Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
AREsp 2896358/DF (2025/0109974-4)
RELATOR: MINISTRO FRANCISCO FALCÃO
AGRAVANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
AGRAVADO: BC PRODUTOS FARMACEUTICOS LTDA
AGRAVADO: MARCIO PINTO DE MELO
AGRAVADO: ANA MARIA DA CONCEICAO MELO
ADVOGADO: BEIJANICY FERREIRA DA CUNHA ABADIA VALIM - GO029765
DECISÃO Trata-se de agravo contra decisão que não admitiu recurso especial interposto pelo Ministério Público Federal, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea “a” da Constituição Federal, o qual desafiou acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (e-STJ fls. 110-122): Agravo de instrumento. Ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal (MPF). Inicial recebida pelo juízo. Particulares, sozinhos, no polo passivo. Ilegitimidade, no caso. Agravo de instrumento provido. 1. Na vigência da LIA, Art. 1º, Art. 2º e Art. 3º, na redação original, o STJ firmou o entendimento de que “[n]ão figurando no pólo passivo qualquer agente público, não há como o particular figurar sozinho como réu em Ação de Improbidade Administrativa.” (STJ, REsp 1.155.992/PA; REsp 1.171.017/PA; REsp 1.732.762/MT; REsp 1.181.300/PA; AgRg no REsp 1196801/MG; REsp 1081098/DF; REsp 931.135/RO.) 2. Hipótese em que a ação de improbidade foi proposta somente contra a pessoa jurídica de direito privado e seus respectivos sócios, donde a ausência de agente público no polo passivo. Assim sendo, a legitimidade dos réus demanda a demonstração de que eles equiparam-se a servidores públicos para os fins da LIA. 3. Caso em que a Drogaria Santo André não recebeu “subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público”. LIA, Art. 1º, Parágrafo único, na redação original. Ademais, inexiste afirmação pelo MPF de que as condutas supostamente ímprobas foram perpetradas “contra o patrimônio” da Drogaria Santo André. Assim sendo, a entidade Drogaria Santo André não pode ser enquadrada Na LIA, Art. 1º, Parágrafo único, na redação original. 4. Por sua vez, os sócios da Drogaria Santo André não podem ser reputados “agente[s] público[s], para os efeitos” da LIA, porque não “exerce[ram], ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.” LIA, Art. 2º, na redação original. Os sócios da Drogaria Santo André não “induz[iram] ou concorr[erram] para a prática do ato de improbidade [de servidor público] ou dele se benefici[aram] sob qualquer forma direta ou indireta.” LIA, Art. 3º, na redação original. 5. Figurando apenas particulares no polo passivo da ação de improbidade, e, não se enquadrando a pessoa jurídica na LIA, Art. 1º, Parágrafo único, na redação original, ou os sócios dela, na LIA, Art. 2º e Art. 3º, na redação original, impõe-se o provimento do agravo para declarar a ilegitimidade passiva dos réus, e, por conseguinte, a extinção do processo, sem resolução do mérito. CPC, Art. 485, VI. Agravo de instrumento provido. Opostos embargos de declaração (fls. 152-157), foram estes rejeitados, nos termos do acórdão cuja ementa segue abaixo transcrita (fls. 166-179): Embargos de declaração. Agravo de instrumento. Ação de improbidade administrativa. Lei 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei 8.429, Lei de Improbidade Administrativa [LIA]). Omissão. Não ocorrência. Embargos de declaração rejeitados. 1. Alegação de ocorrência de omissão. Improcedência, no caso. Pretensão ao reexame da fundamentação do acórdão embargado. Inadmissibilidade. “É de se rejeitar embargos de declaração que procuram [...] o reexame da fundamentação do acórdão”. (STF, RHC 88682 ED/SP.) 2. Embargos de declaração rejeitados. Nas razões do recurso especial (fls. 195-203), interposto com fundamento no art. 105, inciso III, alínea “a” da Constituição Federal, o MPF arguiu, em síntese, violação: a) aos arts. 1.022, parágrafo único, II e 489, § 1º, ambos do CPC, eis que a despeito da oposição de embargos declaratórios ainda persistem as omissões apontadas e b) arts. 1º, 2º e 3º, todos da Lei 8.429/92, porquanto, ao seu entender, o particular que recebe recursos públicos para desempenhar atividades de caráter público, é considerado agente público por equiparação e, por assim ser, pode figurar isoladamente no polo passivo de ACP por improbidade administrativa, razão pela qual pugnou pela reforma do aresto recorrido. Sem contrarrazões recursais. Em juízo de admissibilidade, o Tribunal a quo inadmitiu o recurso especial (fls. 206-208). Adveio, então, interposição de agravo em recurso especial (fls. 210-216) a fim de possibilitar a apreciação pela instância superior do especial, cujas contrarrazões recursais foram colacionadas às fls. 220-228. Intimado, o Ministério Público Federal, na condição