Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
AgInt no REsp 2117470/SP (2024/0006052-4)
RELATORA: MINISTRA REGINA HELENA COSTA
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL
AGRAVADO: RENATO DOMINGOS DE JESUS
AGRAVADO: LUCILA GONCALVES PROCOPIO DE JESUS
AGRAVADO: RITA MARIA DA CONCEICAO DA SILVA
AGRAVADO: EDNEIDE SANTOS DA SILVA
ADVOGADO: KATIA ROBERTA FREIRE DE ARAUJO MANHÃES - SP145360
INTERESSADO: ARMINDA GONCALVES PROCOPIO
DECISÃO Vistos. Fls. 2/7e - Trata-se de Agravo Interno (art. 1.021 do CPC) interposto contra decisão monocrática de minha lavra, mediante a qual dei provimento ao Recurso Especial (fls. 508/515e) Feito breve relato, decido. Em juízo de retratação, consoante o disposto no § 2º do art. 1.021 do Código de Processo Civil, verifica-se o desacerto da mencionada decisão, razão pela qual de rigor sua reconsideração. Trata-se de Recurso Especial interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS contra acórdão prolatado, por unanimidade, pela 1ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região no julgamento de apelação, assim ementado (fl. 370e): AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. REJEIÇÃO DOS PEDIDOS DE FIXAÇÃO DE PERDAS E DANOS, DE FIXAÇÃO MULTA PARA O CASO DE NOVA OCUPAÇÃO E DE CONDENAÇÃO AO DESFAZIMENTO DAS CONSTRUÇÕES. 1. Ação de reintegração de posse julgada parcialmente procedente para determinar a definitiva reintegração. Porém, foram negados os pedidos de perdas e danos, cominação pecuniária para novo esbulho, e para condenação em desfazimento das construções ou arcar com o valor desse custo. 2. Conforme consignado pelo Juiz “a quo”, a autora não conseguiu comprovar cabalmente a efetiva vistoria que alega ter realizado regularmente no imóvel, além do que o fato de ter sido instalada residência no local indica a estabilidade no uso do terreno, sendo indevida indenização por perdas e danos. 2. De outro lado, não foi apontado a razão do receio de que poderia haver novo esbulho, sendo correta a negativa do pedido de imposição de pena pecuniária para o caso de nova ocupação. 3. O pedido de condenação em desfazimento das construções foi devidamente negado em razão da compensação com a preservação do terreno. 4. Apelação desprovida. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (fls. 404/410e). Com amparo no art. 105, III, a e c, da Constituição da República, além de divergência jurisprudencial, aponta-se ofensa aos dispositivos a seguir relacionados, alegando-se, em síntese, que: (i) Arts. 489, 1.022, do Código de Processo Civil – “O INSS interpôs embargos de declaração, arguindo obscuridade quanto ao pedido de indenização pela ocupação ilícita e desfazimento de construções. Arguiu que a instalação de residência no imóvel pelos invasores e a suposta ausência de vistoria do INSS não constituem causa que desobrigue os invasores de indenizar o INSS. Ao contrário, reforça essa obrigação. No entanto, os embargos de declaração foram sumariamente rejeitados sem qualquer menção à matéria neles tratada, limitando-se a reproduzir integralmente o acórdão anterior, sem abordar as questões de direito levantadas nos embargos e pertinentes ao julgamento da causa” (fl. 424e); (ii) Arts. 186 e 927 do Código Civil– a ocupação irregular do imóvel gera o dever de indenizar a administração pública. (iii) Art. 402 do Código Civil – o INSS tem direito à indenização pelo uso indevido do imóvel e todos os danos causados, devendo corresponder à remuneração que deixou de auferir bem como ao ressarcimento dos frutos ilicitamente usufruídos pelos recorridos (iv) Art. 884 do Código Civil – a ocupação de bem público, ainda que reconhecida sua estabilidade, ainda obriga o invasor a indenizar a administração pública, sob pena de enriquecimento sem causa (v) Art. 1.216 do Código de Processo Civil – seria incontroverso o conhecimento dos recorridos quanto a titularidade do imóvel pelo INSS, tendo