Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 1807131/BA (2019/0009357-5)
RELATOR: MINISTRO AFRÂNIO VILELA
RECORRENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA
RECORRIDO: ADEILSON VIEIRA SANTOS
RECORRIDO: REDINEIDE RODRIGUES DO NASCIMENTO
RECORRIDO: GEANE GALDINO DOS SANTOS
RECORRIDO: VALDEGRACIO SIMOES ARAUJO
RECORRIDO: MARIA ERLANE DE JESUS SANTOS
RECORRIDO: ALDACY LOPES DOS SANTOS
RECORRIDO: RICARDO BARBOSA DOS SANTOS
RECORRIDO: JUCIELMA BISPO BARBOSA
RECORRIDO: LINDALICE MARIA DOS SANTOS
RECORRIDO: GEANE LISBOA
RECORRIDO: SIMONE NASCIMENTO CRUZ DA HORA
RECORRIDO: ANDREIA PEREIRA DA COSTA
RECORRIDO: KELLY CRISTINA RABELO SOUZA
RECORRIDO: MONIZE DOS REIS LIMA
RECORRIDO: RONNIQUECIA MARIA CISNEIROS DOS SANTOS
RECORRIDO: TIAGO DOS REIS SILVA
ADVOGADO: JOSE SILVANO ALVES MATOS - SE005874
INTERESSADO: MUNICIPIO DE ITAPICURU
ADVOGADO: HARNOLDO SILVA AZI - BA007200
DECISÃO Em análise, recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA contra acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA, assim ementado: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. PRELIMINAR DE ADMISSIBILIDADE RECURSAL. AUSÊNCIA DE PROCURAÇÃO DO ADVOGADO SUBSCRITOR. DESNECESSIDADE. PODERES DECORRENTES DO VÍNCULO JURÍDICO COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. QUESTÃO PRELIMINAR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PRETERIÇÃO DE CANDIDATOS CONCURSADOS MEDIANTE CONTRATAÇÃO DE PESSOAL A TÍTULO PRECÁRIO E AMPLIAÇÃO DA CARGA HORÁRIA DOS SERVIDORES EFETIVOS. DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS. AUSÊNCIA DE LESÃO AOS INTERESSES DA COLETIVIDADE. TUTELADOS PELO ART 5° LXXIII DA CF/88. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. CARÊNCIA DE AÇÃO. 1. O poder de representação judicial dos procuradores municipais decorre do próprio ato administrativo de nomeação, sendo despicienda a juntada de procuração. 2. A ação popular é um remédio constitucional destinado a anular atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, tendo como legitimado ativo o cidadão. Cuida-se, pois, de uma ação de índole coletiva, na qual o cidadão atua como legitimado extraordinário, ou seja, como substituto da coletividade, sendo-lhe vedada a formulação de pretensões individuais. 3. A discussão concernente à preterição de candidatos aprovados em concurso público, mediante a contratação de pessoal a título precário e a ampliação da carga horária de servidores efetivos, revela que a pretensão deduzida em juízo cinge-se a interesses individuais, e não aos interesses da coletividade tutelados pelo art. 5°, LXXIII, da CF/88, evidenciando a inadequação da via eleita (carência de ação por falta de interesse de agir). Precedentes. 4. Não é possível fundamentara anulação de diversos atos administrativos, com importantes repercussões sobre a rede municipal de ensino, com base em uma mera presunção de lesividade, sendo imprescindível o esclarecimento sobre como os atos inválidos feriram o patrimônio ou a moralidade administrativa. Apelo provido. Sentença reformada, para extinguir o processo sem resolução de mérito, na forma do art. 267, VI, do CPC. (fl. 1534) Os embargos de declaração foram rejeitados (fl. 1569). Nas razões recursais, o Ministério Público do Estado da Bahia sustenta, em síntese, violação ao art. 267, VI, do CPC/1973, alegando incorreta a extinção do feito sem resolução do mérito, por carência da ação e ausência de interesse de agir. Argumenta que "dos capítulos da sentença guerreada, apenas o que determinou as' pretendidas nomeações é, de fato, incompatível com o instrumento processual escolhido pelos Autores, porque tutela interesses individuais", mas que "os dois outros capítulos da Sentença, que declararam as nulidades de todas as ampliações de cargas horárias questionadas e das contratações de 220 (duzentos e vinte) professores, realizadas sem concurso público, julgaram pedidos nitidamente coletivos" (fl. 1849). Contrarrazões apresentadas (fls. 1909-1916). O Tribunal inadmitiu o recurso especial, por aplicação da Súmula 7/STJ (fls. 1994-1996). O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso especial (fls. 2064-2072), em parecer que recebeu a seguinte ementa: AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. INTERESSE DE AGIR. ADEQUAÇÃO. PRESENÇA. PROVIMENTO DO AGRAVO. I. O recorrente defende, em recurso especial, a presença do interesse de agir em parte dos pedidos formulados na petição inicial, devendo ser dado seguimento ao feito em relação a estes. II. A doutrina ensina que o interesse processual, ou interesse de agir, desdobra-se no binômio necessidade/utilidade. Necessidade de se socorrer ao Poder Judiciário para obtenção do resultado pretendido e utilidade do provimento jurisdicional, no aspecto do mesmo ser adequado a reparar a lesão que ensejou o exercício da jurisdição. Ou seja, tanto a providência judicial pleiteada, como a via escolhida, devem ser capazes de atender a pretensão do autor. III. Os fatos relatados na petição inicial denotam atos de lesividade pública, traduzindo em “uma situação de ilegalidade configurada pela existência de contratos realizados ao arrepio da lei e das normas (art.37, CRFB) e dos princípios constitucionais da igualdade e da impessoalidade.” IV. Parecer pelo provimento do agravo em recurso especial, com o consequente conhecimento e provimento do recurso especial. Interposto agravo, houve sua conversão em recurso especial (fls.2074-2076) É o relatório. Passo a decidir. Cinge-se a controvérsia em aferir o cabimento da ação popular ajuizada por ADEILSON VIEIRA SANTOS E OUTROS contra o Município de Itapicuru-BA, apontando nulidades nas contratações de professores sem concurso público pelo ente municipal, não obstante a realização de concurso pelo Edital nº 001/2006 para suprir as vagas disponíveis na rede municipal de ensino. O apontado artigo violado, art. 267, VI, do CPC/1973, encontra correspondência no atual art. 485, V, do CPC/2015, que dispõe: Art. 485. O juiz não resolverá o mérito quando: [...] VI - verificar ausência de legitimidade ou de interesse processual; O acórdão recorrido, reformando a sentença de procedência, extinguiu o feito sem resolução de mérito, sob o fundamento, em suma, de que a parte autora não teria interesse processual, visto que visava à proteção de direito individual, e não coletivo. Decidiu pela inadequação da via eleita, ao seguinte fundamento: A primeira questão a ser enfrentada diz respeito à adequação da via eleita, ou melhor, ao cabimento da ação popular como instrumento válido para a defesa da pretensão deduzida em juízo. Isto porque a escolha da ação errada acarretàpor,_ a ausência de interesse de agir e a consequente 'extinção do processo sem resolução de mérito, por carência de ação (art. 267, VI, do CPC). De acordo com o entendimento sustentado pelo Município apelante, a demanda não se destina ao atendimento do interesse público, mas sim ao interesse particular dos apelados, que não lograram êxito no concurso para professor da rede municipal, e agora pretendem ingressar no serviço público mediante a anulação do certame. Prevaleceu, no entanto, a argumentação defendida pelos apelados, no sentido de que o benefício individual auferido com a ação popular - a nomeação para o cargo disputado - seria mera consequência da invalidação do ato lesivo, como se verifica do seguinte trecho da sentença: "Como bem asseverou o Ministério Público às fls. 1.313, não se revela como único objetivo do remédio constitucional a nomeação dos peticionantes, mas sim uma situação de ilegalidade configurada pela existência de contratos realizados ao arrepio da lei e das normas (art. 37, CRFB) e dos princípios constitucionais da igualdade e da impessoalidade. Nesse sentido, a nomeação seria apenas a consequência do reconhecimento da ilegalidade, pois, ao tentar de adequar aos moldes da lei e atender às necessidades do serviço público, a nomeação dos aprovados, respeitando a ordem de classificação, seria de rigor. A lesividade exigida pela Ação Popular é presumida, pois ao se contratar pessoas que não foram submetidas a concurso público que lhes avaliasse a capacidade para desempenho do cargo, a Administração estaria a contratar pessoas não habilitadas para o exercício da função. E não é só, o objetivo do concurso é também selecionar os mais aptos em atenção ao princípio do interesse público por um serviço de