Publicacao/Comunicacao
Intimação - SENTENÇA
SENTENÇA
Embargante: Ministério Público do RN.
Embargado: Diógenes da Cunha Lima. Advogado: Dr. Gleydson Kleber Lopes de Oliveira Embargada: Central Park Incorporadora Ltda. Advogado: Dr. Hindenberg Fernandes Dutra. Embargada: Montana Construções Ltda. Advogado: Dr. Gleydson Kleber Lopes de Oliveira. Embargada: G. J. Batista Participações Eireli. Advogado: Dr. Hindenberg Fernandes Dutra. Relator: Desembargador João Rebouças. Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ALIENAÇÃO DE BENS PÚBLICOS. ALEGAÇÃO DE NULIDADE ABSOLUTA. DECADÊNCIA. SEGURANÇA JURÍDICA. CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO RECURSO, SEM EFEITOS INFRINGENTES. I. CASO EM EXAME 1. Embargos de declaração opostos pelo Ministério Público em face de acórdão que aplicara o prazo decadencial/prescricional do Decreto nº 20.910/1932 à ação desconstitutiva proposta para anular negócio jurídico de alienação de imóveis públicos, homologado judicialmente. Sustenta o parquet omissão quanto à alegação de nulidade absoluta do ato administrativo, por ausência de lei autorizadora e desafetação formal do bem público, defendendo a imprescritibilidade da pretensão anulatória e a necessidade de reconhecimento da invalidade do negócio jurídico. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em definir se o ato administrativo de alienação de bens públicos municipais, supostamente praticado com irregularidades, configura nulidade absoluta ou se está sujeito ao prazo quinquenal previsto no Decreto nº 20.910/1932, em observância aos princípios da segurança jurídica e da estabilidade das relações administrativas. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A nulidade absoluta exige vício insanável que atinja a essência do ato, tornando-o incompatível com a ordem pública desde sua origem, como ocorre nos casos de objeto ilícito ou incompetência absoluta do agente (art. 166, CC). 4. A mera irregularidade procedimental não implica, por si só, nulidade absoluta, podendo ser sanada por ato posterior ou convalidada pelo decurso do tempo, especialmente quando houver homologação judicial do negócio. 5. A homologação judicial confere eficácia executiva e estabilidade ao ajuste, criando legítima expectativa e proteção à boa-fé dos terceiros envolvidos, de modo que a revisão tardia afronta a segurança jurídica e o princípio da confiança legítima. 6. O Decreto nº 20.910/1932, de natureza material, aplica-se às pretensões anulatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública, concretizando o postulado da segurança jurídica e evitando a perpetuação de litígios. 7. A imprescritibilidade somente se admite diante de vício flagrante, incontroverso e insanável, o que não se verifica no caso concreto, em que o negócio jurídico atendeu à finalidade pública de solução de litígio judicial e não implicou lesão ao patrimônio municipal. 8. O princípio da supremacia do interesse público deve ser harmonizado com o da segurança jurídica, sendo vedada a desconstituição de atos administrativos que, com respaldo judicial e boa-fé dos particulares, produziram efeitos e consolidaram situações estáveis ao longo do tempo. IV. DISPOSITIVO 9. Recurso conhecido e provido. _________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; CC, arts. 166 e 169; Decreto nº 20.910/1932; princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima. Jurisprudência relevante citada: STF, MS nº 28.953, Rel. Min. Cármen Lúcia, 1ª Turma, DJe 28.03.2012; TJRN, AC nº 2011.011901-1, Rel. Des. João Rebouças, j. 17.04.2012. ACÓRDÃO
Intimação - PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE TERCEIRA CÂMARA CÍVEL Processo: APELAÇÃO CÍVEL - 0813708-02.2019.8.20.5106 Polo ativo MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL e outros Advogado(s): Polo passivo MUNICIPIO DE MOSSORO e outros Advogado(s): GLEYDSON KLEBER LOPES DE OLIVEIRA, AUGUSTO FELIPE ARAUJO PINHO, HINDENBERG FERNANDES DUTRA, THIAGO JOSE DE ARAUJO PROCOPIO, GABRIELA AZEVEDO VARELA Embargos de Declaração em Apelação Cível n.° 0813708-02.2019.8.20.5106 Vistos, relatados e discutidos os estes autos em que são partes as acima identificadas. Acordam os Desembargadores da Primeira Turma da Segunda Câmara Cível, à unanimidade de votos, em Juízo de retratação, em conhecer e dar provimento ao recurso para sanar a omissão apontada e integrar o acórdão embargado, sem, no entanto, emprestar-lhe efeitos infringentes, nos termos do voto do Relator, que passa a fazer parte integrante deste. RELATÓRIO
