Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
AREsp 2777909/BA (2024/0400913-4)
RELATOR: MINISTRO GURGEL DE FARIA
AGRAVANTE: ESTADO DA BAHIA
ADVOGADOS: CAIO DRUSO DE CASTRO PENALVA VITA - BA014133
MARCOS SAMPAIO DE SOUZA - BA015899
AGRAVADO: CONVIC CONSERVACAO E SERVICOS GERAIS LTDA
ADVOGADOS: LEONARDO MELO PEREIRA - BA029500
DANIEL VICTOR VIANA GALVÃO - BA067161
TANDE DOS SANTOS BANDEIRA - BA076577
VERONICA MATOS MARINHO DA COSTA - BA045197
DECISÃO Trata-se de agravo interposto por ESTADO DA BAHIA contra decisão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA, o qual não admitiu recurso especial fundado na alínea “a” do permissivo constitucional e desafia acórdão assim ementado (e-STJ fls. 863/865): MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. MODALIDADE. PREGÃO N.° 085/2015. ESTADO DA BAHIA. OBJETO. REGISTRO DE PREÇOS E SERVIÇOS TERCEIRIZADOS DE SUPORTE ADMINISTRATIVO E OPERACIONAL À PRÉDIOS PÚBLICOS. INEXISTÊNCIA DE IRRESIGNAÇÃO FRENTE AO RESULTADO DA LICITAÇÃO. SUPERVENIÊNCIA DE ATO SANCIONADOR PELO ESTADO DA BAHIA. EXIGÊNCIA EDITALÍCIA DE INFORMAR CONTRATOS FIRMADOS COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E COM A INICIATIVA PRIVADA. OMISSÃO DO IMPETRANTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO QUE CULMINOU EM APLICAÇÃO DE SANÇÃO DE INIDONEIDADE - 05 (CINCO) ANOS. AUSÊNCIA DE VÍCIOS PROCEDIMENTAIS. DEFESA GARANTIDA NA SEARA ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE DO PODER JUDICIÁRIO ANALISAR O MÉRITO ADMINISTRATIVO. SEGURANÇA DENEGADA. I - Preliminar de prescrição. Artigos 108 e 109 da Lei Estadual nº 12.209/2011. A instauração do processo pela Secretaria de Administração do Estado da Bahia – SAEB, constituiu marco interruptivo da prescrição, tendo o prazo voltado a contar após o transcurso do lapso temporal previsto no § 3º do artigo 108, ou seja, 360 (trezentos e sessenta) dias, levando-se em consideração que o prazo de 180 (cento e oitenta) dias é prorrogável por igual período. No caso dos autos, resta claro que o processo administrativo foi instaurado em 09/12/2015 (ID 23376907). Assim, se considerarmos que existiu a prorrogação do prazo, em dezembro de 2021, a pretensão sancionatória, em tese, já estaria prescrita. Todavia, a Lei Estadual nº 14.263/20, que entrou em vigor na data de 16/05/2020, suspendeu a fluência dos prazos prescricionais de todos os processos sancionatórios em curso. Assim sendo, considerando-se que a referida lei perdeu sua eficácia em 31/12/2020 e que houve a retomada da contagem dos prazos prescricionais em 01/01/2021, na data da publicação da aplicação da penalidade ao impetrante, em 10/12/2021, ainda não havia ocorrido a prescrição da pretensão punitiva. II - Quanto à preliminar de cerceamento de defesa, é válido ressaltar que a Lei Estadual nº 12.209/2011 estabelece em seu artigo 54 que das decisões cabe recurso hierárquico, no prazo de 10 (dez) dias, que tem início a partir da ciência ou da divulgação oficial da decisão. No caso dos autos, inconteste que a Portaria SAEB nº 657 de 09 de dezembro de 2021, que aplicou a sanção de inidoneidade à impetrante, foi publicada no Diário Oficial em 10/12/2021. Desta forma, também não merece prosperar a referida preliminar. III - No mérito, Mandado de Segurança é o instrumento jurídico destinado a proteger o direito líquido e certo ameaçado ou violado de interessado, por ato ou omissão ilegal ou inconstitucional, inclusive se praticado por autoridade ou agente público, sendo tratado com status de Ação Mandamental Constitucional, conforme art. 5º da LXIX. IV - In casu, a impetrante participou da Licitação na modalidade Pregão Eletrônico tombado sob n° 085/2015, realizado pela Secretaria de Administração do Estado da Bahia – SAEB, tendo por objeto o Registro de Preços e Serviços Terceirizados de Suporte Administrativo e Operacional a Prédios Públicos (ID 23376908). Restou incontroverso nos autos que a impetrante deixou de informar a existência de contrato celebrado com a Administração Pública Estadual. Em virtude da omissão do aludido documento não entregue na fase de habilitação, foi instaurado o processo administrativo de