Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
RE nos EDcl no REsp 2076911/SP (2023/0174031-2)
RELATOR: MINISTRO VICE-PRESIDENTE DO STJ
RECORRENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
RECORRIDO: MAURO LUIS CLAUDINO DE ARAÚJO
ADVOGADOS: JONATHAS CAMPOS PALMEIRA - SP298050
FERNANDA FREITAS CASTRIZANA - SP385719
INTERESSADO: ANDRE ALVIM DE MATOS SILVA
INTERESSADO: ANTONIO LINO DA SILVA
INTERESSADO: CARLA SALVINO BENTO
INTERESSADO: CARLOS CESAR CLAUDINO DE ARAUJO
INTERESSADO: CARLOS EVARISTO DA SILVA
INTERESSADO: DIEGO DE AMORIM MARTINS
INTERESSADO: FRANCISCO MOACIR BEZERRA DE MELO FILHO
INTERESSADO: JEAN CARLOS SOARES LOPES
INTERESSADO: JOEL LEONEL ZEFERINO
INTERESSADO: JOSE PEDRO BERALDO
INTERESSADO: SOS ASSESSORIA E SERVICOS LTDA
INTERESSADO: PABLO HENRIQUE DE SOUZA BEZERRA
INTERESSADO: SAO FRANCISCO SERVICOS MEDICOS LTDA
INTERESSADO: WILLIAM CASANOVA
DECISÃO 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, contra acórdão paradigma do Superior Tribunal de Justiça, referente a questão controvertida julgada sob o rito do art. 1.036 e seguintes do CPC de 2015 (Tema repetitivo n. 1.257 do STJ), que recebeu a seguinte ementa (fls. 460-461): ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA DE NATUREZA REPETITIVA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TUTELA PROVISÓRIA DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. APLICAÇÃO DAS DISPOSIÇÕES DA LEI 14.230/2021 AOS PROCESSOS EM CURSO. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A controvérsia ora em apreciação, submetida ao rito dos recursos especiais repetitivos, restou assim delimitada: "Definir a possibilidade ou não de aplicação da nova lei de improbidade administrativa (Lei 14.230/2021) a processos em curso, iniciados na vigência da Lei 8.429/1992, para regular o procedimento da tutela provisória de indisponibilidade de bens, inclusive a previsão de se incluir, nessa medida, o valor de eventual multa civil". 2. Com base na redação original da Lei 8.429/1992, este Superior Tribunal firmou entendimento no sentido de que era desnecessária a demonstração de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo para o deferimento do pedido de indisponibilidade de bens e que a medida poderia abranger o valor de eventual multa civil (Temas 701 e 1.055). 3. A Lei 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei 8.429/1992. Parte dessas alterações foi direcionada à medida de indisponibilidade de bens, que passou a exigir para o seu deferimento "a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo" (art. 16, § 3º), estabelecendo que não incidirá "sobre os valores a serem eventualmente aplicados a título de multa civil ou sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita" (art. 16, § 10). 4. Por ser a tutela provisória de indisponibilidade de bens medida que pode ser, a qualquer tempo, revogada ou modificada, a Lei 14.230/2021 é aplicável aos processos em curso, tanto em pedidos de revisão de medidas já deferidas como nos recursos ainda pendentes de julgamento. 5. Ficam cancelados os Temas 701 e 1055 dos recursos especiais repetitivos, por contrariarem expressa disposição do art. 16, §§ 3º e 10, da Lei 8.429/1992. 6. Tese jurídica firmada: "As disposições da Lei 14.230/2021 são aplicáveis aos processos em curso, para regular o procedimento da tutela provisória de indisponibilidade de bens, de modo que as medidas já deferidas poderão ser reapreciadas para fins de adequação à atual redação dada à Lei 8.429/1992". 7. Caso concreto: recurso especial conhecido e parcialmente provido. 8. Recurso julgado sob a sistemática dos recursos especiais representativos de controvérsia (art. 1.036 e seguintes do CPC/2015; e art. 256-N e seguintes do RISTJ). A parte recorrente sustenta a ocorrência de violação dos arts. 5º, XXXVI, e 37, § 4º, da Constituição Federal e afirma que a matéria em discussão seria dotada de repercussão geral. Alega que norma processual tem aplicação imediata aos processos em curso, mas não pode retroagir para alcançar atos processuais já praticados ou situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma anterior, conforme o princípio do tempus regit actum. Adverte que a revisão automática das decisões pretéritas, sem alteração das circunstâncias fáticas, consubstancia aplicação retroativa da nova legislação processual, o que é vedado pelo art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal. Defende