qualidade, ao se desrespeitar esta regra, se compromete de forma evidente o interesse público, que deve sobrepor ao particular do Gestor ou de quem quer que seja." (fl. 1323) Contudo, após a análise detida da controvérsia, concluo que assiste razão ao apelante, impondo-se a reforma da sentença. Como é cediço, a ação popular é um remédio constitucional destinado a anular atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, tendo como legitimado ativo o cidadão, nos termos do inciso LXXIII do art. 5° da Constituição Federal, [...] Da dicção constitucional, infere-se que a ação popular consiste em um verdadeiro instrumento de controle político à disposição do cidadão, voltado à defesa direta (sem o intermédio de instituições representativas) de relevantes interesses coletivos. [...] Fixadas estas premissas, observo que os apelados ajuizaram a demanda com o escopo de combater supostas irregularidades perpetradas pelo Município de Itapirucu, relativas ao concurso público regido pelo Edital n°. 01/2006, destinado ao preenchimento de 100 cargos de Professor Nível I, na rede municipal de ensino. De acordo com a versão dos recorridos, a demanda de profissionais de educação do Município era muito superior ao número de vagas ofertadas, fato demonstrado pela ampliação da carga horária dos professores e a contratação em regime precário de 220 profissionais, durante o período de vigência do concurso, de modo quea providência adequada seria a convocação de mais candidatos pela Administração Pública. Não obstante, alegam que a municipalidade deixou escoar o prazo de validade do concurso sem renová-lo, muito embora tenha lançado um novo certame, no ano de 2009, para o preenchimento de vagas relativas ao mesmo cargo. Sob o entendimento de que a situação narrada configurou inaceitável preterição de candidatos e ofensa aos princípios constitucionais da Administração Pública, os apelados - todos participantes do concurso em questão- ajuizaram a ação popular, com o escopo de anular os atos de ampliação de carga horária e a contratação de pessoal a título precário, convocando-se os candidatos aprovados no certame, conforme a ordem de classificação. Ora, é isento de dúvidas que a controvérsia é passível de questionamento pela via judicial, havendo forte posicionamento doutrinário e jurisprudencial no sentido deque, a contratação precária de pessoal, com o intuito de burlar o preenchimento de cargos efetivos vagos nos quadros da Administração, é inválida, por ofensa ao princípio constitucional do serviço público. Contudo, impende observar que os fatos articulados só afetam, diretamente, a esfera jurídica de alguns indivíduos, a saber, os candidatos aprovados no concurso regido pelo Edital n°. 01/2006, não havendo nos autos discussão acerca de lesão concreta e direta aos supramencionados interesses da coletividade. É necessário esclarecer, para que não haja dúvidas, que a formação de um litisconsórcio de candidatos no polo ativo da demanda e mesmo o pedido de nomeação de todos os outros candidatos preteridos, não torna -à demanda coletiva. Isto porque os chamados interesses transindividuais (ou coletivos em sentido amplo) não correspondem à mera soma dos interesses de vários indivíduos, sendo imprescindível, para a sua configuração, a marca da indivisibilidade (difusos e coletivos)ou da origem comum (individuais homogêneos), nos termos do art. 81, do CDC. (fls. 1535-1539) Ademais, a colocação do acórdão recorrido no sentido de que "não é possível fundamentar a anulação de diversos atos administrativos, com importantes repercussões sobre a rede municipal de ensino, com base em uma mera presunção de lesividade (fl. 1323), sendo imprescindível o esclarecimento sobre como os atos inválidos feriram o patrimônio ou a moralidade administrativa" (fl. 1540) atine ao mérito da demanda, não ao seu cabimento. A propósito, mutatis mutandis, cito precedentes: ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. REGULARIDADE DAS CALÇADAS COM NORMAS DE ACESSIBILIDADE. CABIMENTO. MICROSSISTEMA DE PROCESSO COLETIVO. 