Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
RE nos EDcl no AgInt no AREsp 2055692/SP (2022/0013389-1)
RELATOR: MINISTRO VICE-PRESIDENTE DO STJ
RECORRENTE: LAERTE VENANCIO ALVES
ADVOGADOS: ANTÔNIO RULLI NETO - SP172507
WASHINGTON LUIS DA SILVA - SP358848
RECORRIDO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
INTERESSADO: INSTITUICAO SOLER DE ENSINO LTDA
INTERESSADO: EDUARDO ANTONIO FERNANDES
INTERESSADO: CAMARA MUNICIPAL DE PEREIRA BARRETO
INTERESSADO: MARCOS ROGERIO FRANCA
ADVOGADO: WALT DISNEY DA SILVA - SP321224
DECISÃO 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça que manteve a decisão de não conhecimento do agravo em recurso especial. O julgado recorrido recebeu a seguinte ementa (fl. 2.397): ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO A TODOS OS FUNDAMENTOS ADOTADOS PELA DECISÃO LOCAL QUE INADMITIU O RECURSO ESPECIAL. SÚMULA N. 182/STJ. INCIDÊNCIA. 1. É inviável o agravo que deixa de atacar, de modo específico e individualizado, todos os fundamentos adotados pelo Tribunal de origem para inadmitir o recurso especial. Incidência da Súmula n. 182 do STJ. Nesse sentido: EAREsp n. 701.404/SC, Corte Especial, Relator para acórdão Min. Luis Felipe Salomão, DJe de 30/11/2018. 2. Agravo interno não provido. Os embargos de declaração opostos na sequência foram rejeitados (fls. 2.439-2.442). A parte recorrente alega a existência de repercussão geral da matéria debatida e de contrariedade, no acórdão impugnado, aos arts. 5º, XXXV, XL, LIV e LV, 93, IX, e 105, III, a e c, da Constituição Federal. Sustenta negativa de prestação jurisdicional pelo Superior Tribunal de Justiça, afirmando que todos os fundamentos da decisão de inadmissão teriam sido especificamente impugnados e que a aplicação da Súmula 182/STJ seria indevida. Afirma que não incidiria a Súmula 7/STJ, porque a controvérsia seria de direito, envolvendo adequada valoração jurídica de fatos incontroversos e não reexame probatório. Argumenta ofensa ao dever de fundamentação, destacando que não teria havido indicação clara do ponto não impugnado, o que inviabilizaria a dialeticidade recursal e restringiria o acesso à jurisdição. Expõe que a Lei n. 14.230/2021 deve retroagir por ser mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador, exigindo dolo específico para os atos de improbidade e alterando o art. 11, V, da Lei de Improbidade. Ressalta a inexistência de dolo, a necessidade de individualização e proporcionalidade das sanções e a inadequação da condenação por danos morais coletivos. Requer, assim, a concessão do benefício da justiça gratuita, bem como a admissão e provimento do recurso extraordinário. É o relatório. 2. Inicialmente, defere-se o pedido de gratuidade de justiça formulado à fl. 2.453 tão somente no que se refere às custas para a interposição do presente recurso, nos termos do art. 98, § 5º, do Código de Processo Civil, bem como da Lei n. 1.060/1950. 3. No julgamento do paradigma vinculado ao Tema n. 339, o Supremo Tribunal Federal apreciou a seguinte questão: [...] se decisão que transcreve os fundamentos da decisão recorrida, sem enfrentar pormenorizadamente as questões suscitadas nos embargos declaratórios, afronta o princípio da obrigatoriedade de fundamentação das decisões judiciais, nos termos do art. 93, IX, da Constituição Federal. Na ocasião, firmou-se a seguinte tese vinculante: O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas. Por isso, para que um acórdão ou decisão seja considerado fundamentado, conforme definido pelo STF, não é necessária a apreciação de todas as alegações feitas pelas partes, desde que haja motivação considerada suficiente para a solução da controvérsia. Nesse contexto, a caracterização de ofensa ao art. 93, IX, da Constituição Federal não está relacionada ao acerto atribuído ao julgado, ainda que a parte recorrente considere sucinta ou incompleta a análise das alegações recursais. No