Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2261292/RS (2025/0026292-0)
RELATORA: MINISTRA REGINA HELENA COSTA
RECORRENTE: ILOSA EMILIAVACCA
ADVOGADOS: SELMAR JOSE MAIA - RS103300
ANA AMÉLIA MACIÉL MAIA - RS094502
RECORRIDO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
DECISÃO Vistos. Trata-se de Recurso Especial interposto por ILOSA EMILIAVACCA, contra acórdão prolatado, por unanimidade, pela 3ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul no julgamento de Apelação, assim ementado (fls. 1.504/1.505e): APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. PREPARO. INTIMAÇÃO PARA RECOLHIMENTO. INÉRCIA. DESERÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO. MUNICÍPIO DE NOVA PRATA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. POSSIBILIDADE. PRAZO PARA CUMPRIMENTO. MULTA. Com amparo no art. 105, III, a e c, da Constituição da República, além de divergência jurisprudencial, a Recorrente aponta ofensa ao art. 40 da Lei n. 6.766/1979, sob o argumento de que "entende-se como sendo a responsabilidade solidária entre os requeridos e o município a que deve permear a presente relação jurídica, diante da omissão fiscalizatória" (fl. 1.583e). Com contrarrazões às fls. 1.596/1.602, o recurso foi inadmitido (fls. 1.605/1.607e), tendo sido interposto Agravo convertido em Recurso Especial (fl. 1.719e). O Ministério Público Federal manifestou-se, na qualidade de custos iuris, às fls. 1.108/1.732e. Feito breve relato, decido. Nos termos do art. 932, IV, do do Código de Processo Civil de 2015, combinado com os arts. 34, XVIII, b, e 255, II, ambos do Regimento Interno desta Corte, o Relator está autorizado, mediante decisão monocrática, a negar provimento a recurso ou pedido contrário à tese fixada em julgamento de recurso repetitivo ou de repercussão geral (arts. 1.036 a 1.041), a entendimento firmado em incidente de assunção de competência (art. 947), à súmula do Supremo Tribunal Federal ou desta Corte ou, ainda, à jurisprudência dominante acerca do tema, consoante Enunciado da Súmula n. 568/STJ: O Relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema. A Recorrente entende que houve violação ao art. 40 da Lei n. 6.766/1979, sob o argumento de que "entende-se como sendo a responsabilidade solidária entre os requeridos e o município a que deve permear a presente relação jurídica, diante da omissão fiscalizatória" (fl. 1.583e). No caso, a Corte de origem consignou que o loteador é o responsável pela infraestrutura da área loteada, sendo subsidiária a responsabilidade do ente municipal, in verbis (fls. 1.499/1.501e): Como cediço, é do loteador a responsabilidade sobre a área a ser loteada em termos de infraestrutura mínima. Todavia, o Município é responsável subsidiário na regularização do loteamento. O fato de o Município ter realizado algumas diligências e vistorias no local não o exime da responsabilidade que lhe é atribuída pelo art. 40 da Lei 6.766/79 de proceder, ele próprio e às expensas do loteador, à regularização do loteamento. Segundo entendimento pacífico do Eg. Superior Tribunal de Justiça, o “Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade essa que é vinculada”1. Precedentes: AgRg no AR Esp 446.051/SP, R Esp 1170929/SP, R Esp 432.531/SP, R Esp 448.216/SP, R Esp 131.697/SP. [...] No caso concreto, desde junho/2001 já era de conhecimento do Município a existência de loteamento irregular, visto que notificou a senhora Ilosa para suspender em definitivo a execução do loteamento irregular (evento 3, PROCJUDIC1 - fl. 24). Não houve alteração da situação irregular do loteamento em questão, permanecendo as ruas sem pavimentação e meio-fio, sem sistema de esgotamento pluvial, e sem definição acerca do esgotamento cloacal. [...] Portanto, a teor do disposto no art. 40 da Lei 6.766/79 compete ao Município proceder, ele próprio e às expensas do loteador, à regularização do loteamento. [...] A sentença determinou a regularização do Loteamento, condenando o Município, subsidiariamente, em todas as condenações impostas aos réus, devendo, para tanto, aguardar o prazo de 12 meses contados do término do prazo concedido aos loteadores, caso estes não tenham cumprido com suas obrigações, a regularizar o loteamento (destaques meus). Com