anterior da LIA, sem alcançar as condenações transitadas em julgado. 2. No caso, tendo em conta que as instâncias ordinárias concluíram que o réu agiu com culpa grave na prática do ato supostamente ímprobo, é de rigor a sua absolvição, de acordo com o entendimento da Suprema Corte firmado sob os auspícios da repercussão geral. 3. Agravo interno desprovido. (AgInt no AREsp n. 2.163.400/MG, Relator Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, j. 16.5.2024, DJe 7.6.2024 – destaque meu). No caso dos autos, consoante consignado às fls. 1.032/1.035e da sentença e ratificado à fl. 1.392e do acórdão recorrido, houve condenação dos Recorrentes unicamente com base no elemento subjetivo culposo, sendo a presença de dolo expressamente afastada pelo juízo de primeiro grau, decisão mantida, na íntegra, pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (fls. 1.031/1.032e): Ao elencar os atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário, a Lei n. 8.429/92, prescreve em seu art. 10, inc. X verbis: (...) Quanto ao elemento subjetivo, o dispositivo legal em comento admite o dolo, traduzido na vontade deliberada do agente em causar prejuízo ao erário; e a culpa, caracterizada pela negligência, imprudência ou imperícia. Aliás, essa modalidade de improbidade - que causa prejuízo ao erário - é a única que admite a forma culposa. No caso vertente, não se vislumbra o dolo dos requeridos, consistente, como mencionado acima, na vontade finalisticamente dirigida à causação de um prejuízo aos cofres públicos. Não se está aqui, é sempre bom lembrar, perquirindo a ocorrência da infração penal correspondente aos fatos narrados, na medida em que esta já fora objeto da respectiva atividade persecutória em seara própria. Nessa toada, é forçoso concluir, à luz da prova dos autos, que o ato de improbidade em voga só pode ser imputado aos réus a título de culpa, haja vista que, cada um, nas esferas de suas respectivas competências e responsabilidades, faltaram com o dever objetivo de cuidado, de zelo com o patrimônio público, agindo com flagrante negligência. (...). Nesse contexto, revela-se desnecessário o retorno dos autos à origem para eventual análise de dolo. Posto isso, com fundamento nos arts. 932, V, do Código de Processo Civil de 2015, e 34, XVIII, c, e 255, III, do RISTJ, DOU PROVIMENTO aos Recursos Especiais para, reformando o acórdão recorrido, julgar improcedente o pedido formulado na Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa quanto aos Recorrentes. Sem custas e honorários advocatícios, pois não constatada a existência de má-fé no ajuizamento da demanda (arts. 18 da Lei n. 7.437/1985 e 23-B da Lei n. 8.429/1992). Publique-se e intimem-se. Relator
REGINA HELENA COSTA