Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2091994/PR (2023/0291740-5)
RELATOR: MINISTRO BENEDITO GONÇALVES
RECORRENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ
RECORRIDO: ALMIR DE ALMEIDA
ADVOGADOS: CARLA CRISTINE KARPSTEIN - PR023074
ALEXANDRE VAZ DE CAMARGO - PR111641
LUCAS CEOLIN CASAGRANDE - PR118063
DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto com fundamento no artigo 105, III, “a”, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado (fl. 3.535): AÇÃO RESCISÓRIA. SENTENÇA CONDENATÓRIA PROFERIDA EM SEDE DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO A DISPOSIÇÃO LITERAL DE LEI (ARTIGO 12 DA LEI N.º 8.429/92). OCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE DESPROPORCIONALIDADE NAS SANÇÕES APLICADAS. ACOLHIMENTO. CRITÉRIOS DE PROPORCIONALIDADE, JUSTEZA E RAZOABILIDADE QUE NÃO FORAM OBSERVADOS NO CASO CONCRETO E AUTORIZAM A REVISÃO POR ESTA VIA PROCESSUAL. PRECEDENTES. AÇÃO RESCISÓRIA PROCEDENTE. Embargos de declaração rejeitados. O recorrente alega violação do artigo 966, V, do CPC/2015, ao fundamento de não cabimento de ação rescisória para rever sanção aplicada em ação de improbidade administrativa, transitada em julgado, uma vez que essa circunstância não se enquadra como manifesta violação à norma jurídica. Sustenta que o entendimento firmado na sentença e no acórdão rescindendo está em consonância com a posição adotada pela jurisprudência do STJ à época da prolação das decisões, de modo a atrair a aplicação da Súmula n. 343/STF. Pugna pela reforma do acórdão recorrido e, assim, julgar improcedente a ação rescisória, restabelecendo-se o acórdão rescindendo, com a sanção de suspensão dos direitos políticos ali imposta. Com contrarrazões. Juízo positivo de admissibilidade às fls. 3.704-3.707. O Ministério Público Federal manifestou-se pelo provimento do recurso especial, em parecer assim ementado (fls. 3.725-3.728): RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO RESCISÓRIA. DECOTE DA SANÇÃO DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. VIOLAÇÃO MANIFESTA À NORMA JURÍDICA INEXISTENTE. PENALIDADE IMPOSTA NO MÍNIMO LEGAL, EM OBSERVÂNCIA AO GRAU DE GRAVIDADE DA CONDUTA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO RESCISÓRIA PARA AFERIR A JUSTIÇA DE DECISÃO TRANSITADA EM JULGADO. RESPEITO À COISA JULGADA. OFENSA AO ARTIGO 966, INCISO V, DO CPC DEMONSTRADA. PARECER PELO CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL. É o relatório. Passo a decidir. Consigne-se inicialmente que o recurso foi interposto contra acórdão publicado na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devendo ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ. A pretensão merece prosperar. Inicialmente, tem-se que o acórdão rescindendo, já transitado em julgado, ao estabelecer a condenação do recorrido com fulcro no artigo 11, caput, da Lei 8.429/1992, fixou a pena de suspensão dos direitos políticos, no patamar mínimo legal. Vejamos (fls. 3.537, com grifos nossos): [...]o acórdão proferido pela 5ª. Câmara Cível desta Corte, nos autos de Apelação Cível n.º 1.107.305-1, o qual, por unanimidade de votos, negou provimento ao seu recurso, mantendo a sentença que reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa e o condenou à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos. Convém registrar que a pena de suspensão dos direitos políticos havia sido imposta dentro dos parâmetros legais, nos termos da redação anterior da Lei 8.429/1992, dada pela Lei 12.120/2009. A propósito, com grifos nossos: Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas, isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: [...] III - na hipótese do art. 11 desta Lei, o ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até 100 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Além do mais, a jurisprudência desta Corte Superior, com base na redação anterior da LIA, considera razoável a fixação da pena de suspensão dos direitos políticos, no patamar mínimo legal de 3 (três) anos, às condenações com fundamento no artigo 11, caput, da Lei 8.429/1992. PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO RESCISÓRIA. CONDENAÇÃO. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. PROPORCIONALIDADE. LIMINAR. ALEGAÇÃO DE MANIFESTA VIOLAÇÃO DA NORMA JURÍDICA. REDISCUSSÃO DA CAUSA. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO RESCINDENDA. MANUTENÇÃO. [...] V - O enquadramento do recorrente nos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11 da Lei n. 8.429/1992) impõe a aplicação das sanções previstas no art. 12, II, da Lei n. 8.429/1992. VI - Nos termos do parágrafo único do referido dispositivo legal, a fixação das penas deve ponderar a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. VII - A condenação do ora autor compreendeu as sanções de multa civil, em patamar bem inferior ao limite legal, e de suspensão dos direitos políticos, no limite mínimo legal. VIII - Diversamente do alegado pelo autor, o acórdão apresenta fundamentação quanto à proporcionalidade das sanções impostas que, a despeito de concisa, desponta as razões pelas quais a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça manteve as sanções antes aplicadas (fl. 764): "... No presente caso, a imposição da multa civil no importe referente a 3 (três) vencimentos (de um total possível de 100 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente) e a suspensão dos direitos políticos por 3 (três) anos (patamar mínimo previsto no art. 12, III, da LIA) evidenciam que a pena foi fixada dentro de um juízo de proporcionalidade, o que inviabiliza qualquer reproche a ser realizado na via excepcional." [...] XIV - Agravo interno improvido. (AgInt na AR n. 6.510/DF, relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, julgado em 1/12/2020, DJe de 7/12/2020, com grifos nossos.) Ocorre que o Tribunal de origem, no bojo de ação rescisória, revisitando a justiça da condenação anterior, afastou a pena imposta ao recorrido de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos. Nesse sentido, vide (fls. 3.537-3.545): [...] 5. No caso em apreço, o autor, para embasar a ação rescisória proposta, defende ter havido violação ao artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa, bem como ofensa aos princípios da razoabilidade/proporcionalidade, enquadrando a hipótese da rescisória no artigo 966, incisos V, do Código de Processo Civil, verbis: “Art. 966. A decisão de mérito, transitada em julgado, pode ser rescindida quando: (...) V - violar manifestamente norma jurídica;” Nesse passo, sobreleva destacar que o novo Código de Processo Civil, no artigo 966, inciso V do Código de Processo Civil, corrigiu a imprecisão do diploma processual anterior, que fazia menção apenas a violação literal de “disposição de lei” como hipótese de cabimento de ação rescisória. Com a nova redação, em sintonia com o que já previa a doutrina, passou-se a prever a violação manifesta à “norma jurídica”, expressão mais genérica e que abarca princípios constitucionais. [...] Até mesmo porque, o próprio artigo 12, sediado no Capítulo III da Lei de Improbidade Administrativa (vigente à época da prolação da sentença e do acórdão rescindendos), denominado “Das Penas”, assim prescrevia: “Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente,:de acordo com a gravidade do fato (...) Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente” No caso vertente, a penalidade imposta ao requerente pela sentença, posteriormente mantida pelo v. Acórdão rescindendo, é a de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos. Diante da sanção estabelecida, pode-se concluir evidente dissonância entre o valor contratação de servidores para o exercício de cargos em comissão de Assistente da conduta ímproba – Educacional já extintos – em relação à severa sanção de suspensão dos direitos políticos, dada a absoluta inexistência de danos ao erário, em virtude da efetiva prestação de serviços, bem como de enriquecimento ilícito por parte do agente político. Nesse contexto, faz-se necessário registrar, como bem explicou o autor na petição inicial, que havia a necessidade da contratação de professores para o Município de Perobal, no entanto, não se tinha estrutura e nem recursos para a realização de concurso público. Outrossim, as nomeações feitas pelo autor apenas deram continuidade ao que já vinha sendo feito na gestão de seu antecessor (2004 as 2006) e perduraram apenas até 2007, quando, então, conseguiu realizar concurso público. Portanto, é fácil perceber que as contratações de professores em cargos em comissão sem prévio concurso público ocorreram dada a urgência da situação e imperiosa necessidade do serviço inexistindo qualquer prejuízo ao erário, tanto que a própria sentença prolatada na ação originária reconheceu esta circunstância, e nem enriquecimento ilícito por parte do agente político. Outrossim, é inegável o benefício advindo da contratação dos professores, eis que os serviços foram prestados em prol do serviço público e a bem do direito à educação. A despeito de tais circunstâncias atenuantes, a sentença fundamentou a aplicação da sanção em comento da seguinte forma, verbis: “[...] No caso dos autos, entendo que as condutas dos réus