que a indisponibilidade de bens, prevista no art. 37, § 4º, da Constituição Federa, tem assento constitucional e visa garantir a efetividade das ações de improbidade administrativa, protegendo o patrimônio público contra dilapidação. Destaca que autorizar a revisão de medidas de indisponibilidade de bens já deferidas, com base exclusivamente na alteração legislativa, comprometeria a segurança jurídica e a eficácia das medidas protetivas, podendo gerar reflexos negativos na satisfação do direito material. Assevera que o acórdão recorrido conferiu interpretação equivocada do Tema n. 1.199 de Repercussão Geral, porquanto a Suprema Corte teria se limitado a analisar a retroatividade das normas materiais mais benéficas, como a exigência de dolo para configuração de atos de improbidade administrativa e os novos prazos de prescrição, sem tratar da indisponibilidade de bens. Requer, assim, a admissão e o provimento do recurso. Foram apresentadas contrarrazões (fls. 654-660). É o relatório. 2. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE n. 843.989-RG/PR, sob a sistemática da repercussão geral, fixou as seguintes teses vinculantes (Tema n. 1.199): 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa - é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Confira-se, por oportuno, a ementa do acórdão: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente –, há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". (ARE n. 843989, relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 18/8/2022, DJe de 12/12/2022.) Na hipótese, como visto, esta Corte Superior concluiu que "as disposições da Lei 14.230/2021 são aplicáveis aos processos em curso, para regular o procedimento da tutela provisória de indisponibilidade de bens, de modo que as medidas já deferidas poderão ser reapreciadas para fins de adequação à atual regra dada à Lei 8.429/1992", assinalando que tal entendimento se encontra em harmonia com as teses fixadas pela Suprema Corte no Tema n. 1.199 do STF. É o que se depreende do seguinte excerto do voto condutor do acórdão (fls. 547-549): De início, cabe registrar que, após a publicação da Lei 14.230/2021, o Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, tendo fixado as seguintes teses: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Embora não tenha tratado especificamente da matéria em debate, os fundamentos que embasam esse precedente têm servido de base para o exame da possibilidade de incidência das demais disposições da Lei 14.230/2021 aos processos em curso. Com efeito, a partir das premissas fixadas pelo Tema 1.199, o Supremo Tribunal Federal decidiu que "as alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado" (ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, relator Luiz Fux, relator p/ acórdão Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 22/8/2023, DJe de 6/9/2023). Este Superior Tribunal, em casos de condenação pela prática de algum dos atos previstos nos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, tem afastado as sanções de suspensão dos direitos políticos e de perda da função pública, por não serem mais previstas no art. 12, III, da mencionada lei (AgInt no AREsp n. 1.578.059/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 13/8/2024, DJe de 19/8/2024; EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp n. 1.676.918/SP, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 14/10/2024, DJe de 17/10/2024). Ainda no campo de incidência da Lei 14.230/2021 aos processos em curso, nos casos previstos no art. 10 da Lei 8.429/1992, este Superior Tribunal tem reconhecido a impossibilidade de condenação com base na presença apenas de dano presumido (REsp n. 1.929.685/TO, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/8/2024, DJe de 2/9/2024; AREsp n. 2.102.066/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 24/9/2024, DJe de 2/10/2024). Levando em consideração as premissas fixadas nesses julgados e o disposto no art. 1º, § 4º, da Lei 8.429/1992 ("Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador"), não há como afastar a incidência das disposições da Lei 14.230/2021 no exame da tutela provisória de indisponibilidade de bens nos processos que já estavam em curso. De fato, nos termos do art. 14 do CPC, "a norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada". Registre-se que, embora