Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
AREsp 2858422/MG (2025/0049583-0)
RELATOR: MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES
AGRAVANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
AGRAVADO: DILSON AMARAL DA SILVA JUNIOR
ADVOGADO: ANTÔNIO SALVO MOREIRA NETO - MG084939
DECISÃO Trata-se de agravo interposto da decisão que inadmitiu o recurso especial no qual o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS se insurgira, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a da Constituição Federal, contra o acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS assim ementado (fl. 676): APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – REVOGAÇÃO DO CAPUT DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992 – ALTERAÇÕES DADAS PELA LEI Nº 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – POSSIBILIDADE – ATIPICIDADE DO ATO - A Lei Nº 14.230/2021, que revogou o caput do art. 11 da LIA, restringiu a caracterização do ato ímprobo por violação aos princípios da Administração Pública às condutas elencadas em seu rol taxativo. - Aplica-se ao caso concreto, a norma mais benéfica ao réu, tendo em vista o princípio da retroatividade da lei, aplicável ao Direito Administrativo Sancionador, de modo a se reconhecer a atipicidade do ato imputado ao agente público. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 723/727). A parte recorrente alega violação dos arts. 1.022, II, do Código de Processo Civil, 11, caput, da Lei 8.429/1992, com a redação dada pela Lei 14.230/2021; 19 e 65 da Convenção de Mérida. Aduz que o TJMG se omitiu sobre o rol taxativo sob a ótica da proteção à probidade, do princípio da proporcionalidade (vedação à proteção deficiente) e da Convenção de Mérida. Sustenta que o rol de incisos do art. 11 da LIA deve ser interpretado como de caráter exemplificativo e não taxativo, sob pena de contrariar-se a finalidade do próprio dispositivo, que é proteger de forma ampla os princípios da administração, e malferir a jurisprudência histórica do STJ, que sempre considerou o rol como aberto. Defende que, por uma questão de coerência do ordenamento jurídico, toda conduta de agente público que seja tipificada como crime deve, necessariamente, ser também considerada improbidade, mesmo que não esteja expressamente listada na lei. Contrarrazões apresentadas às (fls. 794/802). O recurso não foi admitido (fls. 806/812), razão pela qual foi interposto o agravo ora examinado (fls. 865/875). O Ministério Público Federal opinou pela negativa de provimento do agravo em recurso especial. É o relatório. A decisão de admissibilidade foi devidamente refutada na petição de agravo e, por isso, passo ao exame do recurso especial. Na origem, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais ajuizou ação por ato de improbidade administrativa contra Dilson Amaral da Silva Júnior, agente penitenciário, acusado de agredir fisicamente um detento, Bruno Lopes Oliveira, no presídio de Paracatu/MG. A pretensão condenatória foi julgada improcedente em primeira instância, com base na ausência de clara demonstração da autoria das lesões produzidas no preso. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais negou provimento ao recurso de apelação, mantendo a sentença de improcedência, fundamentando na retroatividade da Lei 14.230/2021, que revogou o inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992, tornando atípico o ato imputado ao agente público. O recurso especial devolve a esta Corte Superior as seguintes questões: (a) alegação de violação ao art. 1.022 do CPC; (b) natureza do rol previsto no art. 11 da Lei 8.429/1992. Analiso cada um dos tópicos separadamente. (A) Negativa de prestação jurisdicional: No recurso especial, a parte recorrente sustentou haver omissão no acórdão recorrido no tocante à caracterização do rol taxativo sob a ótica da proteção à probidade, ao princípio da proporcionalidade e a vedação à proteção deficiente e à Convenção de Mérida. Analisando-se o teor das alegadas omissões é fácil concluir que a irresignação do embargante nos embargos se voltara contra questões claramente analisadas na decisão embargada, já que o ponto central para a negativa de provimento ao recurso de apelação. Inexiste a alegada violação do art. 1.022 do Código de Processo Civil, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, consoante se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade. É