Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
RE no AgInt nos EREsp 1990245/SP (2022/0068207-0)
RELATOR: MINISTRO VICE-PRESIDENTE DO STJ
RECORRENTE: TIM S A
ADVOGADOS: CRISTIANO CARLOS KOZAN - SP183335
SAMUEL MEZZALIRA - SP257984
THIAGO LUIS CARBALLO ELIAS - SP234865
MARCIO LOPES DE FREITAS FILHO - DF029181
RENATO FERREIRA MOURA FRANCO - DF035464
JOAO PAULO GOMES ALMEIDA - DF037155
RAPHAEL BURLEIGH DE MEDEIROS - SP257968
MARCELO MONTALVAO MACHADO - DF034391
LUCIANA PADILLA GUARDIA - SP376472
CARLOS AUGUSTO AYRES DE FREITAS BRITTO - DF040040
JOSE EDUARDO MARTINS CARDOZO - SP067219
JOSE EDUARDO MARTINS CARDOZO - DF054244
LUISA OPICE - SP434077
RODRIGO BARBOSA ARAÚJO - DF065206
MAYRA JARDIM MARTINS CARDOZO - DF059414
MARIANA SEMENZATO ANTUNES - SP406932
EDUARDO LASMAR PRADO LOPES - DF069753
HUGO NUNES NAKASHOJI NASCIMENTO - DF069604
POLIANE CARVALHO ALMEIDA - DF069966
THAÍS CRISTINA FREITAS MARQUES - DF063422
MÁRIO HENRIQUE NÓBREGA MARTINS - DF071629
PEDRO DE OLIVEIRA DA CUNHA AMORIM DE SOUZA - RJ207453
MARIA ELISA DE ALMEIDA ARRAES - DF075598
AIRANA AVOHAY NASCIMENTO DE MORAIS - DF077204
BRUNO ALMEIDA SILVA - DF068866
CARLOS ROBERTO DA ROCHA REIS JÚNIOR - DF063304
ANNE LORRAINE COLNAGHI GAERTNER - DF080794
RECORRIDO: COMPANHIA DO METROPOLITANO DE SAO PAULO METRO
ADVOGADOS: EDUARDO HIROSHI IGUTI - SP190409
JORDANA DY THAIAN ISAAC ANTONIOLLI - SP202266
HELOÍSA LUZ CORRÊA VIDAL - SP253107
INTERESSADO: ESTADO DE SÃO PAULO
ADVOGADO: LUCAS LEITE ALVES - SP329911
INTERESSADO: ASSOCIACAO NACIONAL DOS TRANSPORTADORES DE PASSAGEIROS SOBRE TRILHOS-ANP-TRILHOS
ADVOGADOS: ILMAR NASCIMENTO GALVÃO - DF019153
JORGE OCTAVIO LAVOCAT GALVÃO - DF023437
MATHEUS BARRA DE SOUZA - DF059076
LUCAS ORSI ROSSI PEREIRA - DF072499
GABRIEL CAMPOS SOARES DA FONSECA - DF064454
GIOVANNA BARBOSA SALES DE ALMEIDA - DF072551
INTERESSADO: CONEXIS BRASIL DIGITAL - SINDICATO NACIONAL DAS EMPRESAS DE TELEFONIA E DE SERVICO MOVEL CELULAR E PESSOAL
ADVOGADO: FELIPE MONNERAT SOLON DE PONTES RODRIGUES - RJ147325
DECISÃO 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça que recebeu a seguinte ementa (fls. 1.441-1.443): ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PREAMBULAR DE VIOLAÇÃO DOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC/2015. REJEIÇÃO. RECURSO QUE NÃO APRESENTA DE FORMA SATISFATÓRIA AS RAZÕES DE VIOLAÇÃO DOS DISPOSITIVOS LEGAIS TIDOS COMO VIOLADOS. SÚMULAS 282 E 284/STF. CONHECIMENTO PARCIAL. DIREITO DE PASSAGEM. CABOS DE FIBRA ÓPTICA. SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÃO. PRETENSÃO DE EXERCER O DIREITO DE PASSAGEM GRATUITAMENTE. ART. 12 DA LEI 13.116/2015. INAPLICABILIDADE. TÚNEIS DO METRÔ DE SÃO PAULO. BEM DE USO ESPECIAL. COBRANÇA, POR CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO, PELO USO DO ESPAÇO PÚBLICO POR ENTIDADE PRIVADA QUE EXPLORA SERVIÇO DE INTERESSE PÚBLICO. POSSIBILIDADE, MEDIANTE PREVISÃO CONTRATUAL. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO EM PARTE E, NESSA PARTE, DESPROVIDO. 1. Não prosperam os argumentos de omissão e contradição sobre o entendimento alcançado pela Corte local, de que os trilhos/túneis do Metrô de São Paulo são bens de uso especial, e sobre o pedido subsidiário, consistente na prática de abuso de direito pelo recorrido, uma vez que o Tribunal estadual enfrentou expressamente as alegações de abuso de poder por parte da recorrida, e ainda analisou o pedido de declaração do direito de manutenção do uso da rede de fibra óptica instalada no subsolo explorado pelo Metrô, mediante “preços e condições justos e razoáveis”, firmando convicções diferentes das defendidas pelo recorrente. Quanto à classificação do bem, o aresto registrou que os túneis do metrô se caracterizam como bens públicos de uso especial, uma vez que estão afetados à prestação do serviço público de transporte subterrâneo. 2. A Corte de origem dirimiu, fundamentadamente, a matéria submetida à sua apreciação, manifestando-se acerca dos temas necessários ao integral deslinde da controvérsia, não havendo omissão ou contradição no acórdão, tampouco carência na sua fundamentação, o que conduz à rejeição da preambular. 3. Conforme a jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, não há violação do art. 1.022 do CPC/2015 quando o Tribunal a quo se manifesta clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a (art. 165 do CPC/1973; e art. 489 do CPC/2015) e apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte. Precedente. 