Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
AgInt no AgInt no REsp 2111606/RJ (2023/0422242-1)
RELATOR: MINISTRO MARCO AURÉLIO BELLIZZE
AGRAVANTE: AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT
AGRAVADO: TRANSJANINE LOCACOES LTDA
ADVOGADOS: ROBERTO RIBEIRO ALMADA NETO - ES034901
MATEUS BUSTAMANTE DIAS - ES033090
FRANCISCO LIMA GUAITOLINI - ES034690
DECISÃO Trata-se de agravo interno interposto por AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES – ANTT contra decisão da relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques, assim ementada (e-STJ, fl. 365): PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. ANTT. MULTA. DECISÃO RECONSIDERADA. RETROATIVIDADE DE NORMA ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA. REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA. CABIMENTO. PRECEDENTES. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO. Em suas razões, a agravante sustenta a impossibilidade de aplicação retroativa de norma mais benéfica para redução de multa decorrente de infração administrativa, em virtude do princípio do tempus regit actum. Alega que não há jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema em discussão, seja no âmbito da Segunda Turma ou da Primeira Turma, e que os julgados apontados na decisão agravada representam um entendimento que está superado pelo recente julgamento da Primeira Turma, no Recurso Especial n. 2.103.140/ES, citando outros precedentes que vão ao encontro de sua tese. Assevera que (e-STJ, fl. 385): No mais, mostra-se equivocada a conclusão do acórdão regional recorrido, haja vista que deve prevalecer o postulado do tempus regit actum. Com efeito, o princípio do tempus regit actum é expressamente consagrado em nosso ordenamento, tendo-se, como REGRA, a IRRETROATIVIDADE DA LEI, em respeito ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada, conforme determina o art. 5º, XXXVI, da CF/88: "XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;" Assim, um auto de infração lavrado conforme a legislação da época dos fatos permanece em sua integridade como ato jurídico perfeito, salvo se o legislador dispuser expressamente de forma diversa. A penalidade aplicada em decorrência do regular exercício do Poder de Polícia da Administração, com base na legislação vigente à época em que a conduta foi praticada deve, em regra, ser mantida. Houve um ilício administrativo e esse foi regularmente punido mediante regular processo administrativo vigente à época da infração. Brevemente relatado, decido. Com efeito, a orientação jurisprudencial adotada por esta Corte Superior de Justiça era no sentido de admitir a aplicação retroativa da norma mais benéfica ao particular, em decorrência do princípio norteador do direito penal brasileiro estabelecido no art. 5º, XL, da Constituição Federal: "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu". Contudo, recentemente, a matéria foi objeto de discussão pelo Supremo Tribunal Federal, o qual, ao tratar do Tema n. 1.199, reconheceu que "o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal ('a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu') não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador". Confira-se excerto do aludido julgamento, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes: A Constituição de 1988, portanto, constitucionalizou regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS), que deixou de somente regular a relação administrado/administração, passando a ter princípios e valores próprios de regência da legalidade e moralidade na atuação do Poder Público. [...] É nesse sentido que deve ser entendido e interpretado o denominado “Direito Administrativo Sancionador (DAS)”, que é sub-ramo do Direito Administrativo e consiste na "expressão do efetivo poder de punir estatal, que se direciona a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado, efetivada por meio da Administração Pública e em face do particular ou administrado" (BENEDITO GONÇALVES; RENATO CÉSAR GUEDES GRILO). Os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador no regime democrático da constituição de 1988. Revista Estudos Institucionais, v. 7, nº 2, mai./ago. 2021, p. 468). Diferentemente do Direito Penal, que materializa o ius puniendi na seara judicial, mais precisamente no juízo criminal; o Direito Administrativo Sancionador tem aplicação no exercício do ius puniendi administrativo; sendo ambos expressões do poder punitivo estatal, porém representando sistemas sancionatórios que “não guardam similitude de lógica operativa” (JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA; DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROSSI. Direito Administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público – IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, mar./abr., 2020, p. 90). Na impossibilidade de aplicação do Direito Penal ao sistema de improbidade, por expressa determinação constitucional que prevê responsabilidades diversas (CF, art. 37, §4º), a nova lei optou, expressamente, por estabelecer a aplicação do Direito Administrativo Sancionador no âmbito do sistema de improbidade administrativa, reforçando a natureza civil do ato de improbidade. [...] Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade ou irretroatividade não da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores: (1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal; (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS) (3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por determinação legal; (4) Ausência de expressa previsão de “anistia geral” aos condenados por ato de improbidade administrativa culposo ou de “retroatividade da lei civil mais benéfica”; (5) Ausência de regra de transição. A análise conjunta desses vetores interpretativos nos conduz à conclusão de que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. O inciso XL deve ser interpretado em conjunto com o inciso XXXVI, ambos do artigo 5º da Constituição Federal. Em regra, a lei não deve retroagir, pois “não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então “retroagirá para beneficiar o réu”. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade. O art. 6º da LINDB também estatui a irretroatividade das leis, ao estabelecer que: “A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada”. Portanto, a retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum. A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum. [...] A norma mais benéfica prevista pela Lei nº 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; uma vez que, nos termos do artigo 5º, XXXVI: (STF, ARE 843989, relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 12/12/2022). O posicionamento da Suprema Corte sobre as peculiaridades do direito administrativo sancionador e a interpretação desta acerca da (ir)retroatividade normativa mais benéfica diante de outras garantias constitucionais igualmente relevantes – tais como o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada – tornou-se precedente obrigatório, mudando o entendimento do Superior Tribunal de Justiça em processos semelhantes ao paradigma. A propósito: ADMINISTRATIVO. ATOS ADMINISTRATIVOS. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. NULIDADE. NECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. RETROATIVIDADE DA LEI DE DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. TEMA 1.199/STF. NECESSIDADE DE PREVISÃO EXPRESSA. SEGURANÇA DENEGADA. I - Esta Corte possui entendimento consolidado segundo o qual a impetração de mandado de segurança pressupõe a existência de direito líquido e certo, comprovado mediante prova pré-constituída. II - A prescrição da pretensão punitiva de irregularidade administrativa, em hipótese também passível de enquadramento como ilícito criminal, rege-se pelo comando normatizado nos arts. 1º, § 2º, da Lei n. 9.873/1999, e art. 109 do Código Penal. III - Desnecessária a efetiva persecução penal para que a pretensão punitiva da Administração seja regida pela norma penal. Precedentes. IV - A partir da prova documental pré-existente e das informações registradas nos autos, não há elementos para identificar a insuficiência de lastro probatório no processo conduzido pela Administração Federal, inviabilizando o reconhecimento de nulidade por esse argumento. V - Em observância à compreensão firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.199 acerca do "direito administrativo sancionador", a penalidade administrativa deve se basear no princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas. VI - Segurança denegada. (MS n. 29.789/DF, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Seção, julgado em 27/11/2024, DJEN de 4/12/2024.) A mudança na orientação jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça se operou, inclusive, em processos nos quais, embora não tratem de improbidade administrativa propriamente dita, trazem ao debate judicial as mais variadas expressões do direito administrativo sancionador. Na mesma linha de cognição: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO. ANTT. ACÓRDÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Na origem, trata-se de ação objetivando a anulação de auto de infração lavrado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Na sentença o pedido foi julgado improcedente. No Tribunal a quo, a sentença foi reformada em parte para reconhecer a retroatividade da norma mais benéfica, determinando a redução do valor da penalidade pecuniária nos termos da Resolução ANTT n. 5.847/2019. II - A Corte Especial deste Tribunal já se manifestou no sentido de que o juízo de admissibilidade do especial pode ser realizado de forma implícita, sem necessidade de exposição de motivos. Assim, o exame de mérito recursal já traduz o entendimento de que foram atendidos os requisitos extrínsecos e intrínsecos de sua admissibilidade, inexistindo necessidade de pronunciamento explícito pelo julgador a esse respeito. (EREsp 1.119.820/PI, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Corte Especial, DJe 19/12/2014). No mesmo sentido: AgInt no REsp 1.865.084/MG, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 10/8/2020, DJe 26/8/2020; AgRg no REsp 1.429.300/SC, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 25/6/2015; AgRg no Ag 1.421.517/AL, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 3/4/2014.) III - A ANTT alegou, em apelo especial, a violação dos arts. 22, IV, 44, IV, e 26, IV, da Lei n. 10.233/2001; 36, I, da Resolução ANTT n. 5.847/2019; 36, I, da Resolução ANTT n. 4.799/2015; 1º, 2º e 6º, § 