nº 0200150558491. Encaminhado o expediente ao Secretário de Administração do Estado da Bahia, decidiu pela aplicação a penalidade de “DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE à empresa CONVIC CONSERVACAO E SERVICOS GERAIS EIRELI - EPP LTDA CNPJ n° 42.040.279/0001-87, com fulcro nos artigos 184, V, 186, III, c/c art. 195, todos da Lei 9.433/05.” (ID 23381527, fls. 01/03). V - Analisando os autos e a legislação aplicável à espécie, temos que não houve demonstração de que o procedimento em sua vertente processual se encontra maculado com vícios. VI - Não cabe ao Poder Judiciário ingerir-se no mérito do ato administrativo, mas somente analisar o seu aspecto legal e formal, sob pena de ofensa ao princípio constitucional da separação dos Poderes. Inexiste nos autos indícios de flagrante ilegalidade do ato realizado pela administração púbica, estando em compasso com as normas regentes. VII - Saliente-se que, acerca do prazo de duração da sanção aplicada – declaração de inidoneidade - encontra-se na seara do mérito administrativo, cabendo ao ente sancionador definir o tempo de sua duração – in casu 5 anos – estando o prazo, ainda que firmado em seu período máximo, definido dentro do lapso temporal permitido pela legislação de regência. Ausente a demonstração do direito líquido e certo por parte do impetrante, a hipótese é de rejeição da tese suscitada na exordial. VIII – Preliminares rejeitas. Segurança denegada. Embargos de declaração da parte adversa acolhidos com efeitos infringentes, em aresto com a seguinte ementa (e-STJ fls. 954/955): EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DE DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR E CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PLEITO DE SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA PORTARIA SAEB N. 657 DE 09 DE DEZEMBRO DE 2021, QUE APLICOU A SANÇÃO DE INIDONEIDADE À IMPETRANTE. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. OMISSÃO. OCORRÊNCIA. MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. CONTRADIÇÃO. EXISTÊNCIA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO EVIDENCIADO. EMBARGOS ACOLHIDOS COM EFEITOS MODIFICATIVOS, POR MAIORIA. 1. Paralisado o trâmite do processo administrativo por mais de 03 (três) anos, reputa-se consumada a prescrição intercorrente, nos termos do disposto no art. 1º, §1º da Lei nº. 9.873/99, aplicado analogicamente ao caso, em homenagem aos princípios da duração razoável do processo e da segurança jurídica. Omissão existente. 2. A decisão embargada incorreu em contradição ao consignar que não cabe ao Poder Judiciário ingerir-se no mérito do ato administrativo, mas somente analisar o seu aspecto legal e formal. 3. Para a hipótese do ato sancionador ter sido praticado em inobservância dos princípios ínsitos à Administração Pública, ou não se mostre proporcional à infração praticada, poderá ser revisto, ou mesmo ter sua nulidade declarada pelo Poder Judiciário, o que é exatamente o caso dos autos. 4. Tendo a Administração aplicado a penalidade mais rigorosa permitida pela Lei específica, à revelia da existência de fatores que justifiquem tão rigorosa sanção, configuram-se violados os princípios da proporcionalidade, razoabilidade e legalidade, especialmente em razão da desconsideração de que a empresa Embargante não apresentou documento falso e de que não houve prejuízo à Administração Pública. Embargos acolhidos por maioria. Segundos aclaratórios rejeitados (e-STJ fls. 995/1.019). No recurso especial obstaculizado, ressalta violação dos arts. 489, § 1º, IV e 1.022, do CPC/2015, sustentando que, apesar de opostos embargos de declaração contra de decisão que acolheu os primeiros aclaratórios, o Tribunal de origem não se manifestou sobre: (i) a impossibilidade de aplicação de legislação federal por analogia, uma vez que há lei estadual regulando a prescrição intercorrente; (ii) o prequestionamento das questões concernentes aos arts. 458, I e II, 459 e 460, do CPC; e (iii) a prescrição quinquenal (comum) só tem início com o conhecimento pela autoridade competente e é interrompida com a publicação da instauração do ato de