Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 1951409/PB (2021/0236838-8)
RELATOR: MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES
RECORRENTE: ROMILDO FERNANDES DE LIMA
ADVOGADO: DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO
RECORRIDO: DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT
DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto por ROMILDO FERNANDES DE LIMA, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, no qual se insurge contra o acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO assim ementado (fl. 258): AÇÃO DEMOLITÓRIA. DNIT. PARTICULAR QUE MORA E EXPLORA UMA BORRACHARIA ÀS MARGENS DA BR. PERÍCIA ATESTA QUE A CONSTRUÇÃO ESTÁ PARTE DENTRO DA FAIXA DE DOMÍNIO E PARTE DENTRO DA FAIXA NÃO EDIFICÁVEL. FATO NÃO CONTROVERTIDO NA APELAÇÃO. ALEGAÇÃO DE BOA-FÉ OBJETIVA E DE INÉRCIA DO DNIT POR ANOS NÃO DERROGA O INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO. FAIXA DE DOMÍNIO E FAIXA NÃO EDIFICÁVEL ATENDEM MOTIVOS DE SEGURANÇA. INAPLICÁVEL O DIREITO DE INDENIZAÇÃO DO ART. 132 DO DECRETO-LEI Nº 9.760, QUE TRATA DE SITUAÇÃO DISTINTA (POSSUIDOR REGULAR DE IMÓVEL PÚBLICO EDIFICÁVEL, QUE PAGA TAXA DE OCUPAÇÃO E É SURPREENDIDO POR FATO SUPERVENIENTE DE A UNIÃO TER INTERESSE DE CONSOLIDAR A POSSE DO IMÓVEL) DA EXAMINADA NO CASO CONCRETO. APELAÇÃO IMPROVIDA. Não foram opostos embargos de declaração. Em suas razões recursais, a parte recorrente alega ter ocorrido violação ao art. 422 do Código Civil, ao art. 2º da Lei 9.784/1999 e ao art. 132 do Decreto-Lei 9.760/1946. Para tanto, argumenta que: (i) a demolição do imóvel é considerada desproporcional, especialmente porque o Estado permitiu a ocupação por mais de 15 anos sem qualquer oposição; (ii) haveria direito à indenização, pois a ocupação do imóvel foi feita de boa-fé e incentivada pelo Poder Público. Ao final, requer que o recurso seja admitido e provido. A parte adversa apresentou contrarrazões (fls. 293/306). O recurso foi admitido na origem (fl. 308). É o relatório. Na origem, trata-se de ação ajuizada pelo DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT, com o objetivo de que fosse demolido o imóvel instalado na faixa de domínio e área não edificável da rodovia federal BR-104-PB, no km 141,80. Ao solucionar a controvérsia, o Tribunal de origem decidiu da seguinte forma (fl. 257): "O imóvel vistoriado, da parte Promovida, invade a faixa de domínio público e faixa não edificável, estando integralmente inserido nestas duas faixas (vide Quadro 1, em epígrafe, uma síntese com as medições feitas e observações quanto às áreas envolvidas. A Faixa de Domínio considerada foi 25,00 metros a partir do centro da faixa carroçável (Portaria 102/1981 DNIT), da via denominada BR-104, km 141,80, no município de Queimadas-PB. Constatada idem a invasão da faixa não edificável de parte do imóvel vistoriado, complementar à faixa de domínio citada, em faixa complementar de 15m." Esta premissa fática não está sendo combatida por nenhuma das partes. Também não se controverte quanto à existência, validade e sentido das normas gerais reguladoras desta categoria de bens: nas rodovias federais, as faixas de rolamento, acostamento, placas de sinalização e demais equipamentos, que estendam desde o centro da rodovia até 25m é a chamada faixa de domínio público. Na hipótese, é de propriedade do DNIT, bem de uso especial que, enquanto afetado, não pode ter seu uso cedido ou de outra forma conquistado legitimamente por particular. Inclusive por motivo de segurança daqueles que trafegam pela rodovia e dos que se situam às margens dela. A extensão de 15m a partir do fim da faixa de domínio já não é de propriedade do DNIT, porém sofre limitação administrativa - também legalmente instituída e por motivo de segurança sendo a chamada faixa não edificável. O particular, possuidor ou mesmo proprietário, não pode construir em tal faixa. A demora do poder público em tomar as providencias cabíveis não faz surgir para o particular um direito de ocupação e de conservação do que tenha construído. A aplicação da boa-fé objetiva e seus corolários (proibição do comportamento contraditório, supressio etc.) nas relações de direito administrativo deve ser adotada com temperamentos, ou acabaria por revogar