efeito, a orientação firmada neste Tribunal Superior é de que existe responsabilidade objetiva e solidária do Poder Público quando constatada omissão no seu dever de fiscalizar e isso for determinante para a ocorrência de dano ambiental, sendo, por outro lado, de caráter subsidiário a execução da obrigação daí decorrente, ou seja, o ente integra o título executivo na qualidade de "devedor-reserva", sendo convocado a cumprir o estabelecido se o degradador direto não o fizer. Tal compreensão restou cristalizada no enunciado da Súmula n. 652/STJ, in verbis: "[a] responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária". No mesmo sentido: PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ADOÇÃO COMO RAZÕES DE DECIDIR DE PARECER EXARADO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE. ART. 2º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 4.771/65. DANO AO MEIO AMBIENTE. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO. ARTS. 3º, IV, C/C 14, § 1º, DA LEI 6.938/81. DEVER DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO. 1. A jurisprudência predominante no STJ é no sentido de que, em matéria de proteção ambiental, há responsabilidade civil do Estado quando a omissão de cumprimento adequado do seu dever de fiscalizar for determinante para a concretização ou o agravamento do dano causado pelo seu causador direto. Trata-se, todavia, de responsabilidade subsidiária, cuja execução poderá ser promovida caso o degradador direto não cumprir a obrigação, "seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, por qualquer razão, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica, conforme preceitua o art. 50 do Código Civil" (REsp 1.071.741/SP, 2ª T., Min. Herman Benjamin, DJe de 16/12/2010). 2. Examinar se, no caso, a omissão foi ou não 'determinante' (vale dizer, causa suficiente ou concorrente) para a 'concretização ou o agravamento do dano' é juízo que envolve exame das circunstâncias fáticas da causa, o que encontra óbice na Súmula 07/STJ. 3. Agravos regimentais desprovidos. (AgRg no REsp 1.001.780/PR, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27.09.2011, DJe 04.10.2011 – destaques meus). AMBIENTAL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL (LEI 9.985/00). OCUPAÇÃO E CONSTRUÇÃO ILEGAL POR PARTICULAR NO PARQUE ESTADUAL DE JACUPIRANGA. TURBAÇÃO E ESBULHO DE BEM PÚBLICO. DEVER-PODER DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL DO ESTADO. OMISSÃO. ART. 70, § 1º, DA LEI 9.605/1998. DESFORÇO IMEDIATO. ART. 1.210, § 1º, DO CÓDIGO CIVIL. ARTIGOS 2º, I E V, 3º, IV, 6º E 14, § 1º, DA LEI 6.938/1981 (LEI DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE). CONCEITO DE POLUIDOR. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO DE NATUREZA SOLIDÁRIA, OBJETIVA, ILIMITADA E DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO. 1. Já não se duvida, sobretudo à luz da Constituição Federal de 1988, que ao Estado a ordem jurídica abona, mais na fórmula de dever do que de direito ou faculdade, a função de implementar a letra e o espírito das determinações legais, inclusive contra si próprio ou interesses imediatos ou pessoais do Administrador. Seria mesmo um despropósito que o ordenamento constrangesse os particulares a cumprir a lei e atribuísse ao servidor a possibilidade, conforme a conveniência ou oportunidade do momento, de por ela zelar ou abandoná-la à própria sorte, de nela se inspirar ou, frontal ou indiretamente, contradizê-la, de buscar realizar as suas finalidades públicas ou ignorá-las em prol de interesses outros. 2. Na sua missão de proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, como patrono que é da preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais, incumbe ao Estado definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção (Constituição Federal, art. 225, § 1º, III). [...] 