sido comprovada sua má-fé e possibilitando a responsabilização pelos frutos colhidos e percebidos (vi) Art. 1220 do Código Civil – não há respaldo legal para a compensação do dever de desfazer a construção com a preservação do terreno, tendo em vista sua ocupação de má-fé (vii) Arts. 921 e 952 do Código de Processo Civil de 1973 – a estabilidade da ocupação ou a hipotética negligência no cuidado do imóvel não teriam o poder de afastar o dever de indenizar ou desfazer construções não autorizadas. Sem contrarrazões, o recurso foi admitido (fls. 460/469e). O Ministério Público Federal manifestou-se às fls. 498/505e. Feito breve relato, decido. Inicialmente, observo que na gestão e controle dos bens públicos, impera o princípio da indisponibilidade, o que significa dizer que eventual inércia ou omissão do gestor público não transmuda o ilícito em lícito e não pode ser entendida como justificativa para o não cumprimento das disposições legais, sob pena de caracterizar improbidade administrativa. Nesse passo, "[a] ocupação, a exploração e o uso de bem público só se admitem se contarem com expresso, inequívoco, válido e atual assentimento do Poder Público, exigência inafastável tanto pelo Administrador como pelo Juiz, a qual se mantém incólume, independentemente da ancianidade, finalidade (residencial, comercial ou agrícola) ou grau de interferência nos atributos que justificam sua proteção" (REsp 1.370.254/SP, 2ª T., Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 29.11.2016). Assim, para ocupação de bem público exige-se autorização expressa, inequívoca, válida e atual do titular do domínio, sem a qual configura mera detenção ilícita, a afastar o direito a qualquer indenização, conforme espelham as seguintes ementas: ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. REGIME RECURSAL DO CPC/73. JARDIM BOTÂNICO DO RIO DE JANEIRO. BEM PÚBLICO FEDERAL. OCUPAÇÃO POR PARTICULARES SEM AUTORIZAÇÃO EXPRESSA DA ADMINISTRAÇÃO. DETENÇÃO ILÍCITA CONFIGURADA. CONSTRUÇÃO RESIDENCIAL INCOMPATÍVEL COM O CONCEITO DE BENFEITORIA NECESSÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE INDENIZAÇÃO. 1. O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 808.708/RJ (Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, DJe 4/5/2011), consignou que "Os bens públicos federais contam com regime jurídico especial próprio (Decreto-Lei 9.760/1946); logo, descabe, como é curial, aplicar o regime jurídico geral do Código Civil, exceto naquilo em que o microssistema seja omisso e, ainda assim, levando em conta, obrigatoriamente, a principiologia que o informa". 2. Nos termos do art. 71 do Decreto-Lei nº 9.760/46, inexistindo autorização expressa do Poder Público federal para a ocupação de área pública, como na hipótese vertente, o ocupante poderá ser sumariamente despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo quanto haja incorporado ao solo. 3. Também de acordo com o regime jurídico dos bens imóveis federais (art. 90 do Decreto-Lei nº 9.760/46), as benfeitorias necessárias somente serão indenizáveis se a União for previamente notificada da sua execução, o que não ocorreu no caso concreto. 4. "Configurada a ocupação indevida de bem público, não há falar em posse, mas em mera detenção, de natureza precária, o que afasta o direito à indenização por benfeitorias. Precedentes do STJ." (REsp 1.310.458/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, DJe 9/5/2013) [...] (REsp 1.055.403/RJ, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, j. em 7.6.2016, DJe 22.6.2016). Além disso, esta Corte Superior entende que "admitir que o particular retenha imóvel público seria reconhecer, por via transversa, a posse privada do bem coletivo, o que não se harmoniza com os princípios da indisponibilidade do patrimônio público e da supremacia do interesse público" (REsp 1.183.266/PR, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 18/5/2011 e AgInt