1. A ação popular é instrumento processual adequado para proteger os interesses difusos e coletivos da sociedade, podendo ser utilizada nas hipóteses de atos lesivos ao patrimônio público, proteção ao meio ambiente (incluindo o meio ambiente artificial), defesa da moralidade administrativa, do patrimônio histórico e cultural, bem como atos lesivos ao patrimônio social. 2. A ação popular integra um microssistema de tutela de direitos difusos e coletivos, não havendo nenhum problema na aplicação subsidiária da Lei da Ação Civil Pública. 3. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no AREsp n. 2.580.392/MA, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 27/11/2024, DJEN de 2/12/2024). DIREITO PROCESSUAL CIVIL, TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. OFENSA AOS ARTS. 489 E 1.022 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE COMANDO NORMATIVO NOS ARTS. 111 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL E 13 DA LEI COMPLEMENTAR N. 128/2008 PARA INFIRMAR A MOTIVAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 284/STF. AJUIZAMENTO DE AÇÃO POPULAR PARA INVALIDAR DECISÃO DO CONSELHO ADMINISTRATIVO DE RECURSOS FISCAIS (CARF). ARTS. 1º E 2º DA LEI N. 4.717/1965, E 29, 42 E 45 DO DECRETO N. 70.235/1972. POSSIBILIDADE CONDICIONADA À DEMONSTRAÇÃO DE MANIFESTA ILEGALIDADE OU À INDICAÇÃO DE DESVIO OU ABUSO DE PODER. MERA DIVERGÊNCIA INTERPRETATIVA SOBRE O ALCANCE DA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA NÃO DÁ AZO À ACTIO POPULARIS. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO. I - De acordo com o decidido pelo Plenário desta Corte, na sessão realizada em 9.3.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - Ausente ofensa aos arts. 489, § 1º, IV, e 1.022, II, do estatuto processual, uma vez que a Corte de origem apreciou todas as questões relevantes apresentadas com fundamentos suficientes. III - Revela-se incabível conhecer da suscitada contrariedade aos arts. 111 do Código Tributário Nacional, e 13 da Lei Complementar n. 128/2008, porquanto não possuem comando normativo capaz de infirmar os fundamentos do acórdão recorrido, incidindo, por analogia, a orientação contida na Súmula n. 284/STF. IV - Concebida como mecanismo concretizador da soberania pelos arts. 5º, LXXIII, da Constituição da República, e 1º e 2º da Lei n. 4.717/1965, a ação popular constitui instrumento viabilizador do controle de condutas ilegítimas do Poder Público, não se prestando, de outra parte, à mera tutela patrimonial dos cofres estatais, à contraposição pura e simples do escorreito exercício da atividade administrativa, tampouco à defesa de interesses exclusivos do cidadão figurante no polo ativo, porquanto direito fundamental cujo exercício, embora empreendido a título individual, tem por objetivo a tutela de bens jurídicos transindividuais. V - A fiscalização dos afazeres do Estado pela sociedade civil via ação popular convive harmonicamente com institutos igualmente consagradores do ideal de democracia participativa estampado no art. 1º, parágrafo único, da Constituição da República, a exemplo dos colegiados paritários compostos por membros do corpo social, os quais viabilizam a tutela popular da manifestação da vontade estatal e cujas conclusões hão de ser levadas em conta no exercício do controle jurisdicional, sob pena de tornar supérflua a atuação direta da sociedade civil na formação das decisões do Poder Público. VI - Nos moldes dos arts. 25, II, 42, II e III, 43 e 45 do Decreto n. 70.235/1972, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF, constitui órgão paritário de controle extrajudicial e democrático da ação estatal de instituir e cobrar tributos, razão pela qual suas decisões, ressalvadas circunstâncias de manifesta ilegalidade, de desvio ou abuso de poder, ou, ainda, quando contrárias a sedimentados precedentes jurisdicionais, não se sujeitam a invalidação judicial por mera divergência de juízo hermenêutico quanto ao alcance da legislação tributária, mormente nos casos de escrutínio de entendimento favorável aos contribuintes em contexto de disposições legislativas de conteúdo polissêmico e objeto de interpretações díspares. VII - Hipótese na qual o Autor Popular, qualificado como Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, postula, de maneira reiterada e sem apontamento de