demonstram a incompatibilidade com o exercício de cargos eletivos, porque fundadas em atitude de tal desprezo por regras basilares da Administração Pública, razão pela qual entendo deva ser aplicada a pena de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos.” Já o acórdão rescindendo não teceu fundamentação específica quanto a cominação. A meu ver, a sentença desconsiderou por completo as particularidades que autorizavam a aplicação de penalidade menos severa, se apegando a irregularidade das contratações e o tempo que perduraram, olvidando que durante esses anos os serviços foram efetivamente prestados. Nesse ponto, não é demais lembrar que o Superior Tribunal de Justiça tem entendimento pacífico no sentido de que “não havendo enriquecimento ilícito, nem prejuízo ao erário, mas apenas inabilidade do administrador, não são cabíveis as punições previstas na Lei de Improbidade, que, segundo a jurisprudência, alcança o administrador desonesto, não o inábil.”(REsp 213.994). Daí porque, resta, em meu entender, evidenciada a ofensa ao artigo 12, inciso III e parágrafo único da Lei de Improbidade Administrativa, no que tange à desproporcionalidade na fixação da pena de suspensão dos direitos políticos, afinal, na dosimetria para aplicação da penalidade, o v. Acórdão rescindendo, com a devida vênia, simplesmente manteve a cominação imposta na sentença, sem trazer qualquer justificativa para tanto, em flagrante violação aos ditames do artigo mencionado. Decorre daí, então, a possibilidade de reanálise pela via da presente rescisória dos critérios de proporcionalidade/razoabilidade usados pelo d. Juízo originário, porque além de se tratar de ofensa a literal disposição de lei, o Superior Tribunal de Justiça já se manifestou quanto ao cabimento alegada inobservância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade em caso de interpretação insustentável, como ocorreu na espécie. Anote-se, por oportuno, que não há, em absoluto, reexame de fatos, mas sim, reenquadramento jurídico da moldura fática, posto que a inicial demonstrou, com base no inciso V do artigo 966 do Código de Processo Civil, que a condenação se deu com aplicação de sanção fixada sem considerar a proporcionalidade exigida pela própria norma sancionadora, ou seja, “ art. 12. (...) parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.”. Com efeito, a presente rescisória, no ponto em discussão, exige apenas uma reanálise das consequências jurídicas atribuídas aos fatos considerados e não modificação ou alteração dessa situação fática, sendo, in casu, tão somente, sopesado o fato de que tanto a sentença, quanto o acórdão rescindendo não fizeram qualquer ponderação quanto ao dano, pois inclusive foi afastada a alegação de prejuízo ao erário, da mesma forma que não se considerou a ausência de proveito patrimonial pelo agente. Diante dessas premissas, forçoso concluir que, ao restringir um direito fundamental, o v. acórdão rescindendo cometeu excesso quanto à dosimetria, na medida em que não foram sopesados a inexistência de dano ao erário, a ausência de enriquecimento ilícito e que o ato não guarda elevado grau reprovabilidade a ponto de o autor receber a penalidade mais severa, porquanto, não obstante a ocorrência das contratações de forma irregular, estas ocorreram em favor do serviço público e ao bem do direito à educação. [....] Dessa forma, a partir do mero reenquadramento jurídico dos fatos postos no v. Acórdão rescindendo, é possível se constatar a violação direta ao artigo 12, inciso III e parágrafo único da Lei n.º 8.429/92, sem que seja preciso o reexame de fatos e provas dos autos, razão pela qual se impõe a procedência do pleito inicial. 6. Forte em tais fundamentos, voto pela procedência da ação rescisória, a fim de afastar os efeitos da condenação transitada em julgado no acórdão da Apelação Cível n.º 1.107.305-1, concernente à suspensão dos direitos políticos do autor, aplicando, por consequência, a sanção de multa civil no importe de 3 (três) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente à época dos fatos. Com efeito, a jurisprudência desta Corte Superior é firme no sentido de ser descabido ajuizamento de ação rescisória para reduzir as penas fixadas pela prática de ato de improbidade administrativa, porquanto os critérios utilizados na dosimetria das sanções não caracterizam a hipótese rescisória de violação literal da norma jurídica, prevista no artigo 966, V, do CPC/2015. Nesse contexto, com grifos apostos: PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO RESCISÓRIA. CONDENAÇÃO. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. PROPORCIONALIDADE. LIMINAR. ALEGAÇÃO DE MANIFESTA VIOLAÇÃO DA NORMA JURÍDICA. REDISCUSSÃO DA CAUSA. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO RESCINDENDA. MANUTENÇÃO. [...] XII - O entendimento predominante desta Corte é de que descabe o manejo da ação rescisória com o intuito de reduzir a censura fixada pela prática de ato de improbidade administrativa, uma vez que os critérios utilizados para a aplicação das penalidades não se constituem como violação "literal" de dispositivo legal. Nesse sentido: (REsp n. 1.435.673/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 17/10/2018, DJe 18/12/2018, REsp n. 1.351.701/SP, relator Ministro Humberto Martins, relator p/ acórdão Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/3/2015, DJe 8/9/2016 e AgRg no AREsp n. 256.135/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 18/12/2014, DJe 3/2/2015). XIII - Conforme entendimento desta Corte, a ação rescisória não pode servir como substituto da via recursal para rever suposta injustiça na interpretação dos fatos. A propósito do tema, vejam-se os seguintes precedentes: (AgInt no REsp n. 1.718.077/PR, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 16/3/2020, DJe 23/3/2020 e AgRg no REsp n. 1.215.321/MG, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 17/4/2012, DJe 25/4/2012). [...] XIV - Agravo interno improvido. (AgInt na AR n. 6.510/DF, relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, julgado em 1/12/2020, DJe de 7/12/2020, com grifos nossos.) PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. LITERAL VIOLAÇÃO A DISPOSITIVO DE LEI. NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 343 DO STF. INCIDÊNCIA. 1. A desconstituição da coisa julgada na hipótese do art. 485, V, do CPC/1973 (art. 966, V, do CPC/2015) pressupõe que a decisão rescindenda contenha motivação manifestamente contrária às normas, aos princípios e às regras que orientam o ordenamento jurídico, sendo inadequada a ação rescisória para o simples fim de rever decisum respaldado em interpretação razoável. Inteligência da Súmula 343 do STF. 2. Caso em que a ação rescisória foi indevidamente utilizada como sucedâneo recursal, pois a pretensão deduzida não diz respeito a eventual vício de formação da coisa julgada, mas sim à tentativa de revisão de interpretação jurídica que foi adotada pela decisão impugnada. 3. Agravo interno desprovido. (AgInt no REsp 1753979/PR, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 22/06/2020, DJe 26/06/2020.) ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA DE ACÓRDÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REVISÃO DE SANÇÕES COMINADAS. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVO LEGAL. DESCABIMENTO DA DEMANDA. PRECEDENTES DO STJ. 1. O acórdão impugnado está em consonância com o entendimento do STJ de que "os critérios de proporcionalidade, de justeza, de razoabilidade, utilizados como parâmetros na aplicação das sanções ao ato ímprobo não são passíveis de serem revistos na via estrita de ação rescisória, porquanto não se constituem como violação 'literal' de dispositivo legal" (AgRg no AREsp 256.135/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 3.2.2015). [...]. 3. Agravo Interno não provido. (AgInt no AR Esp n. 941.228/ES, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 9/5/2017, DJe de 17/5/2017.) Sendo assim, verifica-se que o acórdão recorrido encontra-se em dissonância com a jurisprudência desta Corte Superior, sobretudo porque o acórdão rescindendo, ao estabelecer a sanção de suspensão de direitos políticos por 3 (três) anos, pautou-se na jurisprudência e nos patamares legais vigentes à época da condenação. Por fim, diga-se apenas de passagem que o Supremo Tribunal Federal, em 18 de agosto de 2022, concluiu o julgamento do ARE n. 843.989 (Tema 1.199), DJe 12/12/2022, Rel. Min. Alexandre de Moraes, ocasião em que firmou a tese de irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei n. 14.230/2021, em face da coisa julgada ou durante o processo de execução, ressalvada a retroatividade relativa aos casos em que não houver o trânsito em julgado da condenação por ato ímprobo, conforme as teses abaixo transcritas: 1. É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2. A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4. O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Ante o exposto, dou provimento ao recurso especial, para cassar o acórdão recorrido e restabelecer a condenação rescindenda que havia fixado a sanção de suspensão de direitos políticos por 3 (três) anos ao recorrido. Publique-se. Intimem-se. Relator
BENEDITO GONÇALVES