Trata-se de Embargos de Declaração interpostos pelo Ministério Público em face de Acórdão proferido no ID 16942234 que, por unanimidade de votos, conheceu e negou provimento ao recurso de apelação cível interposto. O julgado embargado se encontra assim ementado: “EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ACORDO HOMOLOGADO JUDICIALMENTE. PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO DO MUNICÍPIO POR IRREGULARIDADE FORMAL, SUSCITADA EM CONTRARRAZÕES. RECURSO QUE TRAZ RAZÕES DISSOCIADAS DOS FUNDAMENTOS DA SENTENÇA. IRREGULARIDADE FORMAL. AUSÊNCIA DE UM DOS REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE RECURSAL. ACOLHIMENTO DA PRELIMINAR. APELAÇÃO DO MUNICÍPIO NÃO CONHECIDA. MÉRITO. AÇÃO QUE BUSCA A NULIDADE DE ACORDO HOMOLOGADO JUDICIALMENTE EM AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. SENTENÇA QUE EXTINGUIU O PROCESSO EM RAZÃO DA DECADÊNCIA DO DIREITO DO AUTOR. AÇÃO QUE NÃO POSSUI CUNHO MERAMENTE DECLARATÓRIO, MAS DESCONSTITUTIVO. AFASTAMENTO DA IMPRESCRITIBILIDADE. DECADÊNCIA DO DIREITO PREVISTA NO ART. 178, II DO CÓDIGO CIVIL. ACORDO FIRMADO PELA FAZENDA PÚBLICA. SUJEIÇÃO AO PRAZO DO ART. 1º DO DECRETO 20.910/1932. TERMO INICIAL. DATA DO AJUSTE FIRMADO ENTRE AS PARTES. AÇÃO PROPOSTA MAIS DE 06 (SEIS) ANOS APÓS A FORMALIZAÇÃO DO ACORDO. DECADÊNCIA CARACTERIZADA. SENTENÇA MANTIDA. CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO RECURSO. - O recurso de apelação interposto pelo Município de Mossoró não observa o requisito de regularidade formal quando não ataca especificamente os fundamentos da sentença que pretende reformar, fato que enseja a sua inadmissibilidade. - A regra geral da imprescritibilidade somente se aplica à ação declaratória pura e não com relação aos feitos condenatórios/constitutivos, como é o caso, sujeitando-se estes à prescrição ou decadência. - Assim, a presente ação foi ajuizada mais de 06 (seis) anos após a formalização do acordo, de forma que decaiu o direito da parte em vê-lo anulado.” Em suas razões, aduz o embargante, em síntese, que o presente Acórdão está eivado de omissão, na medida em que não examinou questões de ordem pública, mais precisamente a nulidade absoluta do negócio jurídico, que deveriam ser conhecidas de ofício. Sustenta que tal ajuste é nulo, pois envolveu bens públicos afetados a finalidades culturais, os quais são inalienáveis enquanto mantiverem sua destinação, conforme os arts. 100 e 166, II, do Código Civil. Argumenta ainda que não houve lei autorizadora da permuta, contrariando o art. 17, I, “a”, da Lei nº 8.666/1993, que exige avaliação prévia, demonstração de interesse público e autorização legislativa para alienação de imóveis públicos. Além disso, sustenta que a permuta realizada afronta os arts. 2º, 32 e 35 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, que regem a desapropriação e determinam que bens expropriados não podem ser objeto de reivindicação, mas apenas de indenização por perdas e danos. Dessa forma, o embargante defende que o negócio jurídico em questão possui objeto ilícito e impossível, sendo nulo nos termos do art. 166, II, do Código Civil. Ressalta também que, segundo o art. 169 do mesmo diploma, atos nulos não se convalidam com o decurso do tempo, o que torna inaplicável o prazo prescricional do Decreto nº 20.910/1932. Pugna pelo conhecimento e acolhimento dos embargos de declaração, a fim de que esta Corte supra as omissões apontadas e se manifeste expressamente sobre os seguintes pontos: a) a caracterização da área como bem público afetado; a ausência de autorização legislativa para a alienação; b) a violação aos arts. 2º, 32 e 35 do Decreto-Lei nº 3.365/1941 e ao art. 17 da Lei nº 8.666/1993; c) a inaplicabilidade do art. 1º do Decreto nº 20.910/1932 diante da nulidade absoluta do ato. Por fim, requer a concessão de