caso dos autos, foram apresentados, de forma satisfatória, os fundamentos da conclusão do acórdão recorrido, como se observa do seguinte trecho do referido julgado (fls. 2.402-2.404): Conforme consignado no decisum recorrido, o agravo em recurso especial não ultrapassa o juízo de conhecimento, pois a parte recorrente não se insurgiu contra a apontada ausência de violação ao art. 489 do CPC, tampouco declinou as razões pelas quais, em seu entender, o óbice da Súmula n. 7/STJ não seria aplicável especificamente ao presente caso. Em relação à aplicação do supradito enunciado sumular, apesar de afirmar, genericamente, que a controvérsia envolve apenas matéria de direito, não realizou o imprescindível cotejo entre o acórdão estadual e os argumentos veiculados nas razões do apelo raro, a fim de demonstrar especificamente a inaplicabilidade do aludido anteparo sumular. Logo, não houve efetiva impugnação ao fundamento da decisão denegatória de admissibilidade do apelo raro, como demonstram as seguintes ementas: [...] Incide, desse modo, o Enunciado n. 182/STJ, que assim preceitua: "É inviável o agravo do art. 545 do CPC que deixa de atacar especificamente os fundamentos da decisão recorrida." Assim, fica inviabilizado o exame pretendido nesta insurgência. Com efeito, demonstrado que houve prestação jurisdicional compatível com a tese fixada pelo STF no Tema n. 339 sob o regime da repercussão geral, é inviável o prosseguimento do recurso extraordinário, que deve ter o seguimento negado. 3. Nos termos do art. 102, § 3º, da Constituição Federal, o recurso extraordinário deve ser dotado de repercussão geral, requisito indispensável à sua admissão. Por sua vez, o STF já definiu que a discussão relativa ao preenchimento dos pressupostos de admissibilidade de recurso anterior, de competência de outro tribunal, não tem repercussão geral. Quando o STJ não analisar o mérito do recurso de sua competência, tal como verificado nestes autos, qualquer alegação do recurso extraordinário demandaria a rediscussão dos requisitos de admissibilidade do referido recurso, exigindo a apreciação dos dispositivos legais que versam sobre tais pressupostos. No Tema n. 181 do STF, a Suprema Corte afirmou que "a questão do preenchimento dos pressupostos de admissibilidade de recursos da competência de outros Tribunais tem natureza infraconstitucional" (RE n. 598.365-RG, relator Ministro Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgado em 14/8/2009, DJe de 26/3/2010). O entendimento em questão incide tanto em situações nas quais as razões do recurso extraordinário se referem ao não conhecimento do recurso anterior quanto naquelas em que as alegações se relacionam à matéria de fundo da causa. Essa conclusão foi adotada sob o regime da repercussão geral e é de aplicação obrigatória, devendo os tribunais, ao analisar a viabilidade prévia dos recursos extraordinários, negar seguimento àqueles que discutam questão à qual o Supremo Tribunal Federal não tenha reconhecido a existência de repercussão geral, nos termos do art. 1.030, I, a, do CPC. Como exemplos da aplicação do Tema n. 181 do STF em casos semelhantes, confiram-se: ARE n. 1.256.720-AgR, relator Ministro Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 4/5/2020, DJe de 26/5/2020; ARE n. 1.317.340-AgR, relatora Ministra Cármen Lúcia, Segunda Turma, julgado em 12/5/2021, DJe de 14/5/2021; ARE n. 822.158-AgR, relator Ministro Edson Fachin, Primeira Turma, julgado em 20/10/2015, DJe de 24/11/2015. Da mesma forma, o recurso extraordinário deve ter o seguimento negado por aplicação do Tema n. 181 do STF também nas hipóteses em que for alegada ofensa ao art. 105, III, da Constituição da República (RE n. 1.081.829-AgR, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 1º/10/2018). 