4. Embora sustente a desnecessidade de contrato prévio para a utilização dos túneis do metrô, o recorrente deixou de indicar de forma satisfatória a relação entre a pretensão de exercer o direito de passagem, mesmo que a título oneroso, sem a celebração de instrumento contratual, a norma suscitada e a conclusão alcançada pelo Tribunal. Consequentemente, carece o recurso de clareza sobre a forma pela qual teriam sido violados os dispositivos legais. Ainda, deixou de promover a indicação de dispositivo legal que corrobore a sua tese, o que evidencia a deficiência do recurso quanto ao tema. 5. A exceção insculpida no art. 12 da Lei 13.116/2015 não alcança o exercício do direito de passagem pretendido pela TIM nos túneis do Metrô de São Paulo, em virtude da não adequação do bem a qualquer uma das situações dispostas na Lei Geral das Antenas, quais sejam, vias públicas, faixas de domínio e outros bens públicos de uso comum do povo. 6. Falta aos túneis do Metrô de São Paulo característica essencial para que sejam classificados como bem de uso comum: a submissão aos mandamentos da isonomia, da generalidade, da ausência de restrições. Os subsolos do metrô estão afetados ao serviço público de transporte metroviário de passageiros, amoldando-se mais adequadamente à definição de bem de uso especial de uso administrativo externo do que à definição de bem de uso comum do povo, porquanto o seu uso é restrito aos usuários do serviço de transporte subterrâneo. 7. É legítima a retribuição financeira exigida por concessionária em face de outra empresa privada prestadora de serviço de interesse público, a fim de obter rendimentos alternativos, complementares, acessórios ou de projetos associados, na forma do art. 11 da Lei 8.987/1995, desde que haja previsão contratual, diante dos impactos para a promoção de modicidade tarifária e do favorecimento à melhor satisfação do interesse público. 8. Recurso especial conhecido em parte e, nessa parte, desprovido. Os embargos de declaração opostos na sequência foram rejeitados (fls. 1.635-1643), seguindo-se a oposição de embargos de divergência, os quais foram liminarmente indeferidos (fls. 1.779-1.785), com agravo interno não provido (fls. 1.841-1850). A parte recorrente sustenta a ocorrência de violação dos arts. 5º, XXII, 37, caput, 150, I, e 175 da Constituição Federal e afirma que a matéria em discussão seria dotada de repercussão geral. Alega que o acórdão recorrido teria contrariado o entendimento firmado pela Suprema Corte no Tema n. 261, no sentido de não ser possível a cobrança de retribuição cujo fato gerador seja a utilização de áreas públicas. Argumenta que o julgado impugnado também teria afrontado as decisões vinculantes proferidas pelo STF na ADI n. 6.482, na qual foi reconhecida a constitucionalidade da gratuidade instituída em favor das empresas de telecomunicações, e na ADI n. 3.763, em que se concluiu pela impossibilidade de cobrança de preço pela utilização de bem público necessário à prestação de serviço público. Defende ser equivocada a classificação dos túneis do metrô de São Paulo como bens públicos de uso especial, advertindo que, ainda que pudessem ser considerados bens de uso comum, tal natureza seria irrelevante para o enquadramento na hipótese prevista no art. 12 da Lei n. 13.116/2015 (Lei Geral de Antenas). Aduz que a permissão de cobrança das concessionárias de serviços públicos pelo uso de bens públicos contrariaria relevante política pública legitimamente estabelecida pela Lei Geral de Antenas com vistas a fomentar o desenvolvimento do serviço de telecomunicações no país, reduzindo seus custos para o consumidor. Assevera que a Companhia do Metropolitano de São Paulo, enquanto membro da Administração Pública indireta, não poderia instituir cobranças sem previsão em lei. Ressalta que a cobrança realizada pela Administração Pública indireta apenas se justificaria se houvesse serviço efetivamente prestado ou exercício de poder de polícia, não podendo estar amparada na exploração econômica de bens públicos. Requer, assim, a admissão e o provimento do recurso. As contrarrazões foram apresentadas às fls. 1.900-1.924 e 1.925-1.964. É o relatório. 