quaisquer vícios, pela invalidação de acórdãos do CARF tão somente por discordar da tese levada em conta para a formação do convencimento do colegiado, traduzindo, por conseguinte, mero inconformismo relativamente à exegese sufragada pelas instâncias administrativas superiores ao qual juridicamente vinculado, circunstância, in casu, insuficiente à invalidação do ato impugnado. VIII - Recurso Especial da Fundação Armando Alvares Penteado parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido. Prejudicados os Recursos Especiais da Fazenda Nacional e do Autor Popular. (REsp n. 1.608.161/RS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 6/8/2024, DJe de 9/8/2024). PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. REINTEGRAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO. ARTS. 489 E 1.022 DO CPC. NÃO VIOLAÇÃO. ALTERAÇÃO DO ENTENDIMENTO ALCANÇADO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. Trata-se Agravo Interno contra decisão monocrática deste Relator que conheceu do Agravo para conhecer parcialmente do Recurso Especial, apenas quanto à alegada violação dos arts. 489 e 1.022 do CPC/2015, e, nessa parte, negar-lhe provimento. Além de rejeitar a matéria preliminar, aplicaram-se, como óbice à apreciação do mérito, os preceitos das Súmulas 211/STJ e 7/STJ. 2. Não se configurou a ofensa aos arts. 489 e 1.022 do Código de Processo Civil, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou, de maneira amplamente fundamentada, a controvérsia, em conformidade com o que lhe foi apresentado. 3. O Superior Tribunal de Justiça possui firme orientação de que um dos pressupostos da Ação Popular é a lesão ao patrimônio público. Ocorre que a Lei 4.717/1965 deve ser interpretada de forma a possibilitar, por meio de Ação Popular, a mais ampla proteção aos bens e direitos associados ao patrimônio público, em suas várias dimensões (cofres públicos, meio ambiente, moralidade administrativa, patrimônio artístico, estético, histórico e turístico). Para o cabimento da Ação Popular, portanto, basta a ilegalidade do ato administrativo por ofensa a normas específicas ou desvios dos princípios da Administração Pública, dispensando-se a demonstração de prejuízo material. 4. Hipótese em que a Corte de origem, soberana na apreciação do acervo fático-probatório da causa, concluiu pela inexistência de prova não apenas da lesão aos cofres públicos, mas também dos requisitos de ilegalidade ou ilegitimidade do ato impugnado nesta Ação Popular, havendo considerado que não se demonstrou o conluio entre as partes de modo a beneficiar o servidor reintegrado e que o ato administrativo fundou-se em decisão judicial que anulou a demissão e determinou sua reintegração, com direito à remuneração durante o período afastado, em razão da não comprovação de fraude nos atestados que ensejaram a licença médica, bem como em virtude do excesso de punição aplicada. 5. Em tais circunstâncias, descabe ao Superior Tribunal de Justiça iniciar juízo valorativo a fim de desconstituir a conclusão alcançada pela instância de origem. Para tal, é necessário o exame do contexto fático-probatório dos autos, o que não se admite nesta estreita via recursal, ante o óbice da Súmula 7/STJ. 6. Agravo Interno não provido. (AgInt no AREsp n. 2.180.027/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 8/5/2023, DJe de 15/5/2023). Inequívoco, portanto, a adequação da ação popular no ponto em que objetiva o reconhecimento de nulidade nas contratações pelo Município de Itapicuru, por ofensa à moralidade administrativa e à previsão legal e constitucional. Não se está diante, nesse sentido, de manejo de ação coletiva visando interesse próprio. Isso posto, com fundamento no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, dou provimento ao recurso especial para anular, em parte, o acórdão recorrido, quanto à ausência de interesse de agir; e, assim, determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem, para o prosseguimento do julgamento da apelação na ação popular. Sem condenação em honorários advocatícios recursais em razão da ausência de fixação de honorários advocatícios sucumbenciais pela Corte de origem. Intimem-se. Relator
AFRÂNIO VILELA