efeitos infringentes aos embargos, com o consequente provimento da apelação ministerial para reconhecer a nulidade do acordo homologado judicialmente, declarando a imprescritibilidade da pretensão anulatória. Ofertadas contrarrazões pelo desprovimento do recurso (ID 17530550, ID 17530558 e ID 17560482). Os presentes embargos foram conhecidos e desprovidos em acórdão colacionado ao Id 19488688. Interposto o Agravo no Recurso Especial nº 2.553.256/RN, o Ministro Sérgio Kukina deu provimento ao recurso para invalidar o acórdão proferido no julgamento dos Embargos de Declaração, e, como corolário, devolver os autos ao Tribunal de Origem, a fim de que seja proferido novo julgamento, suprindo o vício com relação à alegação de que “não caduca, tampouco decai, o prazo da ação com a finalidade de reconhecimento de nulidade absoluta de negócio jurídico firmado pela Administração Pública” (Id 33626676 - Pág. 70/73). É o relatório. VOTO Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso. Compulsando os autos, verifica-se que os embargos de declaração apresentados pelo Ministério Público buscam o reexame do mérito do acórdão com fundamento na omissão quanto à análise da nulidade absoluta de ato administrativo que envolveu a alienação irregular de bens públicos integrantes do Corredor Cultural de Mossoró, argumentando que tais atos, por serem nulos de pleno direito, não se sujeitam a prazos decadenciais nem prescricionais, devendo ser reconhecida sua invalidade retroativa, com a restauração da legalidade administrativa e a preservação do patrimônio público municipal. Por determinação do STJ nos autos do Agravo no Recurso Especial nº 2.553.256/RN, passemos à análise da referida argumentação em específico, notadamente a alegação de que “não caduca, tampouco decai, o prazo da ação com a finalidade de reconhecimento de nulidade absoluta de negócio jurídico firmado pela Administração Pública”. Inicialmente, cabe salientar que a afirmação de que “atos nulos não se convalidam com o decurso do tempo” (art. 169 CC) é verdadeira em termos teóricos, mas também é pertinente lembrar que a simples imputação de ilegalidade ou irregularidade não basta para qualificar o negócio como nulidade absoluta. A declaração de nulidade absoluta exige, de regra, prova robusta e incontroversa de vício que toque a ordem pública de tal modo que torne o ato inequivocamente inexistente ou contrários a normas de eficácia plena, a exemplo de ausência de objeto ou objeto ilícito. Muitos vícios formais, ainda que relevantes, são de natureza relativa ou são suscetíveis de convalidação por ato posterior ou sanatória, a exemplo de autorização legislativa posterior ou homologação judicial que confere efeitos práticos. Assim, antes de invocar a imprescritibilidade, impõe-se exame minucioso da qualidade jurídica do vício. Se a nulidade for discutível, aplicam-se prazos. No acórdão embargado, esta Corte classificou corretamente a ação como desconstitutiva (visa desfazer negócio jurídico) e, quando o réu é a Fazenda Pública, a doutrina e a jurisprudência majoritária aplicam o prazo do Decreto 20.910/1932 (quinquenal). O mencionado Decreto tem natureza material: protege a segurança das finanças públicas e a estabilidade das relações jurídicas envolvendo a Fazenda. A consequência prática é que, salvo demonstração de nulidade absoluta flagrante e incontroversa, a pretensão de anular ato administrativo ou negócio jurídico praticado pela Administração está sujeita ao prazo previsto no dito Decreto. De fato, a simples alegação de ilegalidade, por mais grave que pareça, não afasta automaticamente esse prazo, sobretudo quando o ato foi firmado e homologado judicialmente há anos, gerando expectativas legítimas em terceiros. A homologação do acordo por juiz com trânsito de decisão homologatória cria efeitos jurídicos relevantes: atribui eficácia executiva ao ajuste, produz efeitos frente a terceiros e dá ensejo à formação de confiança legítima por quem praticou atos em razão do acordo (p. ex.: investimentos, alterações registrárias, acessões materiais). A presença de homologação judicial, ainda que não transforme qualquer ato irregular em válido automaticamente, acentua