2. O presente recurso foi interposto contra acórdão desta Corte segundo o qual a exceção prevista no art. 12 da Lei n. 13.116/2015 não alcança o exercício do direito de passagem nos túneis do Metrô de São Paulo, em virtude da não adequação do bem a qualquer uma das situações dispostas na Lei Geral das Antenas, sendo legítima a retribuição financeira exigida por concessionária em face de outra empresa privada prestadora de serviço de interesse público, desde que haja previsão contratual, consoante se extrai das seguintes passagens (fls. 1.451-1.458): III. Mérito Indo além, quanto ao debate sobre a possibilidade de cobrança pelo uso do subsolo do Metrô para passagem de infraestrutura de telecomunicações, a recorrente invoca o disposto no art.12, da Lei 13.116/2015, que estabelece: Art. 12. Não será exigida contraprestação em razão do direito de passagem em vias públicas, em faixas de domínio e em outros bens públicos de uso comum do povo, ainda que esses bens ou instalações sejam explorados por meio de concessão ou outra forma de delegação, excetuadas aquelas cujos contratos decorram de licitações anteriores à data de promulgação desta Lei. Ao julgar a ADI 6.482/DF, por meio da qual restou definida a constitucionalidade do aludido artigo, o Supremo Tribunal Federal destacou que a finalidade da norma é uniformizar, simplificar e dar celeridade aos procedimentos e critérios para a outorga de licenças para instalação de infraestrutura de telecomunicações pelos órgãos competentes, atendendo ao desiderato de facilitar a ampliação da capacidade instalada das redes de telecomunicações que dão suporte à internet banda larga fixa e móvel, providência relevante para o desenvolvimento econômico nacional. Nesse julgado, o Tribunal rejeitou a alegação de inconstitucionalidade formal da norma, afirmando a competência legislativa privativa da União sobre normas gerais que instituam a gratuidade do direito de passagem. Mais ainda, reconheceu que a norma instituiu verdadeiro ônus real sobre os bens de que trata: vias públicas, faixas de domínio e outros bens públicos de uso comum do povo, relativizando o direito à propriedade pública sobre esses bens, a fim de preservar a prestação de serviços públicos essenciais à coletividade, nos quais se amolda o serviço de telefonia. Embora a situação posta nestes autos não se refira à constitucionalidade da norma, interessa a este julgamento o reconhecimento de que a previsão insculpida no art. 12 da Lei 13.116/2015 é uma exceção à política estabelecida no art. 11 da Lei 8.987/1995, que possibilita a previsão de fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, reclamando interpretação restritiva às situações elencadas na lei especial. Transcrevo, por pertinente, a parcela do acórdão que delimita o alcance do entendimento firmado na ADI: 3.2.2 Alcance do entendimento firmado nesta ADI Por fim, apenas para que fique claro o alcance do entendimento veiculado no presente voto, é oportuno ressaltar que não se está aqui a julgar nem mesmo a se estabelecer tese que afirme ou negue a possibilidade de cobrança, pelo uso de faixas de domínio, fundamentada na Lei Geral de Concessões (Lei 8.987/95). No âmbito das relações privadas entre concessionárias, há um entendimento jurisprudencial majoritário do STJ no sentido de que “poderá o poder concedente, na forma do art. 11 da Lei n. 8.987/95, prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas” (REsp 975.097/SP, Rel. Ministra Denise Arruda, Redator do acórdão Ministro Humberto Martins, Primeira Seção, julgado em 9.12.2009, DJe 14.5.2010). Os ministros desta Suprema Corte, por sua vez, principalmente por meio de decisões monocráticas, têm aplicado tal entendimento a lides privadas em que se disputa a licitude da retribuição onerosa pelo uso das faixas de domínio. [...] De todo modo, independentemente do que se passa nos litígios privados em que é controvertida a aplicação do art. 11 da Lei 8.987/1995, o que se discute na presente ADI é se o Legislador Federal, para garantir a universalização e a prestação eficiente dos serviços de telecomunicações, poderia – por exceção normativa explícita – impedir a cobrança de preço público pelo uso das faixas de domínio. Por isso, no presente caso, especificamente, parece aqui ser plenamente aplicável a lógica de que lex specialis derogat legi generali. A contrário sensu, o argumento de que a cobrança pelo uso da faixa de domínio seria sempre permitida pelo art. 11 da Lei 8.987/1995 equivaleria a atribuir à Lei Geral de Concessões status supralegal, a conduzir o art. 12 da Lei 13.116/2015 à inconstitucionalidade. Aqui, há a concretização clara de um conflito federativo entre a competência do Estado-membro para a gestão e tutela do seu patrimônio e a competência da União para legislar sobre telecomunicações. Em situações como a ora em tela, a possibilidade de um ente público (como o ente estadual) cobrar pelo uso de seus