1º, da Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei n. 4.657/1942); e 2º, parágrafo único, VI e XIII, da Lei n. 9.784/1999, no que concerne à impossibilidade de aplicação retroativa de norma mais benéfica para redução de multa decorrente de infração administrativa em razão dos princípios do tempus regit actum, da irretroatividade e do respeito ao ato jurídico perfeito. IV - A Suprema Corte, apreciando o Tema n. 734, fixou tese de acordo com a qual: "É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à aplicação retroativa de lei mais benéfica referente à sanção de natureza administrativa decorrente do cometimento de infração de trânsito." V - Evidencia-se que a compreensão do Tribunal de origem, quanto à retroatividade da norma mais benéfica, para redução de multa de natureza administrativa, destoa do entendimento desta Corte Superior, conforme seguintes precedentes: REsp n. 2.103.140/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 18/6/2024; AgInt no AREsp n. 1.547.574/SP, Primeira Turma, relator Ministro Gurgel de Faria, DJe 9.12.2021; AgInt no REsp n. 1.954.631/SP, Primeira Turma, relatora Ministra Regina Helena Costa, DJe de 8.10.2021. Em idêntico sentido, confira-se: AREsp n. 2.182.875, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, DJe de 27/2/2024. VI - Com efeito, considerando o cenário consignado no acórdão recorrido, constata-se que o entendimento firmado pelo Tribunal de origem discrepa da jurisprudência desta Corte Superior, merecendo reforma no ponto. O julgado destoa da orientação do STJ, o qual entende ser inaplicável a disciplina jurídica do Código Tributário Nacional, referente à retroatividade de lei mais benéfica (art. 106 do CTN), às multas de natureza administrativa. Como se observa, o acórdão de origem merece reforma, uma vez que devem ser mantidos os valores das penalidades pecuniárias arbitradas pela Administração segundo a legislação vigente à época do cometimento das infrações. VII - Correta, portanto, a decisão que deu provimento ao recurso especial. VIII - Agravo interno improvido. (AgInt no AgInt no AREsp n. 2.550.888/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 12/2/2025, DJEN de 17/2/2025.) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. PREVISÃO EXPRESSA. NECESSIDADE. 1. A jurisprudência da Primeira Turma vem entendendo pela de possibilidade de retroação de lei mais benéfica nos casos que envolve penalidades administrativas, por compreender que o art. 5º, LV da Constituição da República traria princípio geral de Direito Sancionatório. 2. Acontece que no julgamento do Tema 1.199, o STF apontou a necessidade de interpretação conjunta dos incisos XL e XXXVI, do art. 5º da Constituição da República, devendo existir disposição expressa na legislação para se afastar o princípio do tempus regit actum, porque a norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica está diretamente vinculada ao princípio do favor libertatis, peculiaridade inexistente no Direito Administrativo Sancionador, a exigir nova reflexão deste Tribunal sobre a matéria. 3. Não se mostra coerente (com o entendimento do STF) que se aplique o postulado da retroatividade de lei mais benéfica aos casos em que se discute a mera redução do valor de multa administrativa (portanto, muito mais brandos) e, por outro lado, deixe-se de aplicar o referido princípio às demandas de improbidade administrativa, cuja sanção é seguramente muito mais grave, com consequência que chegam a se equiparar às do Direito Penal. 4. Considerando os critérios delineados pelo STF, a rigor, a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas. 5. No caso, é incontroverso que: a) após a prática da infração, houve a modificação do ato normativo que fixava a penalidade administrativa, pois, embora tenha sido preservada a sanção em si, o valor da multa foi reduzido; b) a aplicação retroativa da nova norma mais benéfica não se operou em razão da aplicação da própria norma, mas sim em decorrência de determinação judicial (acórdão recorrido), pelo que esta última decisão deve ser reformada. 6. Recurso especial provido. (REsp n. 2.103.140/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 18/6/2024.) Na hipótese dos autos, verifica-se que: (i) após a prática da infração, houve a alteração do ato normativo, o qual, mantendo a penalidade administrativa, passou a estabelecer um valor de multa mais reduzido; (ii) a decisão agravada manteve o acórdão recorrido que reconheceu a aplicação retroativa da nova norma, por ser esta mais benéfica ao particular, ora recorrido. Entretanto, diante das premissas fixadas pelo Supremo Tribunal Federal e a consequente mudança no entendimento do Superior Tribunal de Justiça, nota-se que a aplicação de penalidade administrativa pela agência reguladora, ora recorrente, com base em ato normativo vigente à época da infração, constitui ato jurídico perfeito, razão pela qual é insuscetível de alteração pela superveniência de norma que reduz o valor da sanção pecuniária. Ante o exposto, em juízo de reconsideração, dou provimento ao recurso especial, determinando que devem ser mantidos os valores das penalidades pecuniárias arbitradas pela Administração segundo a legislação vigente à época do cometimento das infrações. Publique-se. Relator
MARCO AURÉLIO BELLIZZE