no AREsp 460.180/ES, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 18/10/2017), e que incumbe ao Poder Público, na forma de inafastável dever e sob pena de cometer improbidade administrativa, mandar que, de imediato, se restitua o imóvel ao integral benefício da coletividade, irrelevante o tempo da ocupação. Dessa forma, torna-se inescapável o entendimento desta Corte segundo o qual é devida a indenização pela posse ou ocupação ilícita de imóvel da União. Nesse sentido: AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CERCEAMENTO DE DEFESA. INDEFERIMENTO DE PRODUÇÃO DE PROVAS. ACÓRDÃO ANCORADO NO SUBSTRATO FÁTICO DOS AUTOS. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. ART. 547 DO CC/1916. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. OCUPAÇÃO INDEVIDA DE BEM PÚBLICO. MERA DETENÇÃO. AUSÊNCIA DE DIREITO À INDENIZAÇÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM O ENTENDIMENTO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SÚMULA 83/STJ. [...] 3. O acórdão recorrido está em consonância com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual "Não é cabível o pagamento de indenização por acessões ou benfeitorias, nem o reconhecimento do direito de retenção, na hipótese em que o particular ocupa irregularmente área pública, pois admitir que o particular retenha imóvel público seria reconhecer, por via transversa, a posse privada do bem coletivo, o que não se harmoniza com os princípios da indisponibilidade do patrimônio público e da supremacia do interesse público" (REsp 1.183.266/PR, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 18/5/2011). Aplicável a Súmula 83/STJ. 4. Agravo interno desprovido. (AgInt no AREsp 460.180/ES, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 3/10/2017, DJe 18/10/2017). PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DECLARATÓRIA. DIREITO AMBIENTAL. BAÍA DOS GOLFINHOS. PRAIA. BEM DE USO COMUM DO POVO. ARTS. 6°, CAPUT E § 1°, E 10, CAPUT E § 3°, DA LEI 7.661/1988. FALÉSIA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ART. 4°, VIII, DA LEI 12.651/2012. TERRENO DE MARINHA. DOMÍNIO DA UNIÃO. LOCAL DE NIDIFICAÇÃO DE TARTARUGAS MARINHAS. PROPRIEDADE DO ESTADO. ART. 1°, CAPUT, DA LEI 5.197/1967. CONSTRUÇÃO ILEGAL. DEMOLIÇÃO. SÚMULA 7/STJ. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Cuida-se de Ação Declaratória proposta por estabelecimento hoteleiro contra a União, buscando reconhecimento judicial de que o imóvel litigioso não se encontra em terreno de domínio público; alternativamente, pede que se declare que a empresa detém posse legal da área, bem como que se afirme a ilicitude de pretensão demolitória da Administração. O Juiz de 1º grau e o Tribunal Regional Federal da 5ª Região julgaram improcedente a ação. 2. Construída e em funcionamento sem licenciamento ambiental, a edificação litigiosa é "barraca de apoio" (lanchonete/bar) destinada aos hóspedes do Hotel Village Natureza, no Distrito de Pipa, Município de Tibau do Sul. O estabelecimento em questão se localiza na praia, no sopé de altíssima falésia, ponto de desova de tartarugas marinhas, em trecho de mar considerado habitat de golfinhos, cartão postal do paradisíaco litoral sul do Estado do Rio Grande do Norte. QUÍNTUPLA VIOLAÇÃO DA LEGISLAÇÃO 3. Ocorre, in casu, quíntupla violação da legislação vigente em virtude de construção a) em terreno de marinha (terraço costeiro), sem autorização da União; b) em Área de Preservação Permanente (falésias); c) em praia, bem de uso comum do povo; d) em superfície de nidificação de quelônios; e em razão de e) ausência de licenciamento ambiental. AUTOEXECUTORIEDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E ORDEM DE DEMOLIÇÃO 4. Nas palavras do acórdão recorrido, há Relatório de Fiscalização do Ibama, órgão ambiental federal, que atesta encontrar-se a obra em Área de Preservação Permanente e de domínio da União. À luz do princípio da autoexecutoriedade dos atos administrativos, que dispensa ordem judicial para sua plena eficácia, a demolição de construção pode ser ordenada diretamente pela Administração, desde que precedida de regular processo. 