Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
AREsp 2881813/SP (2025/0087613-3)
RELATOR: MINISTRO FRANCISCO FALCÃO
AGRAVANTE: CONSORCIO INTERMUNICIPAL GRANDE ABC
ADVOGADOS: PEDRO GARBOCCI HEREDIA DE SÁ - SP193508
RICARDO MACIENTE COSTA - SP300166
AGRAVADO: MUNICÍPIO DE SÃO BERNARDO DO CAMPO
ADVOGADOS: ANDREA ALIONIS BANZATTO - SP157027
ANDERSON CARNEVALE DE MOURA - SP260880
DECISÃO Na origem, O Município de São Bernardo do Campo opôs embargos à execução fiscal em execução movida pelo Consórcio Intermunicipal Grande ABC, no qual busca a desconstituição da CDA proveniente do Processo Executivo n. 1005049-89.2023.8.26.0554, argumentado: i) a nulidade da Certidão de Dívida Ativa que instruiu a inicial por ter sido inscrita por autoridade incompetente para o ato, qual seja o Secretário Executivo do Consórcio; ii) que retirou-se do consórcio devido à insatisfação de sua parte no que concerne aos serviços prestados, além de ter contribuído com uma quantia referente ao rateio entre 2019 e 2023 destinada à Casa Abrigo; e que o Município não foi notificado acerca da inadimplência, tendo sido descumprido o princípio da publicidade. Na sentença, os embargos foram julgados improcedentes, condenando-se o embargante ao pagamento de honorários advocatícios, fixados em 10% do valor da causa (fl. 242). O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em grau recursal, deu provimento ao recurso de apelação da municipalidade para julgar procedente os embargos e extinguir a execução, com a inversão dos ônus sucumbenciais, nos termos da seguinte ementa (fl. 306): APELAÇÃO CÍVEL - Embargos à execução Fiscal - Município de São Bernardo do Campo - Verba de rateio do Consórcio Intermunicipal Grande ABC do exercício de 2019 -Os consórcios públicos não se equiparam à Fazenda Pública ou às suas autarquias, razão pela qual não possuem competência para inscrição de créditos na dívida ativa e ajuizamento de execução fiscal - Aplicação dos artigos 1º e 2º da LEF e artigo 39 da Lei nº 4.320/64 - Sentença reformada - Recurso provido. Opostos embargos declaratórios pelo Consórcio, foram eles rejeitados (fl. 331-336). Inconformado, o Consórcio Intermunicipal Grande ABC interpôs recurso especial, com fundamento nas alíneas a e c do permissivo constitucional, alegando a violação do art. 6º, § 1º da Lei n. 11.107/2005, uma vez que o consórcio possui personalidade jurídica de direito público, integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados, sendo, portanto, equiparado a uma autarquia. Assim, o acórdão recorrido teria violado este entendimento ao não reconhecer o Consórcio como parte da administração indireta. Alega a violação do art. 41, IV do CC/2002, sustentando que, por ser uma associação pública, possui natureza autárquica, o que lhe confere legitimidade para emitir Certidão de Dívida Ativa e ajuizar execução fiscal. Aponta violação ao art. 1º da Lei nº 6.830/1980, sustentando que, por ser entidade equiparada a autarquia, possui legitimidade para promover a execução fiscal, nos termos do referido dispositivo legal. Argumenta que o acórdão recorrido teria negado vigência à norma ao não reconhecer essa legitimidade. Ofertadas contrarrazões ao recurso às fls. 373-389. O apelo nobre restou inadmitido (fls. 390-391), dando ensejo ao presente agravo (fls. 394-410). Instado, o Ministério Público Federal "manifesta-se pelo prosseguimento do feito, à míngua de hipótese fático-normativa que recomende sua intervenção.", nos termos do parecer às fls. 439-443. É o relatório. Decido. Considerando que o agravante impugnou a fundamentação apresentada na decisão agravada, e atendidos os demais pressupostos de admissibilidade do agravo, passo ao exame do recurso especial. O Tribunal de origem, ao examinar a controvérsia, apontou os seguintes fundamentos (fls. 307-312): [...] Trata-se de embargos à execução ajuizados pela Prefeitura Municipal de São Bernardo do Campo contra Consórcio Intermunicipal Grande ABC, impugnando a cobrança de verba atinente ao rateio de consórcio por meio de execução fiscal. Conforme expressamente disposto na Lei nº 6830/80: “Art. 1º - A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil. Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. § 1º - Qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata o artigo 1º, será considerado Dívida Ativa da Fazenda Pública.”. (Grifei). Por sua vez, estabelece a Lei nº 4.320/64: “Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. (...) § 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais.”. (Grifei). Assim, embora os consórcios públicos possam ser constituídos na forma de associação pública, inclusive com possibilidade de delegação de atribuições de natureza pública com vistas a viabilizar o cumprimento de seus objetivos, conforme disposto na Lei nº 11.107/05 que dispõe sobre as normas gerais de contratação destes pelos entes federados, o mesmo não pode ser dito quanto ao cabimento de inscrição na dívida ativa e ajuizamento de execução fiscal para a cobrança de seus créditos. Esse privilégio é reservado taxativamente à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e respectivas autarquias, nos quais não estão enquadrados os consórcios públicos. Desse modo, é patente a incompetência do secretário executivo do Consórcio Intermunicipal Grande ABC para promover a inscrição da verba na dívida ativa, bem como a consequente nulidade da CDA assim constituída. [...] Ao apreciar os embargos declaratórios da recorrente, o acordão integralizador esclareceu que (fl. 334-335): [...] Conforme esclarecido