4. Qualquer que seja a qualificação jurídica do degradador, público ou privado, no Direito brasileiro a responsabilidade civil pelo dano ambiental é de natureza objetiva, solidária e ilimitada, sendo regida pelos princípios do poluidor-pagador, da reparação in integrum, da prioridade da reparação in natura, e do favor debilis, este último a legitimar uma série de técnicas de facilitação do acesso à Justiça, entre as quais se inclui a inversão do ônus da prova em favor da vítima ambiental. Precedentes do STJ. 5. Ordinariamente, a responsabilidade civil do Estado, por omissão, é subjetiva ou por culpa, regime comum ou geral esse que, assentado no art. 37 da Constituição Federal, enfrenta duas exceções principais. Primeiro, quando a responsabilização objetiva do ente público decorrer de expressa previsão legal, em microssistema especial, como na proteção do meio ambiente (Lei 6.938/1981, art. 3º, IV, c/c o art. 14, § 1º). Segundo, quando as circunstâncias indicarem a presença de um standard ou dever de ação estatal mais rigoroso do que aquele que jorra, consoante a construção doutrinária e jurisprudencial, do texto constitucional. 6. O dever-poder de controle e fiscalização ambiental (= dever-poder de implementação), além de inerente ao exercício do poder de polícia do Estado, provém diretamente do marco constitucional de garantia dos processos ecológicos essenciais (em especial os arts. 225, 23, VI e VII, e 170, VI) e da legislação, sobretudo da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981, arts. 2º, I e V, e 6º) e da Lei 9.605/1998 (Lei dos Crimes e Ilícitos Administrativos contra o Meio Ambiente). 7. Nos termos do art. 70, § 1º, da Lei 9.605/1998, são titulares do dever-poder de implementação os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, além de outros a que se confira tal atribuição. 8. Quando a autoridade ambiental tiver conhecimento de infração ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo próprio, sob pena de co-responsabilidade (art. 70, § 3°, da Lei 9.605/1998, grifo acrescentado). 9. Diante de ocupação ou utilização ilegal de espaços ou bens públicos, não se desincumbe do dever-poder de fiscalização ambiental (e também urbanística) o Administrador que se limita a embargar obra ou atividade irregular e a denunciá-la ao Ministério Público ou à Polícia, ignorando ou desprezando outras medidas, inclusive possessórias, que a lei põe à sua disposição para eficazmente fazer valer a ordem administrativa e, assim, impedir, no local, a turbação ou o esbulho do patrimônio estatal e dos bens de uso comum do povo, resultante de desmatamento, construção, exploração ou presença humana ilícitos. 10. A turbação e o esbulho ambiental-urbanístico podem e no caso do Estado, devem ser combatidos pelo desforço imediato, medida prevista atualmente no art. 1.210, § 1º, do Código Civil de 2002 e imprescindível à manutenção da autoridade e da credibilidade da Administração, da integridade do patrimônio estatal, da legalidade, da ordem pública e da conservação de bens intangíveis e indisponíveis associados à qualidade de vida das presentes e futuras gerações. 11. O conceito de poluidor, no Direito Ambiental brasileiro, é amplíssimo, confundindo-se, por expressa disposição legal, com o de degradador da qualidade ambiental, isto é, toda e qualquer pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental (art. 3º, IV, da Lei 6.938/1981, grifo adicionado). 12. Para o fim de apuração do nexo de causalidade no dano urbanístico-ambiental e de eventual solidariedade passiva, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem não se importa que façam, quem cala quando lhe cabe denunciar, quem financia para que façam e quem se beneficia quando outros fazem. 13. A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação, tudo sem prejuízo da adoção, contra o agente público relapso ou desidioso, de medidas disciplinares, penais, civis e no campo da improbidade administrativa. 14. No caso de omissão de dever de controle e fiscalização, a responsabilidade ambiental solidária da Administração é de execução subsidiária (ou com ordem de preferência). 15. A responsabilidade solidária e de execução subsidiária significa que o Estado integra o título executivo sob a condição de, como devedor-reserva, só ser convocado a quitar a dívida se o degradador original, direto ou material (= devedor principal) não o fizer, seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica (art. 50 do Código Civil). 