Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2143256/PI (2024/0125393-5)
RELATOR: MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS
RECORRENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ
RECORRIDO: MUNICÍPIO DE CAMPO MAIOR
ADVOGADOS: IVAN LOPES DE ARAUJO FILHO - PI014249
HILLANA MARTINA LOPES MOUSINHO NEIVA DOURADO - PI006544
RECORRIDO: NOGUEIRA & NOGUEIRA SOCIEDADE DE ADVOGADOS
ADVOGADO: DIEGO ALENCAR DA SILVEIRA - PI004709
DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, apresentado na Apelação Cível n. 0801330-50.2017.8.18.0026, cuja ementa se transcreve a seguir (fls. 1985-1996): ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS. DISPENSA DE LICITAÇÃO. POSSIBILIDADE. ARTS. 13 E 25 DA LEI 8.666/93. ARTS. 1º E 3º DA LEI 14.039/20. REQUISITOS DA INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. SINGULARIDADE DO SERVIÇO. INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO. NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO. DISCRICIONARIEDADE DO ADMINISTRADOR NA ESCOLHA DO MELHOR PROFISSIONAL. PRESENTE O INTERESSE PÚBLICO E INOCORRENTE O DESVIO DE PODER. PRECEDENTE DO STJ. AUSÊNCIA DE PROCURADORIA ESTRUTURADA. 1. A Lei de Licitações (Lei 8.666/93) diz que é inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial para a contratação de serviços técnicos de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização. 2. Orientação do STJ confirma que é impossível aferir, mediante processo licitatório, o trabalho intelectual do Advogado, pois trata-se de prestação de serviços de natureza personalíssima e singular, mostrando-se patente a inviabilidade de competição. 3. A recente Lei 14.039/20 alterou o Estatuto da OAB para declarar que os serviços profissionais de advogado são, por sua natureza, técnicos e singulares, quando comprovada sua especialização - exatamente como prevê a exceção da lei de licitações. 4. O Município Apelante não dispõe de uma Procuradoria Geral, regulamentada por lei, com uma efetiva estruturação do órgão, configurada, portanto, a inadequação da prestação do serviço por integrantes do Poder Público. 5. Apelação provida. Irresignado, o Ministério Público interpôs Recurso Especial, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição da República, alegando violação dos arts. 25, caput, inciso II e §1º, da Lei n. 8.666/93 e art. 74, caput, inciso III e §3º da Lei n. 14.133/21. Defende que a contratação direta de serviços de advocacia deve estar vinculada à notória especialização do prestador do serviço e à singularidade do objeto contratado, caracterizando a inviabilidade de competição (fls. 2045-2058). As partes recorridas apresentaram contrarrazões às fls. 2068-2075 e 2076-2083. O apelo foi admitido na Corte de origem (fls. 2085-2091). O Ministério Público Federal, em seu parecer de fls. 2103-2113, opinou pelo provimento do recurso especial. É o relatório. Decido. Cinge-se a controvérsia em analisar se a contratação de serviço de advocacia, a ser prestado ao Município recorrido, pode se dar mediante inexigibilidade de licitação. A inexigibilidade de licitação, conforme o art. 25 da Lei n. 8.666/93, que regulou a licitação ocorrida no caso concreto, é permitida quando não há viabilidade de competição entre os prestadores de serviço, seja pela singularidade do objeto a ser contratado, seja pela especialização exigida daquele que executará o contrato. Cabe frisar que o simples fato de o serviço contratado ser de advocacia não é suficiente para justificar a inexigibilidade de licitação. Tanto a legislação quanto a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) exigem que sejam preenchidos requisitos específicos para que a contratação direta por inexigibilidade seja válida, como a notória especialização do profissional ou escritório e, em alguns casos, a natureza singular do serviço, dependendo do contexto normativo aplicado (Lei n. 8.666/1993 ou Lei n. 14.133/2021). A análise é casuística, e a Administração Pública deve demonstrar a inviabilidade de competição e justificar a escolha do contratado. Assim sendo, para serviços advocatícios rotineiros ou de baixa complexidade — como elaboração de pareceres simples ou representação em processos judiciais comuns —, a regra é a realização de licitação, pois nesses casos há possibilidade de competição entre prestadores de serviço. Passando-se à análise do caso concreto, verifica-se que a sentença pela inadequação da contratação dos serviços advocatícios do escritório recorrido por meio de inexigibilidade de licitação, tendo em vista que os objetos executados não são singulares, mas genéricos. Confira-se (fls. 1813-1814, sem grifos no original): Saliento que em todos os precedentes citados, a singularidade do serviço é tema preponderante, justamente porque aí está um dos elementos da excepcionalidade a ponto de justificar a inexigibilidade do objeto contratado, nos termos do artigo 25, II, da Lei n.