sancionar, voltando a correr em sua integralidade após 180 dias, conforme previsto no art. 109, § 1º c/c os arts. 109, caput e 108, § 3º, da lei estadual. Indicou, ainda, ofensa ao art. 4º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, porque a Lei estadual n. 12.209/2011 regula a prescrição intercorrente, de modo que não poderia ser aplicada, por analogia, lei federal. Contrarrazões às e-STJ fls. 1.057/1.066. O apelo nobre recebeu juízo negativo de admissibilidade pelo Tribunal de origem (e-STJ fl. 1.069/1.078). Parecer ministerial às e-STJ fls. 1.122/1.128. Passo a decidir. Considerando que os fundamentos da decisão de inadmissibilidade foram devidamente atacados (e-STJ fl. 1.081/1.085), é o caso de examinar o recurso especial. Em relação à alegada ofensa aos arts. 489 e 1.022 do CPC/2015, cumpre destacar que, ainda que o recorrente considere insubsistente ou incorreta a fundamentação utilizada pelo Tribunal nos julgamentos realizados, não há necessariamente ausência de manifestação. Não há como confundir o resultado desfavorável ao litigante com a falta de fundamentação, motivo pelo qual não se constata violação dos preceitos apontados. Consoante entendimento desta Corte, o magistrado não está obrigado a responder todas as alegações das partes, tampouco a rebater, um a um, todos os seus argumentos, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão, como ocorre na espécie. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. DESAPROPRIAÇÃO. JULGAMENTO ULTRA PETITA. CONTROVÉRSIA RESOLVIDA, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. RAZÕES DO AGRAVO QUE NÃO IMPUGNAM, ESPECIFICAMENTE, A DECISÃO AGRAVADA. SÚMULA 182/STJ. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS, NO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCONFORMISMO. AGRAVO INTERNO PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA EXTENSÃO, IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015. [...] IV. Não há falar, na hipótese, em violação aos arts. 489, § 1º, IV, e 1.022, II, do CPC/2015, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida. V. Na forma da jurisprudência do STJ, não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido: STJ, EDcl no REsp 1.816.457/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 18/05/2020; AREsp 1.362.670/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 31/10/2018; REsp 801.101/MG, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 23/04/2008. VI. Agravo interno parcialmente conhecido, e, nessa extensão, improvido. (AgInt no AREsp n. 2.084.089/RO, Relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 12/9/2022, DJe de 15/9/2022.) No caso, ao acolher os primeiros embargos de declaração com efeitos infringentes, o Tribunal de origem deixou claro que não teria ocorrido a prescrição quinquenal (punitiva) regulada pelos arts. 108 e 109 da Lei n. 12.209/2011, conforme se verifica no seguinte trecho (e-STJ fls. 909/912): Nesse ponto, não merece reparos a decisão, porquanto não se vislumbra a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do Estado. A Lei Estadual nº 12.209/11 preceitua, em seu art. 109, que o prazo prescricional para instauração do processo administrativo é de 05 (cinco) anos. [...] Segundo o § 1º, do citado dispositivo, “A publicação do ato administrativo instaurador do processo sancionatório interrompe a contagem do prazo prescricional, que volta a correr em sua integralidade, após o transcurso do prazo previsto no art. 108, § 3º, desta Lei”. Por sua vez, o § 3º, do art. 108 da mesma Lei Estadual nº 12.209/11 prevê, ainda, que o prazo para conclusão do processo administrativo, com decisão final da autoridade julgadora, é de 180 (cento e oitenta) dias, admitida prorrogação por igual prazo, uma única vez, em face de circunstâncias excepcionais: [...] Como visto, a instauração do processo administrativo qualifica-se como marco interruptivo da prescrição (§ 1º, do art. 109), cujo prazo volta a correr em sua integralidade, após o transcurso do prazo previsto no art. 108, § 3º, desta Lei que é de 180 dias prorrogáveis, por uma única vez, se houver circunstâncias excepcionais. Nesse viés, em que