Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
AREsp 2848734/SC (2025/0034494-2)
RELATOR: MINISTRO PRESIDENTE DO STJ
AGRAVANTE: MARIZA TERESINHA STUMPF
ADVOGADOS: JAIME MATHIOLA JÚNIOR - SC035588
JULIANA LUIZE STEIN WETZSTEIN - SC034402
BRUNA DE AZEVEDO MATHIOLA - SC058066
NICOLAS FISCHER VIEIRA - SC058252
AGRAVADO: ESTADO DE SANTA CATARINA
ADVOGADO: SERGIO LAGUNA PEREIRA - SC030156
AGRAVADO: INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DE ITAJAÍ
ADVOGADO: CINTIA CARLA FERNANDES LENOIR - SC013205
DECISÃO Cuida-se de Agravo apresentado por MARIZA TERESINHA STUMPF à decisão que não admitiu seu Recurso Especial. O apelo, fundamentado no artigo 105, III, alínea "a", da CF/88, visa reformar acórdão proferido pelo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, assim resumido: REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÕES CÍVEIS. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDORA PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE ITAJAÍ. APOSENTADORIA EM CARGO ORIUNDO DE REENQUADRAMENTO. PREVISÃO NORMATIVA DA LEI MUNICIPAL N. 2.647/1991. IMPOSSIBILIDADE. NÍTIDA TRANSPOSIÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO CONCURSO PÚBLICO (ART. 37, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). VÍCIO VERIFICADO PELO TRIBUNAL DE CONTAS QUANDO DA ANÁLISE DA APOSENTADORIA DA SERVIDORA. NECESSIDADE DE INATIVAÇÃO NO CARGO DE ORIGEM. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA QUE NÃO SE OPERA EM SITUAÇÕES DE FLAGRANTE INCONSTITUCIONALIDADE. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA REFORMADA. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. REDISTRIBUIUÇÃO DA SUCUMBÊNCIA. Quanto à controvérsia, pela alínea "a" do permissivo constitucional, a parte recorrente aduz ofensa aos arts. 21 e 24 da LINDB, no que concerne à necessidade de observância dos institutos do ato jurídico perfeito e da segurança jurídica, tendo em vista que o registro de reenquadramento foi fundamentado na lei municipal ainda vigente, de forma que o ato de aposentadoria da recorrente no cargo de enfermeira deve ser mantido conforme a Portaria n. 202/2018, observando, ainda, que o reenquadramento perdurou por mais de 20 anos sem questionamento e, considerando que não há ilegalidade no ato administrativo, depreende-se que a revisão é vedada, porquanto o direito adquirido e a segurança jurídica devem ser preservados, trazendo a seguinte argumentação: Nesse sentido, o objetivo do presente Recurso Especial é a correta aplicação da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que não foi corretamente aplicada em seus arts. 21 e 24, visto a inobservância quanto ao ato jurídico perfeito e a segurança jurídica, bem como, a inobservância quanto a revisão dos atos levar em consideração as orientações gerais da época (fl. 1.011). Depreende-se da síntese processual que o reenquadramento da recorrente ao cargo de enfermeira, foi consumado no ano de 1997, sendo que a lei municipal que criou a possibilidade é datada de 1991, ou seja, durante todo esse período não houve questionamento acerca da constitucionalidade e validade da Lei n. 2647/91, permanecendo vigente até os dias atuais. Nesse sentido, entende-se que é competência do Tribunal de Contas do Estado, o registro dos funcionários da administração direta e indireta do Estado e Municípios, devendo assim apreciar as admissões e, consequentemente, a legalidade destas (art. 1º, inciso IV, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina). Entretanto, o órgão deixou de verificar a irregularidade ao tempo de aprovação da lei e do reenquadramento, deixando de, no registro do novo cargo, questionar a irregularidade, fazendo com que a recorrente trabalhasse mais de 20 (vinte) anos efetivamente como enfermeira e contribuindo ao Município dessa forma, não sendo razoável que após todo esse tempo, o Tribunal de Contas venha a retirar o direito já adquirido da recorrente. Nesse sentido, nota-se que o Tribunal de Contas, na análise do ato de aposentadoria, não faz a inquirição deste em si, mas sim, do procedimento de reenquadramento estabelecido pela Lei n. 2647/91, assim, conforme prevê o art. 54 da Lei n. 9.784/99: [...] – fl. 1.012. Destaca-se que trata-se da decadência ao direito de rever a legalidade do ato de admissão de pessoal, e não da decadência de rever o ato de aposentadoria. E, conforme restou demonstrado por diversas vezes, o ato que deu o reenquadramento da recorrente, ocorreu há mais de 20 (vinte) anos, ou seja, o prazo para revisão do ato decaiu do poder do Tribunal de Contas, inexistindo o poder-dever de análise do órgão. Dessa forma, em razão da omissão do Tribunal de Contas, quanto ao registro de enquadramento da recorrente no novo cargo à época, e da decadência do poder-dever, o ato deve ser mantido, permanecendo todos os direitos concernentes ao cargo de