a necessidade de observância de prazos, porque a desconstituição tardia do título pode causar dano a terceiros de boa-fé e comprometer a segurança jurídica. Assim, a estabilidade das relações jurídicas e a proteção de terceiros justifica a aplicação de regimes prescricionais/decadenciais, salvo nulidades absolutas e inexoráveis, devidamente demonstradas. O princípio da segurança jurídica e da proteção do patrimônio público caminham juntos: admitir declarar a nulidade de negócios administrativos a qualquer tempo, sem limite, importa em insegurança e incerteza quanto à situação patrimonial do Município, inclusive quanto direitos de terceiros. O mencionado Decreto 20.910/1932 tem essa finalidade, qual seja, evitar a perpetuidade de demandas que possam prejudicar a gestão pública e causar prejuízos a terceiros. Sob minha ótica, a interpretação que reconhece imprescritibilidade irrestrita da ação anulatória conflita com esse princípio. Nem toda ausência de autorização legislativa ou ausência de avaliação prévia tem caráter absoluto de nulidade: em alguns cenários, a Administração pode sanear o defeito por ato posterior (por exemplo, por lei autorizadora) ou por ato administrativo que complemente/reavalie o negócio, sem que isso implique violação irreversível à ordem pública. Portanto, é imprescindível verificar se o vício é insanável e de tal monta que impossibilite qualquer forma de convalidação; caso contrário, a aplicação do prazo não é apenas admissível como necessária para preservar a segurança das relações. A declaração tardia de nulidade que atinge terceiros de boa-fé pode gerar injustas perdas e, por vezes, enriquecimento sem causa do erário. O direito público reconhece limites à ação anulatória quando a sua declaração retroativa produz efeitos que onerem desproporcionalmente outros sujeitos que agiram de boa-fé. Isso recomenda a aplicação de prazos que impeçam ataques indefinidos a negócios já incorporados ao patrimônio de terceiros. O Ministério Público sustenta que se trata de nulidade absoluta. No entanto, a mera alegação não basta: cabe a quem alega demonstrar, de modo cabal, que o ato padece de vício insanável. Tratando-se de negócio complexo, com antecedentes de leilão, decisões judiciais, intervenções administrativas e a própria homologação, a invalidade deve ser provada em detalhe e não apenas afirmada. Sem prova robusta e incontroversa, a invocação da imprescritibilidade não pode prevalecer sobre a regra de estabilidade prevista no Decreto 20.910/1932. A nulidade absoluta (art. 166 do Código Civil) exige a presença de vício insanável, que afete a própria essência do negócio jurídico, tornando-o incompatível com o ordenamento desde a origem, como seria o caso de ato com objeto ilícito, incompetência absoluta do agente ou violação direta à Constituição. No caso concreto, entretanto, o suposto vício apontado pelo Ministério Público consiste na suposta ausência de lei autorizadora e desafetação formal do bem público, em negócio de permuta de imóveis municipais firmado e homologado judicialmente. Tais irregularidades não configuram objeto ilícito nem inexistência do negócio jurídico, mas apenas inobservância de requisitos formais e procedimentais, o que caracterizaria vício de legalidade relativo, sanável mediante ato ratificador, ou, se decorrido o tempo sem impugnação, convalidável pela estabilidade administrativa. Portanto, o vício, se existente, não atinge o núcleo do ato (vontade, finalidade e objeto lícito), mas apenas a forma e o procedimento, o que afasta a nulidade absoluta. Ademais, a finalidade pública do ajuste é inequívoca: resolver litígio judicial de longa duração e, com isso, evitar maiores despesas ao erário. Logo, o ato não é lesivo à Administração, mas, ao contrário, atende ao interesse público, o que enfraquece a tese de nulidade absoluta. O Ministério Público atua na defesa do patrimônio público, o que lhe confere legitimidade ativa, mas não o exime do cumprimento das regras processuais relativas aos prazos. A autoridade Ministerial não pode, sem limitação temporal, desconstituir negócios que, durante anos, produziram efeitos e geraram expectativas legítimas. O