importante destacar que julgamento diverso do pretendido, como neste caso, não implica ofensa ao dispositivo de lei invocado. (B) Natureza do rol do art. 11 da LIA: O acórdão encontra estreita sintonia com a jurisprudência desta Corte Superior e do próprio Supremo Tribunal Federal - aplicando as alterações advindas da Lei 14.230/2021 ao art. 11 da LIA -, porque não mais prevista a conduta alegadamente praticada no rol previsto nos incisos desse dispositivo. A constitucionalidade de vários dos dispositivos da Lei 14.230/2021 está sendo objeto de exame pelo STF na ADI 7236, já havendo decisão dos Ministros Alexandre e Gilmar no sentido da constitucionalidade do art. 11 da LIA. Os votos poderão ainda ser alterados, assim como o artigo poderá vir a ser declarado inconstitucional pelos demais integrantes do colegiado, mas, por ora, a norma se presume constitucional. O princípio da proibição da proteção insuficiente estabelece um grau de proteção mínimo aos interesses tutelados na norma constitucional, o que se encontra realizado na atual Lei de Improbidade Administrativa, a disponibilizar os instrumentos de proteção da probidade administrativa. Por outro lado, o princípio da proibição do retrocesso tem o seu lugar comum nos direitos fundamentais sociais. Mesmo que entendido como uma garantia de estabilização dos estágios de realização dos direitos fundamentais, o que poderia levar à conclusão de que o tangencia o combate à corrupção e a defesa da probidade administrativa, ainda assim, estando a ação por improbidade no campo do Direito Sancionador, tem-se admitido a retroatividade da lei mais benéfica (lex mitior) quando ainda não transitada em julgado a condenação. O art. 37, § 4º, da Constituição Federal, exorta o combate contra a corrupção e a punição de atos de improbidade, mas não elenca - e nem seria desejável que assim o fizesse - quais seriam o atos a serem assim considerados, matéria delegada à lei. O standard a ser observado é o da proibição de atos de corrupção e esta se mantém preservada. A restrição levada a efeito pela Lei 14.230/2021 no art. 11 da LIA, observado o rumo que estavam tomando as ações por improbidade e as correlatas condenações, não se mostra irrazoável, senão necessária, exaltando o que deveria ser exaltado e deixando para outras esferas/instrumentos lidar com as irregularidades/ilegalidades não qualificadas pela má-fé. O próprio Supremo Tribunal Federal - aplicando as alterações advindas da Lei 14.230/2021 ao art. 11 da LIA -, porque não mais prevista a conduta praticada no rol presente nos incisos desse dispositivo, já concluiu pela atipicidade, presumindo-se a constitucionalidade da restrição. O entendimento se consagrou no julgamento dos embargos de declaração nos embargos de divergência no ARE 803.568/SP, estendendo o Tema 1.199/STF às alterações havidas no art. 11 da LIA. Os ministros que, à época, divergiram do entendimento do Ministro Gilmar Mendes ou não mais integram o STF (Ministros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski) ou estão a aplicar o Tema 1.199 também às hipóteses de atipicidade superveniente em relação ao art. 11 da LIA, ao menos em sua maioria. A propósito: RE 1.488.008, Ministro LUIZ FUX, Julgamento: 29/4/2024, Publicação: 30/4/2024: Assim, tendo em conta a aplicabilidade imediata da Lei 14.230/2021 ao caso concreto e a revogação da previsão legal do ato de improbidade administrativa por violação abstrata aos princípios da Administração Pública com fundamento no artigo 11 da Lei 8.429/1992, revela-se inevitável a constatação da impossibilidade jurídica da condenação da parte ora recorrida pela prática de ato de improbidade administrativa, como bem assentou o acórdão ora recorrido. ARE 1.486.227, Ministro DIAS TOFFOLI, Julgamento: 27/4/2024, Publicação: 30/4/2024: No mais, o Tribunal de origem procedeu a uma análise dos atos de improbidade administrativa à luz da alteração normativa promovida pela Lei nº 14.230/202, especificamente no que se refere ao rol de condutas previsto no art. 11 da norma, que passou a ser taxativo, entendendo ser o novo diploma aplicável ao caso concreto, em razão do princípio tempus regit actum. Desse modo, o Tribunal de origem entendeu que incidem no presente caso as premissas interpretativas extraídas do julgamento do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, dentre elas, ?a aplicação do princípio tempus regit actum e do princípio da não