os princípios basilares, da legalidade administrativa, da supremacia do interesse público sobre o privado e mesmo da igualdade. Os bens públicos não estão sujeitos a prescrição aquisitiva. E as normas de segurança não são derrogadas pela simples demora em aplica-las. É que o regime jurídico da faixa de domínio e da faixa não edificável diz respeito ao interesse público primário. Nas questões que envolvem esse interesse público em sentido estrito, não cabe negociação ou flexibilização. Acertada, pois a sentença, ao julga a ação procedente. A circunstância de a construção irregular já existir desde antes de o recorrente negociar a aquisição do bem (mediante contrato particular) não modifica o exposto acima. Tampouco a circunstância de haver instalação de água e energia elétrica. Não há alegação nem comprovação de que o imóvel tem matrícula regular, e que o apelante (ou o ocupante anterior) tenha averbado oficialmente a construção. A situação imobiliária perdurou na informalidade. Também não é o caso de erro na medição, que tenha resultado em invasão irrisória da faixa indevida. A construção está inteiramente onde não devida - parte na faixa de domínio e parte na faixa não edificável. Nem mesmo prospera a tese de que a demolição deveria ser condicionada a indenização. O art. 132, do Decreto-lei 9.760 não trata de ocupação irregular de área pública ou particular não edificável - caso dos autos -, e sim do caso em que o cidadão tem reconhecido o direito de uso, mediante pagamento de taxa de ocupação, e posteriormente a União passa a ter interesse em retomar o domínio útil do imóvel. A hipótese regulamentada por aquele disposto legal é de alguém que tinha legitimidade para usar o imóvel e até para edificar nele, com certa estabilidade, e que foi surpreendido por um fato novo, qual seja o superveniente interesse da União no domínio útil do imóvel. Verifico que o acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), fixada no sentido de que a ocupação privada de bem público não evidencia posse, mas mera detenção, que não se consolida com o decurso do tempo. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados deste Tribunal: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. FAIXA DE SEGURANÇA DO RESERVATÓRIO DE USINA HIDRELÉTRICA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. POSSE PRIVADA. IMPOSSIBILIDADE. BEM PÚBLICO. FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. 1. "Pacífica a jurisprudência do STJ no sentido de que ocupação privada de bem público não evidencia posse, mas, sim, mera detenção, descabendo, por isso, falar em posse nova, velha ou de boa-fé. Por outro lado, se ilícita a detenção, incumbe ao Poder Público, na forma de inafastável dever e sob pena de cometer improbidade administrativa, mandar que, de imediato, se restitua o imóvel ao integral benefício da coletividade, irrelevante o tempo da ocupação, se recente ou antiga, ou a presença de alvará urbanístico e licença do órgão ambiental. Tudo porque domínio público não se submete a usucapião, rejeita privatização a ferro e fogo e, consequência de sua indisponibilidade, não se transfere a terceiros, implicitamente, por simples licenciamento ou contribuição tributária" (REsp n. 1.457.851/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 26/5/2015, DJe de 19/12/2016). [...] 3. Agravo interno não provido. (AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.236.896/SP, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 26/2/2024, DJe de 1º/3/2024.) PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. DNIT. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. AUTORIZAÇÃO. ATO PRECÁRIO. ADEQUAÇÃO DE PROJETO DE ACESSO À RODOVIA. ÀS CUSTAS DO PARTICULAR. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Na origem, trata-se de apelação interposta contra sentença que julgou procedente o pedido alternativo elaborado pelo agravado para que seja reintegrada a posse do mencionado trecho da rodovia, com a respectiva retirada do acesso e remoção dos sobejos remanescentes. Na sentença o pedido foi julgado procedente. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida. II - As faixas de domínio são consideradas as áreas de terras determinadas legalmente, por decreto de Utilidade Pública, para uso rodoviário, sendo ou não, desapropriadas, cujos limites foram estabelecidos em conformidade com a necessidade prevista no projeto de engenharia rodoviária. No REsp 1.817.302/SP (DJe 15/6/2022), a Ministra Regina Helena Costa esclarece que "a faixa de domínio reveste natureza jurídica de bem público de uso comum do povo, consoante firmado pelo Supremo Tribunal Federal, em precedente dotado de eficácia vinculante (Tema 261/STF - RE n. 581.947/RO, relator Ministro Eros Grau, DJe 27.08.2010)". III - Já as áreas non aedificandi são as faixas de terra com largura de 15 (quinze) metros, contados a partir da linha que define a faixa de domínio da rodovia, nos termos do art. 4º, III, da Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. São áreas que podem ser públicas ou privadas, mas que tem natureza de limitação administrativa que gera para o administrado a obrigação de não fazer, cujo descumprimento deve ser reprimido pela administração. Desse modo, a restrição às construções, nas faixas de domínio bem como nas áreas não edificantes, visa a garantir maior segurança nas rodovias, tanto para o ocupante de imóveis que as margeiam, quanto para terceiros que dela se utilizam, priorizando, assim, o interesse público. Nesse sentido, a posse ocorrida na faixa de domínio não configura uma situação de fato consolidada pelo decurso de tempo, considerando que se trata, efetivamente, de bem público, sendo, portanto, inadmissível a proteção possessória. [...] VI - Dessa forma, não gera ao particular direito adquirido ao uso do bem, nem direitos relativos à posse, que, verdadeiramente, traduz-se em mera detenção. Se não gera direito adquirido, existindo apenas mera detenção, pode a Administração revogar, a bem do interesse público, o ato antes realizado. Mostra-se correta, outrossim, a irresignação do DNIT, de modo que se deve restaurar a sentença, determinando-se a reintegração de posse da autarquia na área em questão, com as consequências ali já estabelecidas. [...] VIII - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 2.018.749/SE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 9/10/2023, DJe de 11/10/2023.) Da mesma forma, o STJ entende que a ocupação irregular de bem público não enseja o direito à indenização, pois configura mera detenção, sendo irrelevante a existência de boa-fé. A propósito: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE FAIXA DE RODOVIA. DIRIETO À REGULARIZAÇÃO DA POSSE E À REALOCAÇÃO DAS FAMÍLIAS. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. INDENIZAÇÃO DAS BENFEITORIAS. IMPOSSIBILIDADE. MERA DETENÇÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO. FUNDAMENTO NÃO IMPUGNADO. REVOLVIMENTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. [...] 2. Hipótese em que o Tribunal de origem concluiu que o particular não pode ser considerado possuidor de área pública, mas mero detentor, o que afasta a possibilidade de indenização por benfeitorias, sendo irrelevante falar em posse de boa ou má-fé. [...] 5. Agravo desprovido. (AgInt no REsp n. 2.043.358/PB, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 22/4/2024, DJe de 25/4/2024.) AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DEMOLITÓRIA COM REINTEGRAÇÃO DE POSSE. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA. FAIXA DE RODOVIA. MERA DETENÇÃO. JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. [...] IV - No mesmo sentido é a jurisprudência desta Corte Superior, que expressamente consignou "não ser cabível o pagamento de indenização por acessões ou benfeitorias, nem o reconhecimento do direito de retenção, na hipótese em que o particular ocupa irregularmente área pública, pois admitir que o particular retenha imóvel público seria reconhecer, por via transversa, a posse privada do bem coletivo, o que não se harmoniza com os princípios da indisponibilidade do patrimônio público e da supremacia do interesse público" (STJ, REsp n. 1.183.266/PR, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe de 18/5/2011). V - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.951.542/PB, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2022, DJe de 24/3/2022.) Ante o exposto, nego provimento ao recurso especial. Publique-se. Intimem-se. Relator
PAULO SÉRGIO DOMINGUES