º 8.666/93. Ou seja, apenas a prestação de serviços especializados não basta à lei, que exige, para a contratação do terceiro, sem qualquer tipo de licitação prévia, que a atuação do causídico naquele caso esteja revestida por uma singularidade que, dadas as suas particularidades ou nuances, torna inapropriada a atribuição da tarefa a qualquer dos procuradores de carreira ou, ainda, a realização de um certame prévio para a escolha de um profissional. No caso dos autos, porém, como se vê, da leitura dos contratos, é que os objetos não são singulares, mas genéricos, ausente prova da execução de serviço específico e de natureza singular a justificar a contratação sem licitação de sociedade de advogados. É o que se extrai dos objetos dos Contratos Administrativos celebrados entre os réus: a) exercício 2010: “prestação de serviços advocatícios (consultoria e representação judicial) pelos contratados”. b) exercício 2011: “a contratação de serviços técnicos especializa- dos de serviços jurídicos para a realização de consultoria e assessoramento, patrocínio e defesa em causas judiciais da prefeitura de Campo Maior-PI, durante o exercício de 2011.” contrato de inexigibilidade nº 02/2011. c) exercício 2012: “prestação de serviços advocatícios (consultoria e representação judicial) pelos contratados”. contrato de inexigibilidade nº 03/2012 publicado em dom do dia 27/09/2012. d) exercício 2013: “a prestação de serviços técnicos especializados atividade privativa da advocacia, consultoria e assessoramento aos atos administrativos e normativos, principalmente no atendimento da legislação educacional vigente no Brasil e na representação judicial (patrocínio e defesa de causas judiciais na justiça comum)”. contrato de inexigibilidade de licitação nº 02/2013. e) exercício 2017: “prestação de serviços técnicos especializados em atividade privativa da advocacia, consultoria e assessoramento aos atos administrativos, nos processos administrativos (sindicância e inquérito administrativo e presentação (patrocínio e defesa de causas judiciais na justiça comum), a fim de atender as necessidades da secretaria”. Pelo que se extrai dos Contratos Administrativos, os serviços prestados ao Município de Campo Maior dizem respeito a tarefas rotineiras e comuns, tais como acompanhar ações judiciais que a envolva, prestar consultoria jurídica não havendo nenhuma especificação de objeto diferenciado ou de alta complexidade que justifique a dispensa de licitação, ou seja, o interesse público poderia ser plenamente satisfeito com serviços prestados pelo próprio procurador pertencente ao quadro do Município. Inclusive, é o que se extrai da lista de processos em que o escritório requerido juntou aos autos, em que figurou como procurador do ente público (Id’s nº 1721724, 1721728, 1721721, 1721732). Nas citadas listas constam ações corriqueiras em que o Município figura como parte, não se exigindo a utilização de serviço técnico especializado em determinada matéria. Aliás, embora tenha funcionado [...] nos referidos processos, este magistrado nunca constatou a presença de advogados pertencentes ao escritório requerido nas audiências em que o Município é parte, pelo contrário, normalmente quem o representava nos mencionados atos eram pro- curadores contratados em cargo em comissão. Ao final, julgou parcialmente procedente a Ação Civil Pública condenando o Município de Campo Maior e o escritório NOGUEIRA E NOGUEIRA SOCIEDADE DE ADVOGADOS nas penalidades indicadas à fl. 1816. A Corte de origem, por sua vez, desconstituiu o julgado justificando que seria possível a contratação direta do escritório tendo em vista que os serviços profissionais de advogado seriam, por sua natureza, técnicos e singulares, quando comprovada sua especialização. Depreende-se do acórdão que o simples fato de o serviço contratado ser de advocacia já bastaria à contratação direta. Todavia, não é este o entendimento consolidado nessa Corte, sendo necessário comprovar a especialização da sociedade contratada, de forma a inseri-la em especial destaque perante outros escritórios que prestariam o mesmo tipo de serviço (sem grifos no original): ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. NOTÓRIA ESPECIALIDADE E SINGULARIDADE DO SERVIÇO. ANÁLISE DOS REQUISITOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. EMBARGOS PROTELATÓRIOS. MULTA DO ART. 538 DO CPC/1973. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. APLICAÇÃO DA SÚMULA 7/STJ. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. REVISÃO. INDEFERIMENTO. 