bens não pode impor ônus demasiadamente excessivo à prestação de serviços públicos de outra esfera da federação. Nesse ponto, entendo que o Legislador Federal, para garantir a universalização e a prestação eficiente dos serviços de telecomunicações, poderia – por exceção normativa clara – impedir a cobrança de preço público pelo uso das faixas de domínio de rodovias. Assim, por todos esses motivos, não antevejo qualquer violação constitucional ao direito de propriedade. É nesse aspecto que se concentra o deslinde da controvérsia deste recurso. Sem desprezar a relevância dos serviços de telecomunicação para o desenvolvimento econômico do Brasil, sobre o qual paira o interesse público, entendo que a exceção insculpida no art. 12 da Lei 13.116/2015 não alcança o exercício do direito de passagem pretendido pela TIM nos túneis do Metrô de São Paulo, em virtude da não adequação do bem a qualquer uma das situações dispostas na Lei Geral das Antenas, quais sejam, vias públicas, faixas de domínio e outros bens públicos de uso comum do povo. Trata-se, em verdade, de bem de uso especial, na forma do art. 99, II, do CC/2002, que, aliás, define os bens públicos a partir da sua destinação, elencando no rol dos de uso especial os edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias. A partir da norma civil, os bens de uso especial destinam-se à execução dos serviços públicos e, por isso mesmo, são considerados instrumentos desses serviços, e têm uma finalidade pública permanente (JÚNIOR, Nelson; NERY, Rosa. Capítulo III. Dos Bens Públicos In: JÚNIOR, Nelson; NERY, Rosa. Código Civil Comentado. São Paulo (SP):Editora Revista dos Tribunais. 2019). Não se ignora, neste ponto, que a técnica de exemplificação utilizada para a definição dos bens públicos no Código Civil provoca dissenso em relação à conceituação daqueles não elencados na lei, como os túneis do metrô. Tanto é assim que não só a recorrente indica que os túneis do Metrô de São Paulo são bens de uso comum do povo, mas também o amicus curie, CONEXIS BRASIL DIGITAL, no documento juntado às fls. 1.211-1.330. A despeito do esforço argumentativo, entendo que falta aos túneis do Metrô de São Paulo característica essencial para que sejam classificados como bem de uso comum: a submissão aos mandamentos da isonomia, da generalidade, da ausência de restrições. A função primária dos bens de uso comum do povo reside em satisfazer interesses privados (coletivos ou individuais) e públicos (primários e secundários). Cada pessoa os utiliza para atender diferentes tipos de interesses e, de modo geral, isso ocorre simultaneamente, sem exclusividade ou separação temporal. Os usos fáticos que se fazem desses bens são variados, múltiplos, voltados a distintos tipos de interesse dos usuários (PIETRO, Maria; MATOS, Thiago; FERRAZ, Luciano. Capítulo 1. Bens Estatais e Bens Públicos: Fundamentos, Histórico e Conceitos In: PIETRO, Maria; MATOS, Thiago; FERRAZ, Luciano. Tratado de Direito Administrativo - Direito Administrativo dos Bens e Restrições Estatais à Propriedade. São Paulo (SP): Editora Revista dos Tribunais. 2019). Os subsolos do Metrô não são destinados ao uso genérico, isonômico e para fins diversos de interesse privado ou público, mas estão afetados ao serviço público de transporte metroviário de passageiros, amoldando-se mais adequadamente à definição de bem de uso especial de uso administrativo externo, porquanto o seu uso é restrito aos usuários do serviço de transporte subterrâneo. Com efeito, registrou o Tribunal de Justiça de São Paulo no acórdão recorrido que os túneis do Metrô não são utilizados de forma geral e indistinta pela coletividade, e que a circulação livre de pessoas não é permitida no local. A propósito: Também não há que se falar em obscuridade no tocante à conclusão de que o solo/subsolo no qual os trilhos/túneis do METRÔ foram construídos é considerado bem público de uso especial. O v. acórdão embargado foi claro ao expor os fundamentos que embasaram a referida conclusão, nos seguintes termos: “(..) Como se sabe, os bens públicos podem ser classificados, quanto à sua destinação, em bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais. Os bens de uso comum do povo são aqueles destinados à utilização geral da coletividade, independentemente de consentimento individualizado por parte da Administração Pública, como é o caso das ruas, praças e estradas. Os bens públicos de uso especial, por sua vez, são os bens destinados à prestação dos serviços públicos, como é o caso