de custos legis, opinou, por meio do Subprocurador-Geral da República, Alexandre Camanho de Assis, pelo conhecimento do agravo para conhecer e prover o recurso especial, nos termos do parecer assim ementado (fls. 248-255): Agravo em recurso especial. Óbice adequadamente impugnado. Ação Civil Pública. Improbidade administrativa. – Empresa e sócios de empresa habilitada ao Programa Farmácia Popular. Legitimidade passiva: particular equiparado a agente público. Precedentes. – Promoção pelo conhecimento do agravo, a fim de que seja conhecido e provido o recurso especial. Após, vieram-me conclusos os autos (fl. 257). É o relatório. Decido. Verifica-se que o agravo em recurso especial não encontra em seu caminho nenhum dos óbices do art. 253, parágrafo único, I, do Regimento Interno desta Corte. É dizer, o recurso de agravo atende aos requisitos de admissibilidade, não se acha prejudicado e impugnou especificamente todos os fundamentos da decisão agravada. Assim, autorizado pelo art. 1.042, § 5º, do CPC, promovo o julgamento do agravo conjuntamente com o recurso especial, passando a analisar, doravante, os fundamentos do especial. Preliminarmente, no que tange à suposta ofensa aos arts. 1.022, parágrafo único, II e 489, § 1º, ambos do CPC, o recurso especial deve ser conhecido e, nessa extensão, desprovido. Verifica-se que a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que o acórdão recorrido e o seu respectivo aclaratório apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e suficiente, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida pelo recorrente. Na forma da jurisprudência do STJ, não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 1.599.544/ES, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, Segunda Turma, julgado em 16/10/2023, DJe de 19/10/2023; AgInt no REsp n. 1.974.401/MG, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/8/2023, DJe de 23/8/2023; EDcl no REsp 1.816.457/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 18/05/2020. Ademais, conforme entendimento pacífico desta Corte “o julgador não está obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a decisão”. A prescrição trazida pelo art. 489 do CPC/2015 confirma a jurisprudência já sedimentada pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça, “sendo dever do julgador apenas enfrentar as questões capazes de infirmar a conclusão adotada na decisão recorrida”. (EDcl no MS 21.315/DF, Rel. Ministra Diva Malerbi (Desembargadora convocada TRF 3ª Região), Primeira Seção, julgado em 8/6/2016, DJe 15/6/2016). Logo, inexistindo omissão, contradição, obscuridade ou erro material e tendo o Tribunal a quo apreciado a controvérsia fundamentadamente, dando-lhe, porém, solução diversa da pretendida pelo recorrente, não se constata a mencionada ofensa aos arts. 1.022, parágrafo único, II e 489, § 1º, ambos do CPC. Em relação ao mérito, com razão o recorrente. Alega o recorrente que o acórdão impugnado violou os arts. 1º, 2º e 3º da LIA, na medida em que proveu o agravo de instrumento a fim de extinguir o processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC, por considerar ser impossível o particular figurar sozinho no polo passivo de ACP por improbidade administrativa. O conceito de agente público não é novo e tampouco constitui inovação trazida pela Lei de Improbidade Administrativa. Ao contrário do entendimento firmado pelo Tribunal a quo, nos termos do art. 37 da Constituição Federal, o termo agente público constitui gênero, que compreende os agentes políticos, os servidores públicos, os militares e os particulares em colaboração com o poder público, como os delegatários, concessionários e permissionários de serviço público, ou seja, aqueles que agem em nome do Estado e desempenham funções estatais. É dizer, pode ser considerado agente público quem age pelo poder público desempenhando funções estatais ou executando serviços públicos, não importa se com ou sem remuneração, ou se com ou sem vínculo com a administração pública, consoante também previsto no art. 2º da LIA. Em síntese, tem-se que o conceito de agente público, por equiparação, para responder à ação de improbidade, pressupõe aquele que exerça, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades descritas no art. 1º da Lei n. 8.429/92. E esse é exatamente o entendimento adotado pela pacífica jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça ao fixar que, equiparam-se a agentes públicos, os particulares que, na condição de dirigentes ou representantes de pessoas jurídicas de direito privado, não integrantes da administração pública, administram, sob qualquer forma, recursos públicos. E, assim, equiparados aos agentes públicos, estão autorizados a figurar isoladamente no polo passivo de ACP por ato de improbidade administrativa. Neste sentido, é a jurisprudência de ambas as Turmas que compõem a 1ª Seção (especializada em Direito Público) desta Corte Superior: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. LEGITIMIDADE PASSIVA. ORGANIZAÇÃO NÃO GOVERNAMENTAL. DIRIGENTE. VERBA PÚBLICA. IRREGULARIDADES. AGENTE PÚBLICO. EQUIPARAÇÃO. 