enfermeira, principalmente a aposentadoria já concedida, haja vista a proteção ao direito adquirido prevista no art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal. Ademais, a recorrente foi regularmente aprovada em concurso público para o cargo de atendente de enfermagem e após enquadrada no cargo de enfermeira por previsão disposta na Lei n. 2647/91, sendo que, ela teve que preencher todos os requisitos exigidos na lei para o alcance do direito. [...] Nesse sentido, não há falar em ilegalidade, pois o ato que enquadrou a recorrente no cargo de enfermeira está devidamente fundamentado com o referido preceito legal, assim, permanece válido. Não obstante, resta clara a eminência de um ato jurídico perfeito, conforme prevê o inciso XXXVI do art. 5º da Constituição Federal, in verbis: [...] – fls. 1.013-1.014. Dessa forma, conforme demonstrado pela LINDB, a referida lei irradiou todos os efeitos correspondentes, assegurando os mais de 20 (vinte) anos no cargo de enfermeira à recorrente. Ainda, é necessário ressaltar que as medidas estabelecidas quanto ao ato jurídico perfeito têm o condão da manutenção da segurança jurídica na ordem pública, principalmente relacionada ao princípio da legalidade, inerente aos atos públicos, conforme prevê o art. 37 da Constituição Federal: [...] [...] Tal preceito vem de encontro ao que foi exposto inicialmente sobre a segurança jurídica e o ato jurídico perfeito, como pode-se observar a revisão dos atos deve levar em consideração as orientações gerais da época, e a orientação geral utilizada no ato de reenquadramento foi a lei municipal, que permanece vigente, e assim não há qualquer ilegalidade no ato para que seja declarado inválido, visto que, o procedimento legal foi obedecido de acordo com o exposto no art. 6º da Lei n. 2647/91. [...] O referido artigo, que foi regulamentado pelo art. 4º do Decreto n. 9.830/2019, prevê que para a decretação de invalidade de ato administrativo, deve ser indicada a consequência jurídica e administrativa, o que não ocorre no presente caso. Assim, sendo o ato de reenquadramento fundamentado na lei municipal ainda vigente, a recorrente encontra amparo na LINDB pelos arts. 21 e 24, e assim deve ser mantido o ato de alteração de função, restando ainda claro que, tanto o Tribunal de Contas quanto o Município, devem obedecer aos preceitos da legalidade, realizando os atos em conformidade com a lei, preservando o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e, por conseguinte a segurança jurídica, mantendo o ato de aposentadoria pelo cargo de enfermeira, na forma concedida pela Portaria n. 202/2018, de 10/08/2018 (fls. 1.015-1.016). É o relatório. Decido. Quanto à controvérsia, não houve o prequestionamento do(s) artigo(s) de lei federal apontado(s) como violado(s), porquanto não houve o devido e necessário debate a respeito deste(s) dispositivo(s) no acórdão prolatado pelo Tribunal a quo. Esta Corte Superior de Justiça já sedimentou o entendimento segundo o qual é “inviável a análise de violação de dispositivos de lei não prequestionados na origem, apesar da oposição de embargos de declaração” (AgInt no REsp n. 1.858.639/SP, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, DJe de 31.8.2022). Confiram-se ainda os seguintes precedentes: AgInt no AREsp n. 1.883.703/ES, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 1º.9.2022; REsp n. 1.666.862/CE, Rel. Ministro Francisco Falcão, Rel. para acórdão Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 8.9.2022; AgRg no AREsp n. 2.089.384/RN, Rel. Ministro Reynaldo Soares da Fonseca, Quinta Turma, DJe de 22.8.2022; AgInt no AREsp n. 2.101.047/MA, Rel. Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, DJe de 24.8.2022; AgInt no AREsp n. 2.033.678/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 19.8.2022; AgInt no AREsp n. 1.812.402/SP, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, DJe de 17.6.2022; AgInt no AREsp n. 743.795/RN, Rel. Ministra Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, DJe de 28.4.2022. Ademais, o acórdão recorrido assim decidiu: No caso, é incontroverso que a autora ingressou no serviço público, em 1990, por meio de concurso, no cargo de atendente de enfermagem, mas que, por força de previsão inserida na legislação do Município de Itajaí foi reenquadrada para o cargo de enfermeira, em fevereiro de 1997. Está-se diante, portanto, de hipótese de transposição de cargo público, na medida em que o reenquadramento da servidora não se deu por simples troca de nomenclatura de seu cargo originário ou de reestruturação administrativa interna, mas ocorreu a efetiva mudança da autora para um cargo com escolaridade distinta daquele pelo qual tinha ingressado no serviço público. Enquanto que o cargo de atendente de enfermagem requer apenas o ensino médio completo do interessado para seu exercício, o cargo de