pese a possibilidade da Administração Pública prorrogar o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, deverá fazê-lo com base em ato fundamentado por circunstâncias excepcionais, o que, com a devida vênia, não foi verificado no caso em baila, tendo em vista a ausência de decisão no sentido de prorrogação, muito menos de apresentação de justificativa pertinente para a prorrogação do aludido prazo. Com efeito, da análise do processo administrativo não consta a ocorrência de nenhuma circunstância excepcional apta a justificar a prorrogação do prazo de 180 dias por igual período, não se vislumbrando nos autos qualquer tipo de certidão e/ou manifestação embasando a excepcionalidade. Desse modo, é certo que no processo administrativo em questão, a contagem do prazo quinquenal volta a correr em sua integralidade após o prazo de 180 (cento e oitenta dias) e não de 360 (trezentos em sessenta dias). Dito isto, observa-se que o processo administrativo foi instaurado em 09/12/2015 (ID 23376907). Assim, levando em consideração a inexistência de prorrogação do prazo, a contagem do prazo quinquenal da prescrição punitiva seria reiniciada 180 (cento e oitenta) dias após a instauração do processo administrativo, ou seja, em 09/06/2016, de forma que, em 09 de junho de 2021, a pretensão sancionatória, em tese, já estaria prescrita. Todavia, a Lei Estadual nº 14.263/20, que entrou em vigor na data de 16/05/2020, suspendeu a fluência dos prazos prescricionais de todos os processos sancionatórios em curso, enquanto perdurar o Estado de Calamidade Pública em saúde decorrente da pandemia da COVID-19. Vejamos: [...] Assim sendo, considerando-se que a suspensão da fluência dos prazos prescricionais, de acordo com a Lei Estadual nº 14.263/20, se deu 16/05/2020 e que a pretensão sancionatória prescrevia, em tese, em 09/06/2021, ainda restava ao Estado o prazo de aproximadamente 01 (um) ano e 1 (um) mês para a aplicação da penalidade. Tendo em vista que a referida lei perdeu sua eficácia em 31/12/2020 e que houve a retomada da contagem dos prazos prescricionais em 01/01/2021, a prescrição da pretensão punitiva do Estado ocorreu em fevereiro de 2022 (aproximadamente 01 ano e 01 mês após a suspensão da fluência dos prazos prescricionais, pela Lei Estadual nº 14.263/20 em virtude da pandemia de COVID). Nessas circunstâncias, ainda que se considere como improrrogável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias previstos no art. 108, § 3º, na Lei 12.209/2011, não restou consumada a prescrição da pretensão punitiva do Estado, pois, na data da publicação da aplicação da penalidade ao impetrante, em 10/12/2021, ainda não havia ocorrido a prescrição quinquenal. (Grifos acrescidos). Já nos segundos aclaratórios, aquele Colegiado apontou que a aplicação da lei federal por analogia se fazia necessária, diante da inexistência de previsão no texto da Lei Estadual quanto à prescrição intercorrente, visto que a lei local teria disposto tão somente sobre a prescrição comum (e-STJ fls. 1.001/1.005): Não há falar-se em omissão, contradição ou obscuridade no julgado que, após o exame detido das questões postas em discussão, decidiu por acolher os embargos com efeitos modificativos para conceder a segurança pleiteada, motivando o entendimento proclamado, com base no ordenamento jurídico e nas provas produzidas nos autos. O acórdão recorrido foi bastante claro na sua fundamentação, deixando evidentes as razões que levaram à conclusão exposta, considerando que a Lei Federal se faz necessária no caso em espeque, ainda que por analogia, tendo em vista a ausência de previsão acerca da prescrição intercorrente no texto da Lei Estadual, que só versou acerca da prescrição comum. Com efeito, é viável a aplicabilidade da prescrição intercorrente ao processo administrativo, com o fim de estabilizar as relações jurídicas no transcurso do tempo, mesmo porque inadmissível que o feito disciplinar possa ficar a critério da Administração Pública sem qualquer limitação temporal para a finalização. A fim de elucidar a questão merece transcrição trecho do voto: [...] Nesse enredo, paralisado o trâmite do processo