1. Nos termos da jurisprudência pacificada no Superior Tribunal de Justiça, afigura-se inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda. 2. O art. 1º, parágrafo único, da Lei n. 8.429/1992 submete as entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público à disciplina do referido diploma legal, equiparando os seus dirigentes à condição de agentes públicos. 3. Hipótese em que os autos evidenciam supostas irregularidades perpetradas pela organização não governamental denominada Instituto Projeto Viver, quando da execução de convênio com recursos obtidos do Governo Federal, circunstância que equipara o dirigente da referida ONG a agente público para os fins de improbidade administrativa, nos termos do dispositivo acima mencionado. 4. Agravo interno provido para dar provimento ao recurso especial. (AgInt no REsp n. 1.845.674/DF, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 1/12/2020, DJe de 18/12/2020.) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALEGADA VIOLAÇÃO A DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. INVIABILIDADE EM RECURSO ESPECIAL. ARTS. 1º, IV, E 5º, I, DA LEI 7.347/1985. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DE RECURSOS PROVENIENTES DO FINAM. AÇÃO AJUIZADA APENAS CONTRA PARTICULAR. POSSIBILIDADE. EQUIPARAÇÃO A AGENTE PÚBLICO. ARTS. 1º, PARÁGRAFO ÚNICO, E 2º DA LEI 8.429/1992. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO. 1. Quanto à alegada ofensa aos arts. 37, § 5º, e 129, III, da Constituição Federal, cumpre destacar que "é vedado a esta Corte, na via especial, apreciar eventual ofensa à matéria constitucional, ainda que para fins de prequestionamento, sob pena de usurpação da competência reservada ao Supremo Tribunal Federal" (AgInt no AREsp n. 2.381.603/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 6/12/2023). 2. A matéria relativa aos arts. 1º, IV, e 5º, I, da Lei 7.347/1985 não foi apreciada no acórdão recorrido, não tendo servido de fundamento à conclusão adotada pelo Tribunal de origem. Assim, aplicável, no ponto, o óbice da Súmula 211/STJ (Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo). 3. Conforme redação original do parágrafo único do artigo primeiro da Lei 8.429/1992, "estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público". Já o art. 2º da Lei 8.429/1992 previa que "reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior". 4. Nesse contexto, visando a presente ação a apuração de irregularidades na destinação dada a recursos provenientes do FINAM, devem os recorridos serem equiparados a agentes públicos, para fins de responsabilização por ato de improbidade administrativa, na forma do art. 2º da Lei 8.429/1992. Nesse sentido: REsp 1.357.235/PA, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/11/2016, DJe de 30/11/2016; AgInt no REsp 1.845.674/DF, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 1/12/2020, DJe de 18/12/2020; AgInt no REsp 1.778.796/MG, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 19/4/2022, DJe de 26/4/2022. 4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido. (REsp n. 1.526.264/PA, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 5/3/2024, DJe de 18/3/2024.) PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO. LEGITIMIDADE PASSIVA. SERVIDOR TERCEIRIZADO DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. UTILIZAÇÃO DA SENHA PARA REALIZAR OPERAÇÕES FRAUDULENTAS EM BENEFÍCIO PRÓPRIO E DE SUA GENITORA. PREJUÍZO DOS CORRENTISTAS. DETERMINADO PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO. AGRAVO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DESSA CORTE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - O funcionário terceirizado que atua exclusivamente em agência de empresa pública federal pode ser equiparado a agente público para os fins de responsabilização por atos de improbidade administrativa, nos termos do art. 2º da Lei nº 8.429/1992. Precedentes:: REsp n. 1.081.098/DF, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 4/8/2009, DJe de 3/9/2009. No mesmo sentido: REsp n. 1.949.137/PA, Ministro Francisco Falcão, DJEN de DJe 27/6/2024; REsp n. 1.526.264/PA, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 5/3/2024, DJe de 18/3/2024; REsp n. 1.684.699/MG, Ministro Francisco Falcão, DJEN de DJe 