16. Ao acautelar a plena solvabilidade financeira e técnica do crédito ambiental, não se insere entre as aspirações da responsabilidade solidária e de execução subsidiária do Estado sob pena de onerar duplamente a sociedade, romper a equação do princípio poluidor-pagador e inviabilizar a internalização das externalidades ambientais negativas substituir, mitigar, postergar ou dificultar o dever, a cargo do degradador material ou principal, de recuperação integral do meio ambiente afetado e de indenização pelos prejuízos causados. 17. Como consequência da solidariedade e por se tratar de litisconsórcio facultativo, cabe ao autor da Ação optar por incluir ou não o ente público na petição inicial. 18. Recurso Especial provido. (REsp 1.071.741/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24.03.2009, DJe 16.12.2010 – destaques meus). DIREITO AMBIENTAL. RECURSOS ESPECIAIS. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 489, II, VI E § 1º, IV, E 1.022, II E PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA E SUBSIDIÁRIA POR OMISSÃO NA FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL. SÚMULA 652/STJ. PARCIAL PROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Recursos especiais interpostos pelo Município de Arraial do Cabo, Estado do Rio de Janeiro e Instituto Estadual do Ambiente - INEA contra acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro que manteve sentença de procedência em ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. A sentença condenou os réus à retirada de entulhos decorrentes de demolição, à recuperação de área degradada e ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Fundo Especial do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. 2. A ação civil pública foi fundamentada em relatórios técnicos do INEA que apontaram construções irregulares e clandestinas no interior do Parque Estadual da Costa do Sol, unidade de conservação estadual de proteção integral, situada em área de preservação permanente. 3. O acórdão recorrido reconheceu a responsabilidade solidária dos entes públicos pela omissão no dever de fiscalização ambiental, evidenciada pela expansão das ocupações e pelo desmatamento progressivo, sem a adoção de medidas eficazes para impedir a degradação ambiental. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 4. Discute-se, na espécie, se a responsabilidade imputada aos entes públicos, em razão de omissão no dever de fiscalização ambiental, deve ser reconhecida em caráter solidário, com execução subsidiária, nos termos do entendimento consolidado por esta Corte na Súmula 652/STJ. III. RAZÕES DE DECIDIR 5. Não há omissão, contradição ou obscuridade no acórdão recorrido, sendo o inconformismo dos recorrentes com a conclusão adotada insuficiente para autorizar o acolhimento dos embargos de declaração. 6. A responsabilidade dos entes públicos por omissão no dever de fiscalização ambiental é solidária, mas de execução subsidiária, conforme entendimento consolidado na Súmula 652/STJ. 7. A responsabilidade solidária dos entes públicos não afasta a necessidade de execução subsidiária, que deve ser observada com prévia responsabilização dos particulares causadores diretos do dano ambiental. IV. Dispositivo 8. Resultado do Julgamento: Recursos especiais parcialmente providos. (REsp n. 2.193.418/RJ, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 11/3/2026, DJEN de 17/3/2026 - destaque meu). PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR DANO AMBIENTAL. OMISSÃO NO DEVER DE FISCALIZAR. CONDENAÇÃO SUBSIDIÁRIA. POSSIBILIDADE. SÚMULA 652/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) possui entendimento jurisprudencial sedimentado no sentido de que a responsabilidade civil da administração pública será reconhecida quando a omissão no cumprimento do dever fiscalizatório contribuir para o agravamento do dano ambiental. Aplica-se, nesses casos, a Súmula 652/STJ, segundo a qual "[a] responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária". 2. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no AREsp n. 2.531.428/SC, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 9/3/2026, DJEN de 13/3/2026 - destaque meu). Posto isso, com fundamento nos arts. 932, IV, do Código de Processo Civil de 2015 e 34, XVIII, b, e 255, II, ambos do RISTJ, NEGO PROVIMENTO ao Recurso Especial. Publique-se e intimem-se. Relator
REGINA HELENA COSTA