no ARE n. 1.462.586-AgR/SC, o Supremo Tribunal Federal tenha entendido que "[a]s alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 16, § 3º, da Lei 8.249/1992, aplicam-se aos processos em que houve o deferimento da indisponibilidade de bens na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado", trata-se de julgado decidido por maioria, e que não reflete o posicionamento majoritário do Pretório Excelso na atualidade. Seguindo essa mesma conclusão, a seguinte decisão: Rcl n. 83.408/TO, relator Ministro Gilmar Mendes, publicada no DJe de 8/9/2025. Outrossim, há precedente em sentido contrário, relatado pelo Ministro Alexandre de Moraes, também relator do paradigma do Tema n. 1.199, no qual se consignou a impossibilidade de aplicação imediata do art. 16 Lei n. 8.429/1992, com a redação trazida pela Lei n. 14.230/2021, aos processos em que foi formulada pretensão de indisponibilidade de bens antes da alteração legislativa. A propósito: DOIS AGRAVOS INTERNOS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. LEI 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/2021. TEMA 1199. INAPLICABILIDADE AO CASO. RETROATIVIDADE DAS LEIS. MEDIDA EXCEPCIONAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO PÁTRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. INCIDÊNCIA DO PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM. 1. Na origem, trata-se de Agravo de instrumento interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, contra decisão que, nos autos da ação civil pública por improbidade administrativa, indeferiu o pedido de indisponibilidade de bens, ao fundamento da inexistência de notícias quanto à dilapidação de patrimônio pelos réus, exigida pelo § 3º do art. 16 da Lei de Improbidade Administrativa, com a redação dada pela Lei 14.230/2021. 2. No Recurso Extraordinário, o MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL requer o provimento do recurso para reformar o acórdão recorrido, reconhecendo-se a “impossibilidade de aplicação imediata ou mesmo retroativa do disposto no art. 16 Lei n. 8.429/92 com a redação trazida pela Lei n. 14.230/2021, aos processos em que foi formulada pretensão de indisponibilidade de bens antes da alteração legislativa. 3. A Lei 14.230/2021 alterou o art. 16 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) relativamente à indisponibilidade de bens, passando a exigir a demonstração, no caso concreto, de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo para que a medida possa ser decretada, requisitos inexistentes na vigência da redação original do referido artigo. 4. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. Assim, não é o caso de aplicar-se aqui a tese fixada no Tema 1199, pois, para fins de delimitação do alcance da repercussão geral, a tese deve sempre guardar estrita aderência ao caso concreto examinado 5. O Tribunal de origem deixou de aplicar o art. 16 da Lei 8.429/1992, na redação anterior à Lei 14.230/2021, e consignou que o §4º, do art. 1º dessa última norma estabelece a aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, previsão que tornaria possível a aplicação de princípios e garantias do direito penal, também às sanções oriundas da prática de atos de improbidade administrativa e ao procedimento judicial. 6. Em sentido diverso, no paradigma acima referido (Tema 1199), compreendeu-se que a retroatividade da lei mais benéfica é hipótese excepcional no ordenamento jurídico e, portanto, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum. 7. A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum. 8. Agravos Internos aos quais se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, ficam condenados os agravantes a pagarem multa de um por cento do valor atualizado da causa ao agravado, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final). (RE n. 1.445.312 AgR-segundo, relator Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, julgado em 25/9/2023, DJe de 4/10/2023.) Com igual orientação, merece menção o RE n. 1.506.928, extraindo-se da decisão proferida pelo Ministro Alexandre de Moraes as seguintes passagens: Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. Assiste razão ao recorrente. Conforme acima narrado, a Turma Julgadora reverteu a medida de indisponibilidade de bens deferida no curso do processo, considerando que a Lei 14.230/2021 alterou os requisitos para a decretação dessa