Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2170737/CE (2024/0351048-6)
RELATORA: MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA
RECORRENTE: DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT
RECORRIDO: ESTADO DO CEARA
ADVOGADO: GERMANO VIEIRA DA SILVA
DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (fls. 293/296): CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. APELAÇÃO. BEM PÚBLICO DE USO COMUM DO POVO. UTILIZAÇÃO DE FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA FEDERAL. REALIZAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS PARA MELHORAMENTO DO ABASTECIMENTO DE ÁGUA. COBRANÇA DE VALORES PELO USO DE BEM PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. EMPREENDIMENTO PÚBLICO QUE SE REVESTE EM FAVOR DA SOCIEDADE. 1. Trata-se de apelação do DNIT - DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAEST DE TRANSPORTES, em contrariedade à decisão que julgou procedente o pedido do Estado do Ceará, para determinar ao DNIT que se abstenha de cobrar do Estado do Ceará valores referentes ao uso da faixa de domínio, permitindo que a obra do "Eixão das Àguas" tenha continuidade com a implantação do sistema adutor. 2. O DNIT traz argumentos sobre valores que já foram pagos, porque o Termo de Permissão Especial de Uso foi firmado entre o DNIT e o Estado do Ceará em 2012, e cogita até a ocorrência de prescrição ou da decadência e, assim, ainda que se cobrasse indevida a cobrança para o futuro, não poderia alcançar valores pagos anteriormente. 3. Ocorre que o juízo já destaca isso na sentença e o que, em verdade, determina ao final, no dispositivo, é que o DNIT se abstenha de cobrar do Estado do Ceará valores referente ao uso da faixa de domínio em questão, ou seja, não está prevendo efeito retroativo. Aliás, na fundamentação da sentença, e o dispositivo tem que ser interpretado em função da fundamentação, está dito expressamente que não se cogita nada a respeito do passado. 4. Note-se, a propósito, que no inicio da fundamentação da sentença, se abre um tópico "Preliminar da ausência de interesse de agir. Prejudicial de mérito". Nesse tópico o juiz registrou que não se pretendeu resolver aqui nessa ação a relação de pagamento já feito pela parte autora administrativamente, senão a legalidade da exigibilidade da obrigação ulterior de mesma natureza. Ou seja, a sentença está com os olhos postos ao futuro. Não se está a tratar de valores que já foram pagos administrativamente. 5. Então, sob essa ótica, também não há porque acolher a alegação de prazo de decadencial e prescricional, se o ponto adotado pelo juízo está sendo justamente a legalidade da exigibilidade da obrigação ulterior. 6. Dito isso, refuta-se a alegação da ausência de interesse e de prejudicial de mérito. 7. Quanto ao mérito propriamente dito, também não merece reproche a decisão vergastada. 8. De fato, a área objeto de discussão nestes autos está elencada dentre aquelas previstas no art. 99 do Código Civil, o que, a princípio, permitiria ao ente público responsável, de acordo com o art. 103 também do Código Civil, ser remunerado pelo uso de tal área. 9. Nada obstante, a hipótese representa uma exceção, porque como registrado na sentença ora vergastada, ao adotar a fundamentação de sentença de caso idêntico, "o bem público em questão (área de domínio público) é utilizado para a realização das obras do Cinturão das Águas, projeto que visa resolver o problema da escassez hídrica em diversas regiões do Estado do Ceará castigadas pela estiagem. Trata-se de empreendimento de grande envergadura que irá impactar mais diretamente na vida da população interiorana. O projeto trará inegavelmente benefícios para famílias de baixa renda que sofrem com a seca". 10. Nestes casos, a jurisprudência vem entendendo ser descabida a cobrança de valores pelo ente público responsável pela área. Segue precedente deste TRF5: 0811415-85.2018.4.05.8100 "PROCESSO Nº: - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA APELANTE: DNIT - DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAEST DE TRANSPORTES APELADO: ESTADO DO CEARÁ RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Rubens de Mendonça Canuto Neto - 4ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Heloisa Silva De Melo EMENTA PROCESSUAL CIVIL, DIREITO CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. BEM PÚBLICO DE USO COMUM DO POVO. UTILIZAÇÃO DE FAIXAS DE DOMÍNIO DE RODOVIA FEDERAL. REALIZAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS PARA MELHORAMENTO DO ABASTECIMENTO DE ÁGUA. COBRANÇA DE VALORES PELO USO DE BEM PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. EMPREENDIMENTO PÚBLICO QUE SE REVESTE EM FAVOR DA SOCIEDADE. HONORÁRIOS RECURSAIS. CABIMENTO. APELAÇÃO IMPROVIDA. 