4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE n. 843.989-RG/PR, sob a sistemática da repercussão geral, fixou as seguintes teses vinculantes (Tema n. 1.199): 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa - é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Confira-se, por oportuno, a ementa do acórdão: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente –, há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". (ARE n. 843989, relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 18/8/2022, DJe de 12/12/2022.) Na hipótese, as instâncias de origem afirmaram que se trata de ato de improbidade administrativa doloso, extraindo-se do acórdão confirmatório da sentença condenatória a seguinte passagem (fls. 1.928-1.932): Convergem no sentido da caracterização da improbidade as notícias anônimas recebidas pelo Ministério Público desde a abertura do concurso, que, juntadas a fls. 108/114, antecedem em muito a revelação da existência de prova e gabarito aos quais Marcos teve acesso em data anterior à realização do exame de seleção — documentos que, como já se viu, foram depositados pela ex-mulher do réu em envelope lacrado e assinado por duas testemunhas, que continha também cartões de visita de próceres do Instituto Soler (fls. 303/304). Nesse contexto, a análise da prova levada a cabo pela r. sentença mostra-se irretocável — e resta incorporada à fundamentação do presente voto: "No caso dos autos, o dolo está configurado não só pela manifesta vontade dos réus em realizar conduta contrária aos mais comezinhos princípios constitucionais que regem a Administração Pública há anos vigentes. Digno de registro, ademais, que a aprovação à do corréu Marcos Rogério França se deu em circunstâncias obscuras, evidenciadoras de má-fé, porquanto os documentos carreados aos autos demonstram que havia rumores consideráveis a respeito da lisura do certame, tais como denúncias anônimas (fls. 34, 48, 113/114, 119/122 e 146/150) e e-mail de candidato (fls. 108/110). [...] Vale enfatizar, a respeito desse último ponto, que era Laerte, e não Marcos, nem muito menos Ueimar, que se encontrava em posição de ter contato — com próceres do instituto contratado sem licitação, e deles receber cartões de visita; e não há dívida de que, ao contrário do Presidente da Câmara, o instituto não teria interesse próprio e específico em aprovar Marcos – nem motivo para entregar-lhe antecipadamente a prova e o gabarito do certame, ou sequer cartões de seus agentes. Com acerto observa a r. sentença, nesse diapasão, que, "em que pese não restar esclarecido em que circunstâncias o requerido Marcos Rogério França teve acesso à prova e ao gabarito, se todo o procedimento de formatação e impressão das provas ocorria no interior da empresa, inquestionável que o Instituto Soler de Ensino Ltda. concorreu para a conduta ímproba praticada pelos agentes públicos, por ter favorecido o vazamento da prova e do gabarito, devendo, pois, ser responsabilizada por improbidade administrativa". E a responsabilização, no caso, se deve ao dolo: visto em sua integralidade, o conjunto probatório permite afirmar que Laerte selecionou empresa que lhe permitisse facilitar a aprovação e nomeação de Marcos; e que este não foi recrutado, portanto, em regular concurso, mas sim em simulacro de certame. Vale registrar que referida conclusão permaneceu inalterada nesta instância ante o não conhecimento do agravo recurso especial, restando apreciar o recurso extraordinário à luz da matéria debatida no acórdão e devolvida na petição de recurso. Assim, estando-se diante de ato de improbidade doloso, não é possível a aplicação do Tema n. 1.199 do STF ao caso. 5. Ante o exposto, com fundamento no art. 1.030, I, a, do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário. Vale registrar não ser cabível agravo em recurso extraordinário (previsto no art. 1.042 do CPC) contra decisões que negam seguimento a recurso extraordinário, conforme o § 2º do art. 1.030 do CPC. Publique-se. Intimem-se. Vice-Presidente
LUIS FELIPE SALOMÃO