medida nas ações de improbidade administrativa, o que deve ter aplicação imediata aos processos em curso para beneficiar o réu, ainda que o ato a ele imputado tenha sido praticado antes da vigência da nova lei. O Tribunal de origem concluiu que a decisão de indisponibilidade dos bens proferida pelo Juízo de primeira instância não preencheu os requisitos do art. 16 da Lei 8.429/1992, porque (I) no caso dos autos, não há indícios de dano ao erário ou enriquecimento ilícito por parte dos réus; (II) a ilegalidade foi praticada pelo ex-Prefeito, que pagou a totalidade da indenização aos requeridos, deixando de indenizar os outros proprietários da área indivisa; (III) embora existam fortes indícios que os agravantes agiram de forma dolosa para lesar os demais proprietários do imóvel indiviso, ao excluí-los da negociação e, posteriormente, se recusarem a dividir o valor da indenização pela desapropriação, não há prova que tenham agido de forma dolosa para lesar o erário, uma vez que coube ao ex-Prefeito o pagamento da indenização; e (IV) são fracas as evidências de que os réus atuaram em conluio com o ex-Prefeito. No presente caso, a ação de improbidade foi proposta sob a égide da redação anterior da Lei 8.429/1992, que no seu art. 16 dispunha: “Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público. § 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil. § 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.” O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: “Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. Nesse precedente: paradigma, a CORTE, por maioria, fixou a seguinte tese “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” Importante ressaltar que, no julgamento desse precedente vinculante, ao iniciar a exposição do meu do voto após as sustentações orais realizadas no Plenário, esclareci que a análise da matéria sobre a sistemática da repercussão geral cingia-se a averiguar a retroatividade ou não das novas normas da Lei de Improbidade Administrativa acerca da necessidade da presença do elemento subjetivo - dolo - para a configuração do ato de improbidade administrativa; e dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. Pela pertinência, confira-se minha manifestação na oportunidade: “Há, também, Presidente, outros números levantados pelo Conselho Nacional de Justiça e aí vai a segunda parte dessa repercussão geral. Esses dados mostram a necessidade de realmente definirmos a primeira parte da repercussão geral - retroatividade ou irretroatividade -, a questão do dolo, a questão se a culpa permanece ou não. (...) Presidente, faço questão de salientar, porque, da tribuna, em algumas sustentações se abriu um pouco a análise da Lei de Improbidade Administrativa, que aqui estamos analisando e iremos analisar esses dois pontos. O caso concreto traz isso e sabemos que a repercussão geral é a objetivação de um caso subjetivo. Não podemos abrir o que está sendo discutido no caso específico. Não estamos e não vamos discutir, Presidente, nesta questão, eventuais inconstitucionalidades de mudanças procedimentais, a questão da autonomia das instâncias que a nova modificação da Lei de Improbidade alterou, a questão do art. 11 que era exemplificativo e agora é taxativo. Esses assuntos serão discutidos em outras ações, já há outras ações, como há a questão da legitimidade concorrente. Aqui, ficaremos exatamente nessas duas questões.” Foi nesses exatos lindes que a matéria foi debatida e julgada. Os debates travados entre os julgadores se ativaram a definir se as novas regras sobre o dolo e o prazo prescricional deveriam retroagir ou não. A CORTE não se debruçou sobre as alterações promovidas nos outros dispositivos alterados ou incluídos pela Lei 14.230/2021 na Lei 8.429/1992. No presente processo os fatos datam de 2017, ou seja, muito anteriores à Lei 14.230/2021, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa. Consoante mencionei, no Tema 1199, o debate cingiu-se a averiguar a retroatividade ou não das novas normas da Lei de Improbidade Administrativa acerca da necessidade da presença do elemento subjetivo - dolo - para a configuração do ato de improbidade administrativa; e dos novos prazos de prescrição. Assim, não é o caso de aplicar-se aqui a tese fixada no Tema 1199, pois, para fins de delimitação do alcance da repercussão geral, a tese deve sempre guardar estrita aderência