dos edifícios que abrigam os aeroportos, escolas, hospitais e outras repartições públicas. Já os bens dominicais são aqueles que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, não estando afetados a nenhuma destinação específica. Sobre os bens públicos de uso especial, merecem destaque as lições de Maria Sylvia Zanella de Pietro (Direito Administrativo, Editora Atlas, 28 ª ed.): “São bens públicos de uso especial não só os bens das autarquias e das fundações públicas, como também os das entidades de direito privado prestadoras de serviços públicos, desde que afetados diretamente a essa finalidade” (p. 536). “Quando se fala que o bem de uso especial está afetado à realização de um serviço, como o faz o artigo 99, II, do Código Civil, tem-se que entender a expressão serviço em sentido amplo, para abranger toda atividade de interesse geral exercida sob autoridade ou sob fiscalização do poder público; nem sempre se destina ao uso direto da Administração, podendo ter por objeto o uso por particular, como ocorre com o mercado municipal, o cemitério, o aeroporto, a terra dos silvícolas etc” (p. 748). Tomando-se por base os conceitos acima descritos, é forçosa a conclusão de que os túneis do METRÔ se caracterizam como bens públicos de uso especial, uma vez que estão afetados à prestação do serviço público de transporte subterrâneo. Os túneis do METRÔ não são utilizados de forma geral e indistinta pela coletividade, sendo que a circulação livre de pessoas não é permitida em tal local. Os túneis do METRÔ se assemelham, portanto, mais à situação de um aeroporto do que a de uma faixa de domínio de rodovia/ferrovia, de forma que as disposições da Lei nº 13.116/2015 e o entendimento fixado pelo E. Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 581947 (Tema 261), não devem ser aplicados ao caso dos autos. Não se desconhece que o Decreto nº 10.480/2020, que regulamentou a Lei nº 13.116/2015, estabeleceu em seu artigo 9º que “não será devida contraprestação em razão do direito de passagem para a instalação de infraestrutura de redes de telecomunicações em faixas de domínio, em vias públicas e em outros bens públicos de uso comum do povo, incluídas as obras de que trata o art. 3º que estiverem concluídas, ainda que os referidos bens ou instalações sejam explorados por meio de concessão ou outra forma de delegação”, sendo que dentre as obras indicadas no artigo 3º do referido Decreto incluem-se a obras de “implantação ou ampliação de sistemas de transporte público sobre trilhos ou subterrâneos”. Ocorre que tal Decreto, ao incluir as obras de “implantação ou ampliação de sistemas de transporte público sobre trilhos ou subterrâneos” no rol de bens em relação aos quais é garantida a gratuidade do direito de passagem para a instalação de infraestrutura de redes de telecomunicações, extrapolou a sua função regulamentar. Isso porque, conforme exposto acima, os subsolos do METRÔ não podem ser considerados bens de uso comum do povo característica exigida pela Lei nº 13.116/2015 para que seja vedada a cobrança de contraprestação pelo direito de passagem da infraestrutura de telecomunicações -, devendo ser caracterizados como bens públicos de uso especial. Tanto é assim que a própria TIM S/A, durante as negociações realizadas com o METRÔ a partir de 2018 - já após a vigência da Lei nº 13.116/2015 -, propôs a renovação do contrato de forma onerosa, mediante o pagamento de contraprestação no valor único de R$ 5.196.286,49 pelo período contratual (fls. 125), sem qualquer ressalva em relação à existência de eventual direito à gratuidade. Dessa forma, não há como se reconhecer o direito da TIM S. A. em utilizar-se, a título gratuito, dos túneis do METRÔ para instalação da infraestrutura necessária para a prestação de serviços de telecomunicações. (...) A esse respeito, anote-se, ainda, que a situação dos túneis do METRÔ não pode ser equiparada à das faixas de rodovia ou dos trilhos da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (“CPTM”), já que o acesso aos túneis subterrâneos do METRÔ, os quais foram construídos com a finalidade de prestação dos serviços de transporte subterrâneo, limitam-se aos funcionários autorizados para tal fim (fls. 985-989). Assim, independentemente da cobrança pelo uso do serviço, entendo que os subsolos dos túneis do metrô são bens de uso especial, e não bens de uso comum do povo, diante da ausência de generalidade de uso pelo povo. É correta, portanto, a conclusão alcançada pelo Tribunal de origem, acerca da