controle judicial tardio deve ser exercido com moderação e somente quando a nulidade for manifesta e incontroversa. Ademais, é princípio basilar do Direito Administrativo que a segurança jurídica e a estabilidade das relações prevalecem sobre a revisão indefinida de atos pretéritos. Permitir que qualquer ato administrativo seja anulado a qualquer tempo, sem limitação temporal, comprometeria a previsibilidade e a confiança legítima que devem nortear as relações entre o Estado e os particulares. O prazo quinquenal do Decreto nº 20.910/1932 representa justamente a concretização desses princípios, impedindo a perpetuação de conflitos e a instabilidade das situações jurídicas consolidadas, em consonância com o ensinamento de Anderson Schreiber, citado no próprio acórdão, para quem “a prescrição e a decadência têm o intuito de impedir a eternização de conflitos na vida social”. Assim, ainda que o negócio jurídico contenha irregularidades, o ordenamento jurídico impõe limite temporal ao seu questionamento, em homenagem ao princípio da segurança jurídica e ao interesse público na estabilização dos atos administrativos. Nesse sentido, trecho do voto do Ministro Luiz Fux no MS 28.953, quando afirma: “Eu registro também que é da doutrina do Supremo Tribunal Federal o postulado da segurança jurídica e da proteção da confiança, que são expressões do Estado Democrático de Direito, revelando-se impregnados de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando sobre as relações jurídicas, inclusive, as de Direito Público. De sorte que é absolutamente insustentável o fato de que o Poder Público não se submete também a essa consolidação das situações eventualmente anti jurídicas, pelo decurso do tempo”. (STF, Relatora Ministra Cármen Lúcia, 1ª Turma, unânime, DJe 28/03/2012). Saliente-se que, como toda e qualquer norma de caráter principiológico, a supremacia do interesse público sobre o privado, muito embora deva ser prestigiado até mesmo pelo status de pedra de toque do direito administrativo que ostenta, deve ter sua aplicabilidade mitigada ou flexibilizada frente a outros princípios de maior relevância em cada caso concreto. Na hipótese vertente, todo o procedimento realizado de transferência da propriedade, a boa-fé dos adquirentes e a constitucional segurança jurídica, que garante a estabilidade das relações já formalizadas e se apresenta como viga mestra do próprio Estado de Direito, são aspectos jurídico e socialmente relevantes para ensejar a validade do negócio jurídico. E mesmo que se considere, porventura, alguma irregularidade, verificada posteriormente, o tão prestigiado princípio da segurança jurídica ainda veda a possibilidade de produção dos efeitos de uma possível revisão em prejuízo de situações já consolidadas e estabilizadas ao longo de vários anos. Diga-se, pois, que, considerando os aspectos econômicos e contratuais que norteiam o negócio, somado a longa espera pelo julgamento final do processo, os prejuízos advindos da modificação deste que, repita-se, teve o aval do Município, poderá trazer consideráveis e presumidos prejuízos a todos que participaram de boa-fé. Como já tive a oportunidade de manifestar, “(...) Não estou aqui realizando qualquer apologia à violação de princípios de ordem administrativa, mormente àquele que impõe a supremacia do interesse público sobre o privado, mas sim, e tão somente, garantindo a preservação de um direito concedido pela própria Administração, o que presume a legalidade, além de efetivar a segurança jurídica, a credibilidade dos atos administrativos, a impossibilidade de se fomentar comportamentos contraditórios principalmente quando externados pelo próprio Poder Público, e a boa-fé dos particulares envolvidos (...)” (TJRN, AC n.º 2011.011901-1, Rel. Des. João Rebouças. j. em 17.04.2012). Face ao exposto, em reanálise determinada no Agravo no Recurso Especial nº 2.553.256/RN, conheço e acolho os embargos interpostos para sanar a omissão apontada e integrar o acórdão embargado, sem, no entanto, emprestar-lhe efeitos infringentes. É como voto. Natal, data da sessão de julgamento. Desembargador João Rebouças Relator Natal/RN, 15 de Dezembro de 2025.