enfermagem exige a conclusão de ensino superior na área (fl. 988). Aplicável, portanto, a Súmula n. 284/STF, tendo em vista que as razões delineadas no Recurso Especial estão dissociadas dos fundamentos utilizados no aresto impugnado, pois a parte recorrente não impugnou, de forma específica, os seus fundamentos, o que atrai a aplicação, por conseguinte, do referido enunciado: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia”. Nesse sentido, esta Corte Superior de Justiça já se manifestou na linha de que, “não atacado o fundamento do aresto recorrido, evidente deficiência nas razões do apelo nobre, o que inviabiliza a sua análise por este Sodalício, ante o óbice do Enunciado n. 284 da Súmula do Supremo Tribunal Federal”. (AgRg no AREsp n. 1.200.796/PE, Rel. Ministro Jorge Mussi, Quinta Turma, DJe de 24.8.2018.) Confiram-se ainda os seguintes julgados: AgInt no REsp n. 1.811.491/SP, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 19.11.2019; AgInt no AREsp n. 1.637.445/SP, Rel. Ministro Moura Ribeiro, Terceira Turma, DJe de 13.8.2020; AgInt no AREsp n. 1.647.046/PR, Rel. Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma, DJe de 27.8.2020; e AgRg nos EDcl no REsp n. 1.477.669/SC, Rel. Ministro Antonio Saldanha Palheiro, Sexta Turma, DJe de 2.5.2018. Além disso, o acórdão recorrido assim decidiu: O Supremo Tribunal Federal (STF) já declarou a transposição de cargos inconstitucional por meio da Súmula Vinculante n. 43, in verbis: " É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido ". Em julgado recente sobre o tema, a Corte Constitucional reiterou tal posicionamento, vedando o chamado " provimento derivado de cargo público ": Direito constitucional e administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei estadual. Provimento derivado de cargo público. Inconstitucionalidade. 1. A redação conferida pelas Leis estaduais nºs 14.350/2009 e 15.357/2013 aos arts. 2º, parágrafo único, 14, caput, e 27 da Lei nº 13.778/2006 reuniu em uma mesma carreira cargos com atribuições e requisitos de ingresso distintos. 2. Hipótese de provimento derivado que viola a regra do concurso público para acesso a cargo efetivo (art. 37, II, CF/88 e Súmula Vinculante 43), de modo que deve ser dada interpretação conforme aos dispositivos impugnados, a fim de afastar qualquer aplicação que possibilite a investidura de outrora ocupantes de cargos de nível médio em cargos que exijam nível superior. 3. O art. 10 da Lei nº 14.350/2009, que possibilita que todos os servidores do Grupo Ocupacional Tributação, Arrecadação e Fiscalização – TAF promovam o lançamento do crédito tributário, ainda que somente em caso excepcionais, viola o art. 37, II e XXII, da CF/88. 4. A Lei nº 14.350/2009 vigorou por mais de 13 (treze) anos, com presunção formal de constitucionalidade. Nesse contexto, a decisão deve produzir efeitos somente a partir da data da publicação da ata de julgamento, a fim de (i) preservar os atos praticados pelos servidores investidos irregularmente em cargos da carreira do grupo TAF e (ii) ressalvar as situações consolidadas exclusivam ente para fins de aposentadoria. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente, com modulação de efeitos temporais a partir da publicação do acórdão. 6. Tese de julgamento: “A equiparação de carreira de nível médio a outra de nível superior constitui forma de provimento derivado vedada pelo art. 37, II, da CF/88”. (STF, ADI 5299, Tribunal Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 22/02/2023) (grifei) – fl. 988. Em tais termos, não resta dúvida da ilegalidade do ato de reenquadramento da autora do seu cargo originário (atendente de enfermagem) para o cargo de enfermeira, perfectibilizado pela Portaria n. 579/1997. O reconhecimento dessa ilegalidade, pelo Tribunal de Contas, não exige detenha a Corte competência para declaração de (in)constitucionalidade de atos normativos, haja vista a existência de julgamento em controle concentrado pelo Supremo Tribunal Federal sobre a matéria na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 837. Eis a ementa daquele julgado: Ação direta de inconstitucionalidade. Formas de provimento derivado. Inconstitucionalidade. - Tendo sido editado o Plano de Classificação dos Cargos do Poder Judiciário posteriormente à propositura desta ação direta, ficou ela prejudicada quanto aos servidores desse Poder. - No mais, esta Corte, a partir do julgamento da ADIN 231, firmou o entendimento de que são inconstitucionais as formas de provimento derivado representadas pela ascensão ou acesso, transferência e aproveitamento no tocante a cargos ou empregos públicos. Outros precedentes: ADIN 245 e ADIN 97. - Inconstitucionalidade, no que concerne às normas da Lei nº 8.112/90, do inciso III do artigo 8º; das expressões ascensão e acesso no parágrafo único do artigo 10; das expressões acesso e ascensão no § 4º do artigo 13; das expressões ou ascensão e ou ascender no artigo 17; e do inciso IV do artigo 33. Ação conhecida em parte, e nessa parte julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos incisos e das expressões acima referidos. (ADI 837, Re l. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 27/08/1998). Pelo mesmo motivo, ainda que o ato de reenquadramento da autora esteja amparado na previsão legal o art. 6º, caput, da Lei municipal n. 2.647 (ainda vigente) e que a presente declaração de sua ilegalidade implique em seu afastamento incidental, por este Órgão fracionário, não se verifica a necessidade de observância da cláusula de reserva de plenário, prevista no art. 97, da Constituição Federal (fl. 989). De outra banda, a apelada argumenta, na inicial, que, nada obstante possível ilegalidade desse ato, o Instituto de Previdência de Itajaí não poderia tê-lo revisto, eis que operada a decadência administrativa quanto ao ponto. Recorda que passou a exercer tal função em fevereiro de 1997 por força de previsão legal expressa e que a Lei federal n. 9.784/1999 estabelece o prazo de cinco anos para o poder público exercitar a autotutela administrativa. A sentença acolheu tal argumentação, reconhecendo a decadência administrativa por força dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, circunstâncias que impediriam, agora, o Poder Público rever o de reenquadramento operado há mais de vinte anos. Contudo, a pretensão autoral busca a validação de hipótese inconstitucional, situação que não pode prevalecer e que impede a aplicação do instituto da decadência. Sobre a controvérsia, as Cortes Superiores já firmaram entendimento no sentido de que situações flagrantemente inconstitucionais não são consolidadas pelo simples transcurso do prazo decadencial, previsto no aludido dispositivo da lei federal de processo administrativo. Em julgamento recente, o Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria do Min. Dias Toffoli, reafirmou a interpretação da Corte de que "[...] situações de flagrante inconstitucionalidade não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal. Desse modo, não pode haver usucapião de constitucionalidade, pois, a obrigatoriedade da Constituição deriva de sua vigência. Não é possível entender, portanto, que o tempo derrogue a força obrigatória de seus preceitos por causa de ações omissivas ou comissivas de autoridades públicas " (Tema n. 839 - Recurso Extraordinário n. 817.338) [...] Nesse contexto, ainda que transcorridos mais de vinte anos desde a publicação da Portaria n. 579/1997, não se aplica, aqui, o instituto da decadência administrativa eis que o ato de reenquadramento da autora no cargo de enfermeira viola frontalmente o texto constitucional, mais especificamente, a regra do concurso público (fls. 989-990). Da análise dos autos, percebe-se que há fundamento constitucional autônomo no acórdão recorrido e não houve interposição do devido recurso ao Supremo Tribunal Federal. Aplicável, portanto, o óbice da Súmula n. 126/STJ, uma vez que é imprescindível a interposição de recurso extraordinário quando o acórdão recorrido possui, além de fundamento infraconstitucional, fundamento de natureza constitucional suficiente por si só para a manutenção do julgado. Nesse sentido: “[...] firmado o acórdão recorrido em fundamentos constitucional e infraconstitucional, cada um suficiente, por si só, para manter inalterada a decisão, é ônus da parte recorrente a interposição tanto do Recurso Especial quanto do Recurso Extraordinário. A existência de fundamento constitucional autônomo não atacado por meio de Recurso Extraordinário enseja aplicação do óbice contido na Súmula 126/STJ”. (AgInt no AREsp 1.581.363/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 21/8/2020.) Confiram-se ainda os seguintes precedentes: REsp 1.684.690/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe de 16/4/2019; AgRg no REsp 1.850.902/MT, Rel. Ministro Nefi Cordeiro, Sexta Turma, DJe de 29/6/2020; REsp 1.644.269/RS, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, Dje de 7/8/2020; AgRg no REsp 1.855.895/SC, Rel. Ministra Laurita Vaz, Sexta Turma, DJe de 23/6/2020; AgInt no AREsp 1.567.236/SC, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe de 4/6/2020; AgInt no AREsp 1.627.369/PE, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 3/6/2020. Ante o exposto, com base no art. 21-E, V, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, conheço do Agravo para não conhecer do Recurso Especial. Nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários de advogado em desfavor da parte recorrente em 15% sobre o valor já arbitrado nas instâncias de origem, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo legal, bem como eventual concessão de justiça gratuita. Publique-se. Intimem-se. Presidente
HERMAN BENJAMIN