22/3/2018; e, REsp n. 1.357.235/PA, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/11/2016, DJe de 30/11/2016. Ainda sobre o tema, destaca-se os seguintes julgados: AgInt no REsp n. 1.845.674/DF, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 1/12/2020, DJe de 18/12/2020; AgInt no REsp n. 1.778.796/MG, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 19/4/2022, DJe de 26/4/2022; AgInt no AREsp n. 1.113.260/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 16/8/2018, DJe de 27/8/2018; AgInt no REsp n. 1.149.493/BA, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 22/11/2016, DJe de 6/12/2016. II - Correta a decisão que deu parcial provimento ao recurso especial, para o fim de reconhecer a legitimidade passiva do réu e determinar a remessa dos autos ao Tribunal de origem, a fim de prosseguir a ação de improbidade administrativa. III - Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp n. 2.804.494/GO, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/5/2025, DJEN de 26/5/2025.) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. LEGITIMIDADE PASSIVA. ORGANIZAÇÃO NÃO GOVERNAMENTAL. DIRIGENTE. VERBA PÚBLICA. IRREGULARIDADES. AGENTE PÚBLICO. EQUIPARAÇÃO. 1. O art. 1º, parágrafo único, da Lei n. 8.429/1992 submete as entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público à disciplina do referido diploma legal, equiparando os seus dirigentes à condição de agentes públicos. 2. A Lei n. 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, tornou ainda mais claro o alcance dos atos ímprobos praticados por particulares ao atuar na gestão de verbas públicas. 3. No caso concreto, os autos evidenciam supostas irregularidades perpetradas pelos recorridos, então gestores da Central Nacional Democrática Sindical - CNDS/SP, quando da execução de convênio celebrado com o Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação - FNDE, circunstância que equipara os dirigentes da CNDS/SP a agentes públicos para os fins de improbidade administrativa, nos termos da legislação de regência. 4. Agravo interno desprovido. (AgInt no REsp n. 2.175.646/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 24/2/2025, DJEN de 28/2/2025.) Com efeito, a Lei nº 8.429/92 possui pleno alcance e eficácia contra os recorridos, Drogaria M & P Ltda/BC Produtos Farmacêuticos Ltda.. e seus sócios, Márcio Pinto de Melo e Ana Maria de Conceição Melo, em razão de suposta dispensação de medicamentos em desconformidade com as diretrizes do Programa Farmácia Popular do Brasil (unidades privadas - Aqui tem Farmácia Popular), custeados pelo Ministério da Saúde (União). Cito, ainda, o seguinte acórdão proferido em caso análogo ao aqui examinado: PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. EMPRESA HABILITADA AO PROGRAMA FARMÁCIA POPULAR. VÍNCULO COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONFIGURAÇÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DESTA CORTE. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - O tribunal de origem, ao examinar a legitimidade passiva ad causam, pontuou que as partes rés guardavam vínculo com a Administração Pública. À vista disso, o acórdão recorrido não destoou do entendimento pacificado nesta Corte segundo o qual somente é possível a análise da responsabilização por ato de improbidade administrativa, se este for atribuído, isolada ou concomitantemente, a agente público, restando inviável o ajuizamento de ação civil pública de improbidade administrativa exclusivamente em face do eventual terceiro beneficiário. Precedentes. III - Os Agravantes não apresentam, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. IV - Em regra, descabe a imposição da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015 em razão do mero desprovimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. V - Agravo Interno improvido. (AgInt no AgInt no REsp n. 1.997.889/RS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 5/12/2022, DJe de 7/12/2022.) Destarte, diante do acima fundamentado, mister a reforma do aresto objurgado para reconhecer a legitimidade dos recorridos para figurar no polo passivo da subjacente ACP por improbidade administrativa, eis que agentes públicos por equiparação. Ante o exposto, com fundamento no art. 932, V, do CPC e no art. 253, parágrafo único, II, alínea “c”, do RISTJ, conheço do agravo para conhecer do recurso especial e dar-lhe provimento, a fim de, reconhecendo a legitimidade passiva ad causam dos recorridos, determinar a devolução dos autos ao Tribunal de origem visando ao prosseguimento do julgamento da demanda pelo juízo singular, como entender de direito. Publique-se. Intimem-se. Comunique-se ao juízo de origem. Relator
FRANCISCO FALCÃO