inadequação da situação posta nos autos àquelas previstas no art. 12 da Lei 13.116/2015, uma vez que o direito de passagem de que trata a norma não abrange o direito de passagem nos túneis do metrô, porquanto entendido como bem de uso especial. Também é acertada a conclusão sobre o excesso na função regulamentadora do Decreto 10.480/2020, especialmente em seu art. o 9º, que estabelece: [...] não será devida contraprestação em razão do direito de passagem para a instalação de infraestrutura de redes de telecomunicações em faixas de domínio, em vias públicas e em outros bens públicos de uso comum do povo, incluídas as obras de que trata o art. 3º que estiverem concluídas, ainda que os referidos bens ou instalações sejam explorados por meio de concessão ou outra forma de delegação. Isso porque nas obras indicadas no artigo 3º do referido Decreto incluem-se a obras de “implantação ou ampliação de sistemas de transporte público sobre trilhos ou subterrâneos”, quando o bem não se adequa à definição de nenhum daqueles estabelecidos na lei que regulamenta (vias públicas, faixas de domínio e bens públicos de uso comum do povo). O Decreto 10.480/2020, por sua própria natureza, deve ser analisado conforme os contornos determinados na Lei 13.116/2015, não podendo ampliar o que está disposto na lei que, repiso, em seu art. 12 elenca bens públicos em espécie, limitando os seus efeitos aos bens de que trata. Sobre os limites do poder regulamentar de Decreto, esta Corte já decidiu que: Os atos normativos de natureza administrativa que visam regulamentar normas gerais e abstratas têm como função a complementação da disciplina contida em lei strictu sensu, sendo vedado extrapolar os limites da legislação em sede de decreto regulamentar, sob pena de ofensa ao princípio da reserva legal (AgRg no AREsp: 231.652 PR 2012/0196057-6, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Data de Julgamento: 7/3/2017, T1 - Primeira Turma, Data de Publicação: DJe de 21/3/2017). Logo, não merece reparos o acórdão que concluiu pela improcedência do pedido de gratuidade na passagem de infraestrutura de telecomunicações nos túneis do Metrô de São Paulo. E não corrobora a tese do recorrente os julgados mencionados, especialmente o AgInt no AREsp 1.711.434/SP, pois nesse julgado esta Turma não avançou na análise das teses meritórias, aplicando o óbice da Súmula 283/STF, por analogia, ao conhecimento do recurso. O AgInt no AREsp 1.600.274/SP, por sua vez, cuida de contraprestação pelo uso de faixa de domínio de rodovias, diferindo-se da situação posta nestes autos. A conclusão alcançada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo no acórdão ora impugnado não discrepa do entendimento jurisprudencial deste Superior Tribunal de Justiça acerca da legitimidade da retribuição financeira exigida por entidade privada, concessionária de serviço público em desfavor de outra entidade privada. A Primeira Seção desta Corte, inclusive, firmou entendimento no sentido de que "poderá o poder concedente, na forma do art. 11 da Lei n. 8.987/95, prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas" (EREsp 985.695/RJ, relator Ministro Humberto Martins, Primeira Seção, DJe de 12/12/2014). No mesmo sentido, entendeu esta Segunda Turma no AgInt no AREsp 2.125.311/SP, relatora Ministra Assusete Magalhães, julgado em 30/10/2023, DJe de 6/11/2023. Ora, a possibilidade de obtenção de rendimentos alternativos, complementares, acessórios ou de projetos associados, de que trata o art. 11 da Lei 8.987/1995 constitui relevante fonte de receita para o poder concedente, com impactos para a promoção de modicidade tarifária, favorecendo a melhor satisfação do interesse público. Neste sentido: REsp 975.097/SP, relatora Ministra Denise Arruda, relator para acórdão Ministro Humberto Martins, Primeira Seção, julgado em 9/12/2009, DJe de 14/5/2010. Da leitura do excerto transcrito, verifica-se que a controvérsia cinge-se à possibilidade de o Metrô de São Paulo cobrar pelo uso dos espaços públicos de seus túneis para a passagem de infraestrutura de telecomunicações, matéria que possui natureza constitucional, consoante vem decidindo a Suprema Corte em casos semelhantes: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL N. 12.238/2005 E DECRETO N. 43.787/2005. PREVISÃO DE COBRANÇA DE RETRIBUIÇÃO PECUNIÁRIA DE CONCESSIONÁRIAS DE ENERGIA ELÉTRICA PELA OCUPAÇÃO DE FAIXAS DE DOMÍNIO E ÁREAS ADJACENTES A RODOVIAS ESTADUAIS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO. AL. B DO INC. XII DO