1. A inexigibilidade de licitação depende da comprovação de notória especialização do prestador de serviço e de singularidade dos serviços a serem prestados, de forma a evidenciar que o seu trabalho é o mais adequado para a satisfação do objeto contratado, sendo inviável a competição entre outros profissionais. 2. No caso, além do Tribunal de origem ter expressamente negado a presença de singularidade do serviço, não há no acórdão elementos fáticos suficientes que possam ser analisados nesta via recursal a fim de caracterizar a singularidade do serviço ou notoriedade do escritório de advocacia, tendo sido utilizados aspectos genéricos para descrever esses requisitos. 3. Assim, para afastar o entendimento a que chegou a instância ordinária, de modo a albergar as peculiaridades do caso e verificar a pretensão recursal, como sustentado no recurso especial, é necessário o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos. A providência mostra-se inviável em especial, conforme orientação assentada na Súmula 7/STJ. 4. Modificar a conclusão a que chegou a Corte a quo, acerca da natureza meramente protelatória dos embargos de declaração, demandaria o reexame do acervo fático-probatório dos autos, o que é inviável, em recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ. 5. Quanto aos ônus de sucumbência, não merece guarida a pretensão do insurgente no sentido de afastá-los ou ver reconhecida a sucumbência recíproca. 6. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp n. 1.299.168/SC, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 24/8/2021, DJe de 14/9/2021.) ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE ADVOCACIA. SUJEIÇÃO À LICITAÇÃO. INEXIGIBILIDADE. ESPECIALIDADE E SINGULARIDADE. NECESSIDADE DE CONCRETA DEMONSTRAÇÃO. 1. Trata-se, na origem, de Ação de Improbidade Administrativa na qual se narra a contratação da sociedade de advogados com indevida dispensa de licitação. 2. Embora se faça no acórdão recorrido alusão à inexigibilidade nos casos de singularidade e notória especialização (art. 25 da Lei 8.666/1993), o que se adota no aresto é ensino doutrinário segundo o qual a contratação de advogados possuiria "singularidade objetiva" (fl. 916, e-STJ). Categoricamente, o Tribunal de origem afirma que, "porquanto incompatíveis com a mercantilização e com o critério de julgamento objetivo (artigo 5°, da Lei Federal n° 8.906/94), os serviços de advocacia revelam-se, também, inconciliáveis com a licitação" (fl. 920, e-STJ). 3. A decisão está em confronto com a orientação predominante no Superior Tribunal de Justiça: "A jurisprudência de ambas as Turmas que compõem a Seção de Direito Público deste Tribunal Superior firmou-se no sentido de serem imprescindíveis à contratação de advogado com inexigibilidade de licitação os requisitos da singularidade do serviço e da inviabilidade da competição" (AgInt no AREsp 975.565/SP, Relator Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 30.9.2020). 4. De acordo com essa compreensão, a notória especialização deve ser concretamente demonstrada e "A existência de vínculo de confiança entre constituinte e constituído não pode ser admitida como fundamento para a contração de serviços de advocacia com inexigibilidade de licitação" (AgInt no REsp 1.581.626/GO, Relator Min. Mauro Cambpell Marques, Segunda Turma, DJe 14.11.2016). 5. Correto o recorrente, ao apontar a "imprescindibilidade de demonstração dos requisitos que autorizam a inexigibilidade de licitação para contratação de serviços técnicos de natureza singular com profissionais de notória especialização" (fl. 942, e-STJ), bem como ao defender que "A concorrência entre advogados por contratos com o poder público, seguindo as regras da Lei de Licitação e Contratos, é distinta da disputa por clientes, supostamente vedada pela OAB" (fl. 950, e-STJ). 6. Recurso Especial parcialmente provido, para, reconhecida a inafastabilidade dos requisitos relativos à notória especialização e à singularidade, determinar o retorno dos autos à origem, a fim de verificar se esses pressupostos foram concretamente demonstrados, bem como para, se for o caso, examinar os demais pedidos formulados na Ação de Improbidade. (REsp n. 1.725.377/GO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 1/12/2020, DJe de 9/4/2021.) Por fim, ressalto que a análise feita neste decisum não esbarra no óbice da Súmula n. 7 do STJ. Isto porque não se está reformando acórdão que afirmou justificadamente que um fato específico demonstraria a presença/ausência dos requisitos da inexigibilidade da licitação. Na verdade, o que está sendo modificado é o entendimento de que a contratação direta estaria justificada pelo simples fato de o objeto contratado ser serviço advocatício, conforme as razões acima expostas. Em caso análogo, o STJ já afastou a incidência do referido óbice, determinando o retorno dos autos à origem a fim de verificar se os pressupostos da notória especialização e da singularidade foram concretamente demonstrados (grifo nosso): PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE ADVOCACIA SEM LICITAÇÃO. ENTENDIMENTO CONTRÁRIO À JURISPRUDÊNCIA DO STJ. DETERMINAÇÃO DE BAIXA À ORIGEM, PARA VERIFICAÇÃO DA EVENTUAL PRESENÇA DOS REQUISITOS PARA CONTRATAÇÃO DIRETA. AUSÊNCIA DE VÍCIOS NO ACÓRDÃO EMBARGADO. 