5. Retomar bem público subtraído contra legem nada sugere de despótico, ao contrário, arbítrio externa, sim, comportamento de particular que dele se apropria com exclusividade, prática ética, política e juridicamente inaceitável, pois denuncia privilégio e benefício, comercial ou pessoal, do mais esperto em desfavor de multidão de respeitadores cônscios das prescrições legais. Tal usurpação elimina, às claras, o augusto princípio da igualdade de todos perante a lei, epicentro do Estado de Direito. Por óbvio, tampouco tolhe o agir da Administração a existência de outras ocupações irregulares no local, visto que multiplicidade de infratores não legitima, nem anistia ou enobrece, pela banalização, ilegalidade estatuída na Constituição ou em lei. 6. Inatacável, portanto, o acórdão recorrido ao confirmar o julgamento antecipado da lide. Construção ou atividade irregular em bem de uso comum do povo revela dano in re ipsa, dispensada prova de prejuízo in concreto, impondo-se imediata restituição da área ao estado anterior. Demolição e restauração às expensas do transgressor, ressalvada hipótese de o comportamento impugnado contar com inequívoca e proba autorização do órgão legalmente competente. PRAIA 7. Segundo a Lei 7.661/1988 (Lei do Gerenciamento Costeiro), praia é "a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subseqüente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema" (art. 10, § 3°). 8. A mesma norma, quanto à utilização, dispõe que "praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido" (art. 10, caput). Em adição, sobre o domínio, a Constituição de 1988 não deixa dúvida: "praias marítimas" e "terrenos de marinha e seus acrescidos" integram o conjunto dos "bens da União" (art. 20, IV e VII). 9. A nenhuma pessoa se faculta, ao arrepio da lei e da Administração, ocupar ou aproveitar praia de modo a se assenhorear, com finalidade comercial ou não, de espaço, benefícios ou poderes inerentes ao uso comum do povo. Livre acesso significa inexistência de obstáculos, construções ou estruturas artificiais de qualquer tipo, de tal sorte que a circulação na praia - em todas as direções, assim como nas imprescindíveis vias, estradas, ruas e caminhos de ingresso e saída - esteja completamente desimpedida. Franco acesso equivale à plenitude do direito de ir e vir, isento de pagamento e de controle de trânsito, diretos ou indiretos. Admite-se retribuição pecuniária quando decorrente de cobrança, pelo Estado, por aproveitamento de bem de uso comum do povo e limitação de acesso apenas no âmbito do exercício de legítimo poder de polícia, sobretudo para salvaguardar elevados valores coletivos, como saúde pública, meio ambiente, paisagem, patrimônio histórico e segurança nacional. FALÉSIAS 10. Falésias marinhas, ativas (= vivas) ou inativas (= mortas), como borda escarpada de "tabuleiro" costeiro, são Áreas de Preservação Permanente (art. 2°, g, da Lei 4.771/1965, revogada, e art. 4°, VIII, da Lei 12.651/2012), portanto compõem terreno non aedificandi, com presunção absoluta de dano ambiental caso ocorra desmatamento, ocupação ou exploração, observadas as ressalvas, em rol taxativo, expressa e legalmente previstas. Contra tal presunção juris et de jure, incabível prova de qualquer natureza, pericial ou não. Logo, igualmente por esse motivo, correta a confirmação, pelo Tribunal de origem, do julgamento antecipado da lide. 11. Dotados de grande beleza cênica e frágeis por constituição e topografia inerentes - submetidos amiúde a solapamento da base pela ação do mar, risco de abrasão agravado pelas mudanças climáticas, sem falar de outros agentes erosivos exodinâmicos (vento, chuva) associados ao intemperismo -, esses paredões