ART. 21 E INC. IV DO ART. 22 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA DAR INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO E DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA EXPRESSÃO “DE ENERGIA” DO INC. IV DO ART. 6º E DA TARIFA BÁSICA PREVISTA NO TIPO II DO ITEM 1 DO ANEXO 1 DO DECRETO N. 43.787/2005 DO RIO GRANDE DO SUL. (ADI n. 3.763, relatora Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 8/4/2021, DJe de 14/5/2021.) AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 12, CAPUT, DA LEI 13.116/2015. INSTALAÇÃO DE INFRAESTRUTURA E DE REDES DE TELECOMUNICAÇÕES. GRATUIDADE DO DIREITO DE PASSAGEM EM VIAS PÚBLICAS, EM FAIXAS DE DOMÍNIO E EM OUTROS BENS PÚBLICOS DE USO COMUM DO POVO, AINDA QUE ESSES BENS OU INSTALAÇÕES SEJAM EXPLORADOS POR MEIO DE CONCESSÃO OU OUTRA FORMA DE DELEGAÇÃO. CONTEXTO REGULATÓRIO SETORIAL DA NORMA IMPUGNADA. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO ADMINISTRATIVA. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA, DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. RESTRIÇÃO AO DIREITO DE PROPRIEDADE DOS ESTADOS VOLTADA À GARANTIA DA PRESTAÇÃO E DA UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL. NORMA QUE IMPÕE RESTRIÇÃO ADEQUADA, NECESSÁRIA E PROPORCIONAL EM SENTIDO ESTRITO AO DIREITO DE PROPRIEDADE DOS ESTADOS E DOS MUNICÍPIOS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 1. O Setor Brasileiro de Telecomunicações passou por importantes mudanças na década de 1990, com a aprovação da Emenda Constitucional 8/1995 e da Lei 9.472/1997, que promoveram a liberalização do setor e a privatização do sistema Telebras. A expansão do acesso à internet de alta velocidade tem empurrado as políticas de telecomunicações da década de 1990 para um verdadeiro “ponto de inflexão” (inflection point). (COWHEY, Peter F.; ARONSON, Jonathan D. Transforming Global Information and Communication Markets: The Political Economy of Innovation. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 2011, p. 8 e 10–11). Ainda que intuitivamente a internet seja considerada um espaço livre e desregulado, a conexão dos usuários à rede depende da prestação de serviços de telecomunicações e da interação entre agentes econômicos que atuam de forma verticalmente integrada entre a camada física composta pela gestão de infraestrutura de telecomunicações, a camada de protocolo e a amada de conteúdos e de aplicações. (BENJAMIN, Staurt Minor et al. Telecommunications Law and Policy. 3a. Durham: Carolina Academic Press, 2012, p. 717-721). Daí porque a doutrina assenta que “o fenômeno Over-The-Top (OTT) passa a demandar a remodelagem de políticas de incentivo ao investimento em infraestrutura de redes de alta velocidade, as quais se mostram essenciais não apenas para a viabilidade desses modelos de negócios, mas para a garantia dos incentivos à inovação no âmbito do setor de Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC)”. (FERNANDES, Victor Oliveira. Regulação de Serviços de Internet: desafios da regulação de aplicações Over-The-Top (OTT), Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018, p. 36). 2. No caso do setor de telecomunicações, a atribuição da titularidade pela prestação dos serviços públicos à União (art. 21, inciso XI, da CF) tem como contrapartida o reconhecimento de uma federalização ampla das relações jurídicas que permeiam a prestação desses serviços. Do próprio conceito legal, extrai-se que “telecomunicação é a transmissão, emissão ou recepção, por fio, radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza” (art. 60, § 1º, da Lei 9.472/1997). A disciplina jurídica de toda e qualquer forma de transmissão de sinais voltada à prestação de um serviço de telecomunicações revolve matéria afeta à competência legislativa da União, tal qual o direito de passagem e uso para a instalação de infraestrutura de rede. 3. O Supremo Tribunal Federal decidiu que a edição da Lei 13.116/2015 se insere no âmbito da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (art. 22, inciso IV, CF/88) e materializa uma decisão de afastar a possibilidade de os Estados e Municípios legislarem sobre a matéria (ADI 3.110, Relator Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 4.5.2020, DJe 10.6.2020; ADPF 731, Relator(a): Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, DJe 10-02-2021). A disciplina da gratuidade do direito de passagem prevista no art. 12, caput, da Lei 13.166/2015 divisou a necessária uniformização nacional, sobretudo em um setor econômico como o de telecomunicações, em que a interconexão e a interoperabilidade das redes afiguram-se essenciais. 