ultra-atividade das normas?, para ?subsidiar a aplicabilidade da Lei 14.230/21 à hipótese dos autos?. Isso porque, embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/2021 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência- com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento do mencionado tema de repercussão geral-, a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE 1.134.915, AgR, Ministra CÁRMEN LÚCIA, Julgamento: 25/4/2024, Publicação: 29/4/2024: A jurisprudência atual deste Supremo Tribunal é no sentido de impossibilidade de condenação na hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no art. 11 da Lei n. 8.249/1992, pois a inovação trazida pela Lei n. 14.230/2021 adotou a técnica da previsão exaustiva de condutas, passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública. [...] Anote-se ainda que este entendimento não se aplica quando houver sentença condenatória transitada em julgado, o que não é o caso posto nos presentes autos. RE 1.470.495, Ministro NUNES MARQUES, Julgamento: 29/2/2024, Publicação: 8/3/2024: Feito esse registro, tenho como insubsistente a alegação de violação à Constituição Federal decorrente da modificação, pela Lei n. 14.230/2021, do rol de condutas subsumidas ao disposto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, referente os casos de atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública- antes da Lei n. 14.230/2021, tais condutas eram apenas exemplificativas; após, taxativas-, pois a Suprema Corte já inclinou-se pela aplicabilidade do novo regramento taxativo desse artigo aos processos em curso, consoante se observa do julgamento proferido pela Segunda Turma no ARE 1.346.594 AgR-Segundo, Relator o Ministro Gilmar Mendes, cuja ementa transcrevo em parte: ARE 1.440.072, Ministro ANDRÉ MENDONÇA, Julgamento: 20/3/2024, Publicação: 21/3/2024 RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, INC. I, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. REVOGAÇÃO PELA LEI Nº 14.230, DE 2021. INCIDÊNCIA IMEDIATA AOS PROCESSOS SEM TRÂNSITO EM PRECEDENTES. JULGADO. AGRAVO PARCIALMENTE PROVIDO E RECURSO EXTRAORDINÁRIOPROVIDO. ARE 1.456.653, Ministro ALEXANDRE DE MORAES, Julgamento: 14/3/2024, Publicação: 19/3/2024 Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas. No caso concreto, a conduta imputada aos recorridos - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência - não figura entre aquelas elencadas no art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua nova redação. [...] No presente processo, os fatos datam de 2012 - ou seja, muito anteriores à Lei 14.230/2021, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa -, e o processo ainda não transitou em julgado. Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. RE 1.452.533 AgR/SC, Ministro CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, DJe 21/11/2023 AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I - No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II - O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III - Agravo improvido. Esta Primeira Turma acompanhou o entendimento manifestado pelo STF, estendendo a ratio decidendi do Tema 1.199/STF às demais hipóteses em que as alterações advindas da Lei 14.230/2021 resultem na atipicidade da conduta. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. RESPONSABILIZAÇÃO POR DOLO GENÉRICO. REVOGAÇÃO. APLICAÇÃO IMEDIATA. 1. A questão jurídica referente à aplicação da Lei n. 14.230/2021 - em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente - teve a repercussão geral julgada pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 do STF). 2. A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei n. 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a tal aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada. 3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 9/5/2023, firmou a orientação de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei n. 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199 do STF. 4. Acontece que o STF, posteriormente, ampliou a abrangência do Tema 1.199/STF, a exemplo do que ocorreu no ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, admitindo que a norma mais benéfica prevista na Lei n. 14.230/2021, decorrente da revogação (naquele caso, tratava-se de discussão sobre o art. 11 da LIA), poderia ser aplicada aos processos em curso. 