abruptos constituem monumentos ancestrais e singulares da pandemônica história geológica da Terra e, por isso mesmo, conclamam máximo respeito e diligente atenção do legislador, do administrador e do juiz, mormente no que se refere à incessante pressão antrópica para ocupá-los e explorá-los, notadamente por atividades imobiliárias e turísticas depredativas, desordenadas e não sustentáveis. FALTA OU DESCUMPRIMENTO DE LICENCIAMENTO EM OBRA OU ATIVIDADE NA ZONA COSTEIRA 12. Nos termos da Lei 7.661/1988, "O licenciamento para parcelamento e remembramento do solo, construção, instalação, funcionamento e ampliação de atividades, com alterações das características naturais da Zona Costeira, deverá observar, além do disposto nesta Lei, as demais normas específicas federais, estaduais e municipais, respeitando as diretrizes dos Planos de Gerenciamento Costeiro" (art. 6°, caput). 13. Ainda de acordo com o mesmo texto legal, "A falta ou o descumprimento, mesmo parcial, das condições do licenciamento previsto neste artigo serão sancionados com interdição, embargo ou demolição, sem prejuízo da cominação de outras penalidades previstas em lei" (art. 6°, § 1°). NINHOS, ABRIGOS E CRIADOUROS NATURAIS DA FAUNA SILVESTRE 14. Incontroverso que o local da obra impugnada é área de reprodução de tartarugas marinhas, o que o qualifica como "propriedade do Estado", regime jurídico de todos os "ninhos, abrigos e criadouros naturais" da fauna silvestre (art. 1°, caput, da Lei 5.197/1967). INEXISTÊNCIA DE POSSE PRIVADA DE BEM PÚBLICO 15. Pacífica a jurisprudência do STJ no sentido de que ocupação privada de bem público não evidencia posse, mas, sim, mera detenção, descabendo, por isso, falar em posse nova, velha ou de boa-fé. Por outro lado, se ilícita a detenção, incumbe ao Poder Público, na forma de inafastável dever e sob pena de cometer improbidade administrativa, mandar que, de imediato, se restitua o imóvel ao integral benefício da coletividade, irrelevante o tempo da ocupação, se recente ou antiga, ou a presença de alvará urbanístico e licença do órgão ambiental. Tudo porque domínio público não se submete a usucapião, rejeita privatização a ferro e fogo e, consequência de sua indisponibilidade, não se transfere a terceiros, implicitamente, por simples licenciamento ou contribuição tributária. 16. Intolerável no Estado de Direito que o indivíduo tome para si o que, pela Constituição e por lei, é de uso público. Eventual pagamento de laudêmio, de taxa de ocupação e de tributos não impede a Administração de buscar reaver aquilo que integra o patrimônio da sociedade. Leniência, inocente ou criminosa, do Poder Púbico não converte o bem público em bem privado, nem outorga ao ocupante ilídimo o direito de perpetuar esbulho ou procrastinar sua pronta correção. SÚMULA 7/STJ 17. No mais, modificar a conclusão a que chegou a Corte de origem, de modo a acolher as teses da recorrente, demanda reexame do acervo fático-probatório dos autos, o que é inviável em Recurso Especial, sob pena de violação da Súmula 7 do STJ. 18. Recurso Especial não provido. (REsp n. 1457851/RN, relator Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, j. 26/5/2015, DJe de 19/12/2016.) Posto isso, nos termos do § 2º do art. 1.021 do Código de Processo Civil, RECONSIDERO a decisão de fls. 508/515e, restando, por conseguinte, PREJUDICADO o agravo interno de fls. 2/7e, e com fundamento nos arts. 932, V, do Código de Processo Civil de 2015 e 34, XVIII, c, e 255, III, ambos do RISTJ, afasto a violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil e DOU PROVIMENTO ao Recurso Especial, para reconhecer o direito do INSS de receber o pagamento de alugueres pela ocupação irregular do imóvel, a ser apurado em fase de liquidação de sentença, determinar a desocupação da área e a demolição das construções erigidas no local às expensas dos recorridos. Publique-se e intime-se. Relator
REGINA HELENA COSTA