4. A interpretação sistemática da Lei 13.116/2015, sobretudo naquilo que complementada pelo seu regulamento, revela, na realidade, zelo do legislador de, ao mesmo tempo, uniformizar a gratuidade do direito de passagem no âmbito nacional e respeitar o exercício das competências administrativas dos poderes concedentes locais, preservando-se a competência da União de legislar sobre normas gerais em matéria de licitações e contratos administrativos (art. 22, inciso XXVII, da CF). 5. O art. 12, caput, da Lei 13.116/2015 institui verdadeiro ônus real sobre o direito de propriedade dos bens de Estados e Municípios nas vias públicas, faixas de domínio e outros bens públicos de uso comum do povo. Dado que o direito de propriedade não se revela de caráter absoluto, essa restrição “pode ser admitida constitucionalmente quando decorrer da necessidade de prestação de serviço público no interesse da coletividade. Este privilégio ainda se reveste da maior importância quando se trata de ocupação de bens públicos de qualquer natureza quando esta ocupação for indispensável à própria exploração do serviço”. (CAVALCANTI, Themistocles Brandão. Tratado de Direito Administrativo, vol. IV. Rio de janeiro: Editora Freitas Bastos, 1943, p. 404-405). 6. A natureza constitucional dos serviços públicos de telecomunicações (art. 21, inciso XI, da CF/88) não foi desconstituída pela simples previsão legal de que tais serviços podem ser prestados no regime privado por meio de autorização (art. 62 da Lei 9.472/1997). A forma de delegação do serviço não é o fator unicamente determinante à definição de sua natureza econômica, já que “não é pelo fato de a lei ou o regulamento se referir nominalmente a ‘autorização’ que, como em um passe de mágica, a atividade deixa de ser serviço público (ou monopólio público), para ser uma atividade privada”. ARAGÃO, Alexandre dos Santos. O Direito dos Serviços Públicos. 3ª Ed. Editora Forense: Rio de Janeiro, 2013, p. 695).O fato de o Poder Constituinte de Reforma ter mantido sob a responsabilidade da União a titularidade da prestação dos serviços de telecomunicações (art. 21, inciso XI, da CF/88) torna incontroverso que esses serviços apresentam natureza de serviço público. 7. A restrição ao direito real de propriedade imposta pelo art. 12, caput, da Lei 13.116/2015 afigura-se adequada, necessária e proporcional em sentido em estrito. Sob o ponto de vista da adequação, as dificuldades históricas de harmonização da disciplina normativa sobre a implantação da infraestrutura de telecomunicações, aliada à extensão da competência privativa da União para legislar sobre a matéria, convergem para o juízo de que a edição de uma lei federal sobre o tema é a medida mais adequada para a finalidade da norma. Sob o ponto de vista da necessidade, não haveria meio menos gravoso para assegurar a finalidade da norma, uma vez que, mesmo que se cogitasse de deixar ao poder dos Estados e dos Municípios a fixação de um valor pelo uso da faixa de domínio, essa opção poderia gerar distorções na política regulatória nacional dos serviços de telecomunicações. Por fim, sob o ponto de vista da proporcionalidade em sentido estrito, verifica-se que tanto a lei federal quanto o seu regulamento previram salvaguardas de modo a evitar o total aniquilamento do direito real em jogo, tais como a ressalva de que a gratuidade não afeta obrigações indenizatórias decorrentes de eventual dano efetivo ou de restrição de uso significativa e a previsão de que a gratuidade será autorizada pelos órgãos reguladores sob cuja competência estiver a área a ser ocupada ou atravessada, 8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (ADI n. 6.482, relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 18/2/2021, DJe de 21/5/2021.) Verifica-se, no caso, que o recurso foi interposto por parte legitimamente interessada, no prazo legal, com preparo adequado e a matéria controvertida foi prequestionada. Ademais, foi suscitada preliminar sustentando a natureza constitucional, preenchidos os requisitos genéricos e específicos de admissibilidade recursal, diante da interpretação jurídica realizada por esta Corte Superior e da plausibilidade da alegada violação constitucional, compete ao STF apreciar a questão. 3. Ante o exposto, nos termos do art. 1.030, V, a, do Código de Processo Civil, admito o recurso extraordinário. Publique-se. Intimem-se. Vice-Presidente
LUIS FELIPE SALOMÃO