1. O acórdão embargado decidiu que, ao afirmar que "os serviços de advocacia revelam-se, também, inconciliáveis com a licitação", o Tribunal de origem entrou em confronto com a orientação predominante no Superior Tribunal de Justiça de "serem imprescindíveis à contratação de advogado com inexigibilidade de licitação os requisitos da singularidade do serviço e da inviabilidade da competição". 2. Deu-se, então, parcial provimento ao Recurso Especial do Ministério Público, "para, reconhecida a inafastabilidade dos requisitos relativos à notória especialização e à singularidade, determinar o retorno dos autos à origem, a fim de verificar se esses pressupostos foram concretamente demonstrados, bem como para, se for o caso, examinar os demais pedidos formulados na Ação de Improbidade". 3. Inconformado, o embargante alega que no Recurso Especial do Ministério Público não houve "pedido recursal de natureza anulatória" (fl. 1.090, e-STJ) e que a determinação do STJ contrariaria a Súmula 7. 4. Não houve contradição, mas o reconhecimento de que, ao entender que os serviços de advocacia não estão jamais sujeitos à licitação, o Tribunal de origem contrariou a jurisprudência do STJ. Deu-se, então, provimento ao apelo do Ministério Público, para que, afastado o entendimento dissonante, prossiga a instância ordinária no exercício de sua soberana apreciação fática, acerca da presença dos requisitos que, na linha do que preconiza essa mesma jurisprudência, excepcionalmente autorizam a contratação direta. 5. Não se constata nenhum vício na decisão embargada, porquanto alinhada com outras decisões proferidas no STJ. Nesse sentido: "demandando a matéria análise do contexto fático dos autos, cabível que o STJ determine o retorno dos autos ao Tribunal de origem, para fixação da verba honorária, mediante apreciação equitativa, com base no art. 20, § 4º, do CPC/73, atendidas as normas das alíneas a, b e c do § 3º do mesmo dispositivo legal" (AgInt no AgInt nos EDcl no REsp 1.691.511/SP, Relatora Min. Assuste Magalhães, Segunda Turma, DJe 1.3.2021). E ainda: Agravo interno provido para conhecer do agravo e dar parcial provimento ao recurso especial, com a determinação de retorno dos autos ao Tribunal de origem, a fim de que reexamine a causa à luz do entendimento do Superior Tribunal de Justiça (AgInt no AREsp 580.885/RS, Rel. Min. Raul Araújo, Quarta Turma, DJe 26.3.2021). 6. A Súmula 7/STJ só impediria o conhecimento do Recurso Especial se o Tribunal de origem tivesse afirmado a presença de notória especialização e singularidade. Entretanto, por entender que a contratação direta independe de requisitos - contrariando, repita-se, a jurisprudência do STJ -, a instância ordinária nem sequer chegou a se pronunciar sobre isso. 7. Por essa razão o Recurso Especial do Ministério Público foi parcialmente provido: não haveria como examinar esses fatos na instância superior. 8. Quanto aos demais pedidos de esclarecimento, assim como não cabe ao STJ examinar matéria de fato, também não lhe cabe ditar como as instâncias ordinárias devem proceder na análise de questões dessa natureza. Também foi claro o acórdão embargado ao determinar que deve a instância ordinária, "se for o caso, examinar os demais pedidos formulados na Ação de Improbidade". 9. Por fim, os pedidos de pronunciamento sobre os dispositivos invocados não merecem acolhimento, seja porque impertinentes para a solução do caso, seja porque "O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de não ser cabível a manifestação desta Corte acerca de dispositivos constitucionais, ainda que para fins de prequestionamento" (EDcl no AgRg no HC 630.321/SP, Rel. Min. Olindo Menezes - Desembargador convocado -, Sexta Turma, DJe 7.5.2021) 10. Embargos de Declaração rejeitados. (EDcl no REsp n. 1.725.377/GO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 28/6/2021, DJe de 1/7/2021.) Dessa forma, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao Recurso Especial, para, reconhecida a inafastabilidade dos requisitos relativos a notória especialização e à singularidade, determinar o retorno dos autos à origem, a fim de verificar se esses pressupostos foram concretamente demonstrados. Publique-se. Intimem-se. Relator
TEODORO SILVA SANTOS