5. Tal como aconteceu com a modalidade culposa e com os incisos I e II do art. 11 da LIA (questões diretamente examinadas pelo STF), a conduta ímproba escorada em dolo genérico (tema ainda não examinado pelo Supremo) também foi revogada pela Lei n. 14.230/2021, pelo que deve receber rigorosamente o mesmo tratamento. 6. Hipótese em que há outros pontos relevantes do processo em exame: i) não se está a rever matéria fática para concluir pela existência ou não do dolo específico; ii) na espécie, o Tribunal de origem categoricamente entendeu não existir tal modalidade (dolo específico) de elemento subjetivo e, por isso, concluiu estar ausente o ato ímprobo; iii): não se está diante de hipótese em que houve condenação por dolo sem se especificar qual tipo (se genérico ou específico), mas sim diante da afirmação expressa da instância ordinária de que não houve dolo específico, não podendo haver condenação. 7. Recurso especial não provido. (REsp n. 2.107.601/MG, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 23/4/2024, DJe de 2/5/2024.) PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. OMISSÃO. AUSÊNCIA DE ENFRENTAMENTO DE ARGUMENTOS APRESENTADOS NO AGRAVO INTERNO. ATRIBUIÇÃO DE EXCEPCIONAIS EFEITOS INFRINGENTES. POSSIBILIDADE NO CASO CONCRETO. LEI N. 14.230/2021. ATUAL REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. RETROATIVIDADE. PRECEDENTES. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte, na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015 aos Embargos de Declaração, e o estatuto processual de 1973 ao Recurso Especial. II - Há omissão quando não analisados argumentos oportunamente suscitados no Agravo Interno, os quais poderiam levar o julgamento a um resultado diverso do proclamado. Admite-se, ainda, a modificação do julgado em sede de Embargos de Declaração, não obstante produzam, em regra, somente efeito integrativo, ante a presença de um ou mais vícios que ensejam sua oposição e, por conseguinte, provoquem alteração substancial do pronunciamento. III - Na linha de entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal e por este Tribunal Superior, à vista da tese vinculante firmada no julgamento do Tema n. 1.199 da repercussão geral, não sendo possível o eventual reenquadramento típico da conduta ilícita, a atual redação do art. 11 da Lei n. 8.429/1992 aplica-se aos atos de improbidade administrativa decorrentes da violação aos princípios administrativos praticados na vigência do texto anterior, sem condenação transitada em julgado. Precedentes. IV - Na espécie, a condenação do Embargante tem fundamento no art. 12, III, da Lei n. 8.429/1992 (texto original), em razão de fracionamento indevido de licitação, tendo o tribunal de origem afastado a ocorrência de danos ao erário e, ainda, de dolo específico na conduta. Dessarte, não sendo possível a aplicação do princípio da continuidade típico-normativa, a fim de proceder o reenquadramento da conduta ora examinada nas hipóteses taxativas do art. 11 da LIA, de rigor a extinção da presente ação de improbidade. V - Embargos de Declaração acolhidos, com atribuição de excepcionais efeitos infringentes. (EDcl no AgInt no REsp n. 1.991.321/BA, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 19/8/2024, DJe de 22/8/2024.) No tocante à alegada afronta ao que disposto na Convenção de Mérida, não descuro que as suas normas estimulam os países a adotarem medidas "eficazes e coordenadas" contra a corrupção. A exortação, no entanto, encontra amplo respaldo nos arts. 9º e 10 da LIA, cuja natureza se mantém exemplificativa, cumprindo aos legitimados ativos aprofundar a atividade probatória e evidenciar o enriquecimento ou o dano ao erário decorrentes de atos ímprobos praticados dolosamente. A circunstância de o fato imputado ao réu, por mais grave que seja (e efetivamente o é), não configurar improbidade administrativa com base no art. 11 da LIA não afasta, de modo algum, a possibilidade de que se busquem em outros diplomas legais a caracterização do ilícito, a reprovabilidade da conduta, assim como o sancionamento dos envolvidos, seja administrativamente, em sendo os agentes ativos servidores públicos, seja civilmente, no âmbito da responsabilidade civil, ou quiçá penalmente, a depender da gravidade dos atos e danos causados. O acórdão recorrido, portanto, não merece reforma. Ante o exposto, conheço do agravo para negar provimento ao recurso especial. Publique-se. Intimem-se. Relator
PAULO SÉRGIO DOMINGUES