1. Apelação interposta pelo DNIT - Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes contra sentença que, ratificando a decisão que antecipou os efeitos da tutela, julgou procedente o pedido contido da vestibular, para determinar que o recorrente se abstenha de cobrar do Estado do Ceará valores referentes ao uso da faixa de domínio em questão, permitindo que a obra do Cinturão das Águas tenha continuidade com a implantação do sistema adutor sem que seja criado quaisquer óbices ao referido empreendimento que tenha por fundamento a cobrança em discussão nos autos, condenando o recorrente ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais de 10% (dez por cento) do valor da causa (R$ 8.588,73), nos termos do art. 85, § 3º, do CPC/2015. 2. Caso em que o Estado do Ceará com apoio da União está desenvolvendo um projeto intitulado "Cinturão das Águas - CAC", o qual visa a integração, com o Rio São Francisco, de áreas do Sul do Estado com deficiência hídrica. A obra consiste num conjunto de canais, túneis, sifões e sistema adutores em uma extensão aproximada de 1.252,65 km e vai integrar e distribuir de água nas bacias hidrográficas de todo o Estado. 3. Cinge-se a controvérsia em torno da legalidade da cobrança de valores realizada pelo DNIT - Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, referente ao uso (implantação de travessia não destrutiva) de faixas de domínio à margem de rodovia federal (BR 116) pelo Estado do Ceará decorrente de implantação de sistema adutor da obra denominada Cinturão da Águas. 4. Sobre o tema, o egrégio STF - Supremo Tribunal Federal entendeu pela impossibilidade de cobrança de retribuição pecuniária pela instalação de equipamentos necessários à prestação de serviço público em faixas de domínio de vias públicas, excetuando a hipótese em que a instalação resulte em extinção de direitos. Precedente: STF, RE 581947 ED, Relator Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO D Je-054 DIVULG 18- 03-2014 PUBLIC 19-03-2014. 5. Da mesma forma, o colendo STJ - Superior Tribunal de Justiça possui entendimento no sentido de que a cobrança em face de concessionária de serviços públicos pelo uso de solo, subsolo ou espaço aéreo é ilegítima porque a utilização reverte em favor da sociedade, razão pela qual não cabe a fixação de preço público, e porque a natureza do valor cobrado não é taxa, pois não há serviço público prestado ou poder de polícia exercido. Nesse sentido: STJ, R Esp 1.144.399/PR, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção, D Je 24/10/2017; AgInt no R Esp 1.482.422/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, D Je 30/11/2016. 6. Na espécie, não obstante as faixas de domínio à margem de rodovia federal (BR 116) sejam um bem público e que, via de regra, o ente responsável deva ser remunerado pelo uso do referido bem, constata-se que a obra é pública e realizada pelo Estado do Ceará com apoio da própria União. Além disso, o empreendimento procura encontrar uma solução definitiva para a população do mencionado Estado que, desde tempos imemoriais, sofre com a escassez hídrica em sua região. Nesta senda, afigura-se descabida a cobrança de valores pelo ente público responsável pela área utilizada em questão, na medida em que a obra está revertida em favor de grande parte da sociedade cearense, trazendo inegável benefício às famílias de baixa renda das localidades favorecidas pelo empreendimento. 7. Como a sentença foi publicada após a vigência do CPC/2015 (18.03.2016), aplica-se, ao caso, os termos do Enunciado nº. 07/2016, do egrégio STJ - Superior Tribunal de Justiça ( somente nos recursos interpostos contra decisão publicada a partir de 18 de março de 2016, será possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais, na forma do art. 85, § 11, do novo CPC). Condenação do recorrente, vencido nesta instância recursal, ao pagamento de honorários advocatícios recursais de 10% (dez por cento) do valor dos honorários advocatícios sucumbenciais fixados pela r. sentença, nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015. 