ao caso concreto examinado. Na espécie, o Tribunal de origem deixou de aplicar o art. 16 da Lei 8.429/1992, na redação anterior à Lei 14.230/2021. Em sentido diverso, no paradigma acima referido (Tema 1199), compreendeu-se que a retroatividade da lei mais benéfica é hipótese excepcional no ordenamento jurídico e, portanto, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum. Ao votar, assentei que a análise da retroatividade ou irretroatividade não da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021, o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores: (1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal; (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS) (3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por determinação legal; (4) Ausência de expressa previsão de anistia geral aos condenados por ato de improbidade administrativa culposo ou de retroatividade da lei civil mais benéfica; (5) Ausência de regra de transição. A análise conjunta desses vetores interpretativos nos conduz à conclusão de que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. O inciso XL deve ser interpretado em conjunto com o inciso XXXVI, ambos do artigo 5º da Constituição Federal. Em regra, a lei não deve retroagir, pois não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então retroagirá para beneficiar o réu. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade. O art. 6º da LINDB também estatui a irretroatividade das leis, ao estabelecer que: “A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.” Portanto, a retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum. A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum. De fato, o Tribunal de origem, ao recusar a incidência do art. 16 da Lei 8.429/1992, na redação anterior à Lei 14.230/2021, deixou de observar o princípio tempus regit actum, pois os fatos foram praticados na vigência dessa norma. Em face disso, e das informações que constam do autos no sentido de que há “fortes indícios que os agravantes agiram de forma dolosa para lesar os demais proprietários do imóvel indiviso, ao excluí-los da negociação e, posteriormente, se recusarem a dividir o valor da indenização pela desapropriação” e que “coube ao ex-Prefeito o pagamento da indenização. Se a desapropriação ocorreu por valor superior ao da avaliação e em relação a área menor daquela que deveria ser desapropriada”, a medida de indisponibilidade de bens é pertinente e razoável. Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para reformar o acórdão recorrido, e restabelecer a decisão do Juízo da primeira instância que deferiu a liminar para decretar a indisponibilidade de bens dos réus, até o limite de R$ 350.200,64 (Doc. 5). (RE n. 1.506.928/MG, relator Ministro Alexandre de Moraes, julgado em 26/8/2024, DJe de 30/8/2024.) Por fim, uma vez que, no julgamento do recurso de sua competência, o órgão prolator do acórdão recorrido considerou a tese de repercussão geral em apreço, tem-se por desnecessária a devolução dos autos para possível retratação, superado o comando do art. 1.030, II, do Código de Processo Civil. Dessa forma, considerada a complexidade do caso, que, ao menos em princípio, extrapola as balizas fixadas no Tema n. 1.199 do STF, e, diante do cenário de aparente divergência jurisprudencial acerca da matéria em discussão, inclusive no âmbito da Suprema Corte, impõe-se a admissão do recurso extraordinário na qualidade de representativo de controvérsia para possível submissão à repercussão geral, conforme previsto no art. 326-A do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (sem grifos no original): Os recursos indicados como representativos de controvérsia constitucional pelas instâncias de origem e os feitos julgados no Superior Tribunal de Justiça sob a sistemática de recursos repetitivos serão registrados previamente ao Presidente, que poderá afetar o tema diretamente ao Plenário Virtual, na forma do art. 323 do regimento interno, distribuindo-se o feito por sorteio, em caso de reconhecimento da repercussão geral, a um dos ministros que tenham se manifestado nesse sentido. (Incluído pela Emenda Regimental n. 54, de 1º de julho de 2020.) 3. Ante o exposto, nos termos do art. 1.030, IV, do Código de Processo Civil, admito o recurso extraordinário como representativo da controvérsia. Publique-se. Intimem-se. Vice-Presidente
LUIS FELIPE SALOMÃO