no acórdão, as entidades que possuem legitimidade para inscrever créditos na dívida ativa e para o ajuizamento da competente execução fiscal estão taxativamente descritas no artigo 1º da Lei nº 6830/80, no qual constam somente a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as respectivas autarquias, não sendo cabível a pretendida equiparação de um consórcio público intermunicipal a estas últimas, que decorrem de cada ente federativo de forma individual, com vistas a autorizar a inscrição de seus créditos na dívida ativa, como se da Fazenda Pública fossem, e viabilizar a cobrança por meio de execuções fiscais. Sendo assim, o reconhecimento da incompetência do secretário executivo do Consórcio Intermunicipal Grande ABC para promover a inscrição da verba na dívida ativa, bem como da nulidade da CDA, resta mantido. [...] Com efeito, busca o recorrente o reconhecimento de sua natureza autárquica e personalidade jurídica de direito público, integrando, portanto, a administração indireta dos municípios consorciados, afastada no acórdão recorrido, a partir do art. 6º, § 1º da Lei n. 11.107/2005 e do art. 41, V do CC/2002. Todavia, os referidos dispositivos não foram prequestionados. Nota-se que o Tribunal a quo não se manifestou sobre a referida alegação nem analisou a controvérsia sob o enfoque pretendido, apesar de instado a fazê-lo por meio dos competentes embargos de declaração. Nesse contexto, pois, incide o óbice da Súmula 211/STJ ("Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo tribunal a quo"). Isso porque, para que se configure o prequestionamento, não basta que o recorrente devolva o exame da questão controvertida para o Tribunal. É necessário que a causa tenha sido decidida à luz da legislação federal indicada como violada, bem como seja exercido juízo de valor sobre os dispositivos legais indicados e a tese recursal a eles vinculada, interpretando-se a sua aplicação ou não ao caso concreto. Nesse contexto, por simples cotejo das razões recursais e dos fundamentos do acórdão, percebe-se que a tese recursal vinculada aos artigos alegadamente violados não foram apreciadas, pela Corte de origem, não tendo servido de fundamento à conclusão adotada pelo Tribunal a quo. Cabe mencionar, ainda, que a mera oposição de embargos declaratórios não é suficiente para atender ao requisito do prequestionamento, sendo indispensável o efetivo exame da questão pelo Tribunal de origem. Com efeito, esta Corte Superior "aceita o prequestionamento explícito e implícito, contudo, não admite o chamado 'prequestionamento ficto', que se daria com a mera oposição de aclaratórios, sem que o Tribunal de origem tenha efetivamente emitido juízo de valor sobre as teses debatidas." (AgInt no AREsp n. 1.949.666/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 13/3/2023, DJe de 17/3/2023.). Da mesma forma, segundo a pacífica jurisprudência do STJ, a hipótese do prequestionamento previsto no art. 1.025 do CPC/2015 "somente pode ser admitida para análise quando preenchidos os seguintes requisitos: - (i) a questão: deve ter sido arguida nas razões dos embargos de declaração opostos na origem; e deve se tratar de matéria devolvida ao Tribunal, não pode configurar indevida inovação recursal; (ii) a parte, no recurso especial: deve alegar violação do art. 1.022 do CPC/2015 sobre a questão, com a demonstração de sua pertinência com a matéria e de sua relevância para o correto deslinde da causa; e deve requerer que seja considerada prequestionada, pela aplicação do disposto no art. 1.025 do CPC/2015." (AgInt no AREsp n. 2.639.094/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 10/2/2025, DJEN de 21/2/2025.). O que não ocorreu no caso. Registre-se, outrossim, que não há impropriedade em afirmar a falta de prequestionamento da tese recursal e afastar a indicação de afronta ao art. 1.022 do CPC/2015, haja vista que o julgado está devidamente fundamentado, sem, no entanto, ter decidido a causa à luz dos preceitos jurídicos suscitados pela parte recorrente, pois, como consabido, não está o julgador a tal obrigado. Nesse sentido: AgInt no REsp n. 1.035.738/RS, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 14/2/2017, DJe 23/2/2017 e AgRg no REsp n. 1.581.104/RS, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 7/4/2016, DJe 15/4/2016. Como se não bastasse, "É assente na jurisprudência do STJ que a aferição da certeza e liquidez da CDA, bem como da presença ou não dos requisitos essenciais à sua validade, implica reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado nesta instância especial, em face do óbice constante da Súmula 7/ST" (REsp n. 1.656.927/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/4/2017, DJe de 2/5/2017.). Na mesma forma de pensar: AREsp n. 1.618.790/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 3/3/2020, DJe de 12/5/2020 e AgInt no AREsp n. 1.860.554/PR, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 20/6/2022, DJe de 23/6/2022. Ante o exposto, com fundamento no art. 253, parágrafo único, II, a, do RISTJ, conheço do agravo para não conhecer do recurso especial. Caso exista nos autos prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, determino a sua majoração, em desfavor da parte recorrente, no importe de 1% (um por cento) sobre o valor já fixado, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, observados, se aplicáveis: i. os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do já citado dispositivo legal; ii. a concessão de gratuidade judiciária. Publique-se. Intimem-se. Relator
FRANCISCO FALCÃO