8. Precedente desta egrégia Corte (TRF-5ªR, PROCESSO: 08039249720184058400, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO ROBERTO MACHADO, 1ª TURMA, JULGAMENTO: 23/04/2020) e dos colendos STJ e STF. 9. Apelação improvida. rpms Processo: 0811415-85.2018.4.05.8100 Assinado eletronicamente por: RUBENS DE MENDONÇA CANUTO NETO - Magistrado Data e hora da assinatura: 22/07/2022 16:20:53 Identificador: 4050000.32631660 11. Não se justifica, assim, a cobrança em discussão quanto ao uso da faixa de domínio, ante o inegável interesse público na obra em comento. 12. Apelação desprovida. Honorários recursais a serem suportados pelo apelante, fixados em 1% (um por cento) sobre o valor da causa, (que é de R$ 8.588,73), a ser acrescido aos 10% já fixados na sentença. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (fls. 356/367). O recorrente alega violação ao disposto nos arts. 97 da Lei n. 4.320/67 e 99, I, e 103 do Código Civil. Para tanto, argumenta que "a regra é a cobrança pelo DNIT para uso da faixa de domínio de rodovias federais, estando a exceção prevista em lei para as atividades do setor elétrico e de telecomunicações", bem como que "À míngua de previsão legal, não é possível estender a isenção da cobrança pelo uso para a situação presente em que existe permissão de uso onerosa, sob pena de estar-se instituindo isenção por meio de decisão judicial" (fl. 398). Requer, ao final, o provimento do recurso especial. Admitido o recurso, o Ministério Público Federal opinou pelo não provimento do apelo especial. É o relatório. Trata-se, na origem, de ação declaratória cumulada com obrigação de não fazer, em que o Estado do Ceará pretende a declaração de inexigibilidade de cobrança pelo DNIT em relação à ocupação da faixa de domínio de rodovia federal para a construção de canais adutores relativo às obras do "Eixão das Águas", do Projeto de Integração do Rio São Francisco (PISF), que beneficiará milhões de habitantes na região metropolitana de Fortaleza. O Tribunal de origem consignou que (fls. 287/290): Nada obstante, a hipótese representa uma exceção, porque como registrado na sentença ora vergastada, ao adotar a fundamentação de sentença de caso idêntico, "o bem público em questão (área de domínio público) é utilizado para a realização das obras do Cinturão das Águas, projeto que visa resolver o problema da escassez hídrica em diversas regiões do Estado do Ceará castigadas pela estiagem. Trata-se de empreendimento de grande envergadura que irá impactar mais diretamente na vida da população interiorana. O projeto trará inegavelmente benefícios para famílias de baixa renda que sofrem com a seca". Nestes casos, a jurisprudência vem entendendo ser descabida a cobrança de valores pelo ente público responsável pela área. Nesse sentido, segue precedente deste TRF5: [...] 3. Cinge-se a controvérsia em torno da legalidade da cobrança de valores realizada pelo DNIT - Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, referente ao uso (implantação de travessia não destrutiva) de faixas de domínio à margem de rodovia federal (BR 116) pelo Estado do Ceará decorrente de implantação de sistema adutor da obra denominada Cinturão da Águas. 4. Sobre o tema, o egrégio STF - Supremo Tribunal Federal entendeu pela impossibilidade de cobrança de retribuição pecuniária pela instalação de equipamentos necessários à prestação de serviço público em faixas de domínio de vias públicas, excetuando a hipótese em que a instalação resulte em extinção de direitos. Precedente: STF, RE 581947 ED, Relator Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO D Je-054 DIVULG 18- 03-2014 PUBLIC 19-03-2014. 5. Da mesma forma, o colendo STJ - Superior Tribunal de Justiça possui entendimento no sentido de que a cobrança em face de concessionária de serviços públicos pelo uso de solo, subsolo ou espaço aéreo é ilegítima porque a utilização reverte em favor da sociedade, razão pela qual não cabe a fixação de preço público, e porque a natureza do valor cobrado não é taxa, pois não há serviço público prestado ou poder de polícia exercido. Nesse sentido: STJ, R Esp 1.144.399/PR, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção, D Je 24/10/2017; AgInt no R Esp 1.482.422/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, D Je 30/11/2016. 