administrativo por mais de 03 (três) anos, reputa-se consumada a prescrição intercorrente, nos termos do disposto no art. 1º, §1º da Lei nº. 9.873/99, aplicado analogicamente ao caso, em homenagem aos princípios da duração razoável do processo e da segurança jurídica. Ainda que não se vislumbrasse a inexistência de prescrição intercorrente na hipótese, outros aspectos de grande relevância se mostram como amparo ao decisum, que por si só, seriam suficientes para a concessão da segurança no presente mandamus. É que não se cogita mais a tese da intangibilidade do mérito do ato administrativo. Da prova dos autos, restou inconteste que a penalidade aplicada fora desproporcional, na medida em que não houve qualquer intenção da Embargada em fraudar a licitação, tampouco de causar prejuízo ao erário e ao interesse público. Conforme exaustivamente trazido aos autos, foi atestado pela própria coordenadora geral da comissão central de licitações da SAEB às fls. 03 do processo administrativo, a inserção ou não do contrato n. 044/2015 do HEMOBA na declaração de compromissos assumidos, manteria o grau de comprometimento do patrimônio líquido da impetrante superior a 1,00, cumprindo, portanto, o quanto exigido no edital. Não há dúvidas de que própria SAEB atesta nos autos do processo administrativo que a embargada não praticou nenhum ilícito, haja vista que estava apta a participar e ser habilitada do certame, com ou sem a informação atinente ao contrato firmado com HEMOBA, não configurando, portanto, a hipótese prevista no inciso v, do art. 184 da lei 9.433/2005. (Grifos acrescidos). Sem adentrar no mérito em relação ao acerto das conclusões alcançadas, é certo que o Tribunal de origem se manifestou sobre o prazo quinquenal da prescrição comum (punitiva) e os motivos que levaram à aplicação de outra legislação por analogia para reconhecimento da prescrição intercorrente, não havendo que se falar em omissão. Relativamente à existência de vício de integração no concernente aos arts. 458, I e II, 459 e 460, do CPC, verifica-se que tais questões não foram apontadas nos embargos de declaração, de modo que a Corte de origem não estava obrigada a se manifestar sobre eles. Além disso, nota-se que tais dispositivos dizem respeito a produção de provas testemunhais, estando completamente dissociados da questão jurídica apreciada no acórdão recorrido e devolvido a esta Casa de Justiça. No que se refere à alegada ofensa ao art. 4º, da LINDB, o acórdão recorrido foi expresso ao afirmar a necessidade de aplicação por analogia da lei federal diante da omissão da legislação estadual. Assim, a alteração do julgado nos moldes pretendidos, demandaria a prévia apreciação da lei local, o que é inviável em sede de recurso especial, ante o óbice da Súmula 280 do STF. Confiram-se: AgInt no AREsp n. 2.446.030/DF, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 12/3/2025, DJEN de 20/3/2025; e AgInt no REsp n. 2.034.806/CE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 24/2/2025, DJEN de 27/2/2025. Ademais, extrai-se dos dois arestos integrativos, que a segurança pleiteada foi concedida também com base em outro fundamento: desproporcionalidade da sanção aplicada (e-STJ fls. 915/920 e 1.005), o que não foi objeto do recurso especial, circunstância que atrai a aplicação da Súmula 283 do STF. A propósito: AgInt no AREsp n. 2.243.277/SP, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, julgado em 12/3/2025, DJEN de 19/3/2025; e AgInt no AREsp n. 2.735.498/MT, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 17/2/2025, DJEN de 28/2/2025. Ante o exposto, com base no art. 253, parágrafo único, II, "a" e "b", do RISTJ, CONHEÇO do agravo para CONHECER PARCIALMENTE do recurso especial e, nessa extensão, NEGAR-LHE PROVIMENTO. Caso exista, nos autos, prévia fixação de honorários de advogado pelas instâncias de origem, determino a majoração de tal verba, em desfavor da parte recorrente, no importe de 10% (dez por cento) sobre o valor já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo legal, bem como eventual concessão da gratuidade da justiça. Publique-se. Intimem-se. Relator
GURGEL DE FARIA