6. Na espécie, não obstante as faixas de domínio à margem de rodovia federal (BR 116) sejam um bem público e que, via de regra, o ente responsável deva ser remunerado pelo uso do referido bem, constata-se que a obra é pública e realizada pelo Estado do Ceará com apoio da própria União. Além disso, o empreendimento procura encontrar uma solução definitiva para a população do mencionado Estado que, desde tempos imemoriais, sofre com a escassez hídrica em sua região. Nesta senda, afigura-se descabida a cobrança de valores pelo ente público responsável pela área utilizada em questão, na medida em que a obra está revertida em favor de grande parte da sociedade cearense, trazendo inegável benefício às famílias de baixa renda das localidades favorecidas pelo empreendimento. [...] Não se justifica, assim, a cobrança em discussão quanto ao uso da faixa de domínio, ante o inegável interesse público na obra em comento. Tal entendimento está em consonância com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça que defende a impossibilidade de o Estado cobrar pela utilização da faixa de domínio de rodovias e estradas federais, quando necessária à realização de serviços essenciais ao interesse público. Nesse sentido, vejam-se os precedentes: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO RESCISÓRIA. DISCUSSÃO SOBRE A REMUNERAÇÃO PELO USO DE FAIXAS DE DOMÍNIO PÚBLICO RODOVIÁRIO. ACÓRDÃO RESCINDENDO DA SEGUNDA TURMA DESTA CORTE SUPERIOR QUE APLICOU DIRETRIZ JUDICANTE FIRMADA PELO STF SOB O REGIME DE REPERCUSSÃO GERAL. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. RECURSO REJEITADO. 1. Embargos de declaração alegando omissão quanto aos dispositivos constitucionais tidos por violados, bem como acerca do não cabimento, na espécie, da incidência da Súmula 343/STF. 2. O inconformismo da parte embargante não se enquadra nas hipóteses de cabimento dos embargos de declaração, previstas no art. 1.022 do Código de Processo Civil. Não há na decisão embargada vícios de omissão, contradição, obscuridade ou erro material, não se prestando os aclaratórios para o fim de rediscutir os aspectos jurídicos anteriormente debatidos. 3. Conforme o acórdão embargado, esta Corte Superior vem seguindo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, firmado sob o regime de repercussão geral, de que, quando a hipótese é de exploração direta pelo Poder Público, descabe a cobrança pela exploração da faixa de domínio rodoviária, por se tratar de bens de uso comum do povo, afetados à prestação de determinado serviço público. Segundo o entender daquela Corte, a imposição dessa restrição de uso de bem público, por não conduzir à extinção de direito algum tutelado pelo Poder Público, não decorre o dever de indenizar (RE 581.947/RO-RG, relator Ministro Eros Grau). 4. O caso em questão versa sobre exploração direta pelo Poder Público, pois não há nos autos notícia alguma acerca de eventual concessão. E quem litiga objetivando a cobrança é uma autarquia do Estado de São Paulo, o DER/SP, que gerencia a rodovia estadual. 5. Por se tratar de demanda rescisória, é importante notar que o acórdão rescindendo foi prolatado em junho de 2012, ocasião em que o STF já havia julgado o processo representativo de controvérsia, o que ocorreu em agosto de 2010, ou seja, dois anos antes, e seu relator seguiu a orientação da Corte Suprema. Os julgados consolidados em res judicatae devem, em princípio, ser preservados, ainda que as soluções por eles adotadas não sejam, eventualmente, as melhores, o que não ocorre neste caso. 6. A tese relativa às alegações de que a vedação imposta na Lei de Antenas teria caráter constitutivo, restringindo-se seu alcance ao período posterior à sua edição, não foi objeto de debate anterior no processo, sendo proposta somente em sede dos presentes embargos de declaração. Caracteriza-se, com isso, indevida inovação recursal, circunstância que impede o seu conhecimento nesta etapa processual. 7. Constata-se que a parte embargante pretende renovar a discussão sobre questão que já foi decidida de maneira fundamentada, o que não é possível por meio dos embargos de declaração. 8. Rever as matérias aqui alegadas acarretaria rediscutir entendimento já manifestado e devidamente embasado. Os embargos declaratórios não se prestam à inovação, à rediscussão da matéria tratada nos autos ou à correção de eventual error in judicando. 9. Embargos de declaração rejeitados. (EDcl na AR n. 5.289/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Seção, julgado em 31/10/2023, DJe de 7/11/2023.) Ante o exposto, nego provimento ao recurso especial. Caso exista nos autos prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, determino sua majoração em desfavor do recorrente, no importe de 10% sobre o valor já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo legal, bem como eventual concessão da gratuidade da justiça. Publique-se. Intimem-se. Relator
MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA