Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2166035/DF (2024/0318309-4)
RELATOR: MINISTRO GURGEL DE FARIA
RECORRENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS
RECORRIDO: INSTITUTO EVEREST MEDALHA MILAGROSA
ADVOGADOS: DANIEL SANTOS GUIMARAES - DF018795
JULIO CESAR CAVALCANTE AIRES - DF018960
RECORRIDO: MITRA ARQUIDIOCESANA DE BRASILIA
ADVOGADOS: JOAO PAULO DE CAMPOS ECHEVERRIA - DF021695
IZABELLA GARCES VIANA MEIRA - DF015887
RECORRIDO: DISTRITO FEDERAL
RECORRIDO: INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS HIDRICOS DO DISTRITO FEDERAL
ADVOGADOS: PEDRO CALMON MENDES - DF011678
CARLOS AUGUSTO VALENZA DINIZ - DF014003
INTERESSADO: ASSOCIACAO COLINA DOM BOSCO
DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS, com respaldo na alínea "a" do permissivo constitucional, contra acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS assim ementado (e-STJ fls. 2.011/2.014): APELAÇÕES CÍVEIS. DIREITO AMBIENTAL, URBANÍSTICO, CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EMPREENDIMENTO ESCOLAR ERIGIDO EM IMÓVEL PARTICULAR. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DO LICENCIAMENTO. DEMOLIÇÃO. RETORNO AO STATUS QUO ANTE. IMPOSSIBILIDADE. CONSTRUÇÃO EM UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL. INEXISTÊNCIA. REFÚGIO DA VIDA SILVESTRE GARÇA BRANCA. AUSÊNCIA DE POLIGONAL DEFINIDA LEGALMENTE. AFRONTA À LEGISLAÇÃO AMBIENTAL E URBANÍSTICA. NÃO CONFIGURADA. OBRA LICENCIADA E CONCLUÍDA. REGULARIDADE CONSTATADA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Apelações Cíveis interpostas pelo Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e Associação Colina Dom Bosco (litisconsorte) em face da r. sentença que, em sede de Ação Civil Pública, julgou improcedentes os pedidos de: i) anulação do processo de aprovação do Projeto 0146.013109/1962, a partir da emissão do Atestado de Viabilidade Legal 79/2021-CAP/SEDUH; ii) demolição de todas as edificações em desacordo com a legislação ambiental e urbanística; iii) restauração da área ao status quo ante ou, na impossibilidade de fazê-lo, conversão da obrigação de fazer em obrigação de pagar quantia suficiente à reparação material dos danos ambientais; iv) fixação de multa diária para a hipótese de descumprimento das obrigações impostas; e v) condenação dos Réus ao pagamento de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) a título de danos morais coletivos. 2. A obra em questão obteve alvará de construção, já foi concluída e possui, inclusive, carta da Habite-se. Nesse contexto, a procedência dos pedidos autorais exige a presença de fundamentos capazes de afastar, no caso concreto, a presunção de legalidade dos atos administrativos que culminaram com o licenciamento integral do empreendimento, os quais, todavia, não se encontram presentes. 3. A Lei Distrital nº 1.594 de 1997 criou o “Parque Ecológico Garça Branca”, na Região Administrativa XVI – Lago Sul, postergando para momento futuro a definição quanto à poligonal da Unidade de Conservação. Posteriormente, tal unidade de conservação foi recategorizada pela Lei nº 6.414/2019, passando, a partir de então, à categoria de Refúgio da Vida Silvestre, Unidade de Conservação de Proteção Integral que, no entanto, não possui, até o presente momento, uma poligonal legalmente definida, tampouco um plano de manejo, fatos que são incontroversos nos autos. 4. A prova testemunhal é uníssona no sentido de que, ainda que o lote particular no qual foi construído o empreendimento esteja localizado dentro da “poligonal esquematizada” ou “poligonal indicativa” ou “poligonal aproximada” do Refúgio de Vida Silvestre Garça Branca, não é possível concluir que a construção foi efetivamente realizada dentro da Unidade de Conservação, justamente por não existir, nem de fato e nem de direito, uma poligonal definida legalmente para a área. Pelo mesmo motivo e, também, diante da ausência de um plano de manejo, inviável inferir que o exercício de atividade escolar no imóvel seja incompatível com os objetivos da Unidade de Conservação, ou gere impactos ambientais significantes. 5. Em que pese a louvável preocupação do d. Ministério Público do Distrito Federal e Territórios com o aspecto ambiental que envolve a questão, a solução da presente lide passa pela necessária ponderação entre princípios constitucionais da mais alta relevância, como a proteção ao meio ambiente (CR/88, art. 225) e a função social da propriedade (CR/88, artigos 170 e 182, § 2º). 6. Impõe-se, ainda, que a justa ponderação entre as garantias constitucionais em tela seja feita com base no inafastável princípio da legalidade, corolário do próprio Estado Democrático de Direito, segundo o qual “ ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei ” (CR/88, art. 5º, II). 7. Segundo a legislação de regência, a criação de um Refúgio da Vida Silvestre em imóvel particular exige a compatibilização entre os objetivos da Unidade de Conservação e a utilização da terra e pelo proprietário e, não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo Poder Público para a coexistência do Refúgio de Vida Silvestre com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, nos expressos termos do art. 13, § 2º, da Lei nº 9.985/2000 (Regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII, da Constituição Federal e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC), bem como o art. 13 da Lei Complementar Distrital nº 827/2010, que instituiu o Sistema Distrital de Unidades de Conservação da Natureza – SDUC. E, quanto à desapropriação, deve-se observar, também, o que dispõe o art. 182, § 3º, da Constituição Federal, no sentido de que “ As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro ”. 8. Depreende-se, portanto, que, além de não se tratar de construção erigida dentro da poligonal definida para a Unidade de Conservação, que sequer existe, qualquer incompatibilidade entre os objetivos perseguidos pelo Poder Público com a criação do Refúgio da Vida Silvestre Garça Branca e a utilização do imóvel particular em questão, pelo proprietário, por si só, não é capaz de ensejar a demolição das construções nele erigidas, mas, sim, a desapropriação do imóvel, com base no interesse público, consoante dispõe, expressamente, a legislação de regência. 9. A alegação contida no Apelo da Assistente Litisconsorcial, de irregularidade do licenciamento do empreendimento, em razão do desvio da finalidade para a qual ocorreu a doação do imóvel à Arquidiocese de Brasília, configura inovação recursal. A Associação Colina Dom Bosco foi admitida na lide, como Assistente Litisconsorcial do Autor, quando o feito já se encontrava em fase recursal, sendo defeso à litisconsorte fundamentar a Apelação em alegação que não foi objeto de debate na primeira instância, sobre consequência de supressão de instância. 10. Apelações conhecidas e não providas. Embargos de declaração rejeitados (e-STJ fls. 2157/2164). Em suas razões, a parte recorrente vulneração dos arts. 7º, §1º, 13, caput e §1º, e 28, parágrafo único, todos da Lei n. 9.985/2000, argumentando, em suma, que: a) a ausência do plano de manejo e seus regulamentos não equivale à inexistência da unidade de conservação; b) a lei exige prova da compatibilidade do uso com os objetivos da unidade de proteção integral, não o contrário; c) deve ser declarada a nulidade do licenciamento. Contrarrazões às e-STJ fls. 2.216/2.232, 2.236/2.246 e 2.250/2.281. Juízo positivo de admissibilidade pelo Tribunal de origem às e-STJ fls. 2.287/2.290. Parecer ministerial às e-STJ fls. 2.309/2.316 pelo não conhecimento do recurso. Passo a decidir. Quanto à alegada ofensa ao(s) art(s). 28, parágrafo único, da Lei n. 9.985/2000, observa-se que o Tribunal a quo não emitiu juízo de valor sobre os referidos dispositivos, embora suscitados nos embargos de declaração, carecendo o apelo nobre do requisito constitucional do prequestionamento. Incide, na espécie, o óbice da Súmula 211 do STJ. É verdade que o art. 1.025 do Código de Processo Civil de 2015 consagrou o "prequestionamento ficto", que prescreve, in verbis: Art. 1.025. Consideram-se incluídos no acórdão os elementos que o embargante suscitou, para fins de pré-questionamento, ainda que os embargos de declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o tribunal superior considere existentes erro, omissão, contradição ou obscuridade. Ocorre que esta Corte tem entendido que o acolhimento do prequestionamento ficto de que trata o aludido dispositivo, na via do especial, exige do recorrente a indicação de violação do art. 1.022 do CPC/2015, "para que se possibilite ao Órgão julgador verificar a existência do vício inquinado ao acórdão, que, uma vez constatado, poderá dar ensejo à supressão de grau facultada pelo dispositivo de lei" (REsp 1.639.314/MG, Relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe de 10/4/2017), o que não ocorreu, in casu. Dito isso, anoto que os autos tratam de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios em desfavor de Mitra Arquidiocesana de Brasília e outros, objetivando a demolição de edificação supostamente erguida em desacordo com a legislação ambiental e urbanística, além da restauração da área ao status quo ante e a condenação dos réus ao pagamento de indenização a título de danos morais coletivos. A Corte distrital manteve a sentença de improcedência dos pedidos, ao fundamento de que, segundo a prova testemunhal colhida nos autos, ainda que o lote particular no qual foi construído o empreendimento esteja localizado dentro da "poligonal esquematizada" ou "poligonal indicativa" ou “poligonal aproximada” do Refúgio de Vida Silvestre Garça Branca, não era possível "concluir que a construção foi efetivamente realizada dentro da Unidade de Conservação, justamente por não existir, nem de fato e nem de direito, uma poligonal definida legalmente para a área." Pelo mesmo motivo e, também, diante da ausência de um plano de manejo, ponderou ser "inviável inferir que o exercício de atividade escolar no imóvel seja incompatível com os objetivos da Unidade de Conservação, ou gere impactos ambientais significantes." Eis as razões declinadas pela Tribunal distrital (e-STJ fls. 2.028/2.031): É incontroverso nos autos que, até o momento, a Unidade de Conservação em questão, atualmente denominada “Refúgio de Vida Silvestre Garça Branca”, não possui plano de manejo, tampouco uma poligonal específica definida legalmente, existindo, tão somente, uma “poligonal esquematizada” que ainda é objeto de estudos e consultas públicas a serem realizados pelos órgãos ambientais competentes. É o que se depreende da prova testemunhal colhida na audiência realizada no dia 25/2/2022, na qual foi ouvida a testemunha indicada pelo MPDFT, Sr. Pedro Braga Netto, Servidor do IBRAM/DF, expert que participou dos estudos para a delimitação da área da referida unidade de conservação, que esclareceu minuciosamente a questão, no sentido de que existem, tão somente, estudos realizados em 2015, que apontam para uma poligonal esquematizada (dentro da qual estaria inserido o lote onde foi realizada a obra), mas que em nenhum aspecto tal “poligonal esquematizada” pode ser tida como definitiva, pois passível de sofrer diversas alterações, inclusive por meio de propostas a serem elaboradas pela população da região, em audiências públicas (IDs 41192902, 41192941 a 4119294 41192950, 41192947). Tal entendimento foi corroborado pela outra testemunha indicada pelo Autor, MPDFT, qual seja, o Servidor do IBRAM Renato Prado dos Santos, na audiência de instrução e julgamento realizada dia 6/4/2022 (ID 41193104). A testemunha Renato Prado dos Santos afirmou, também, que, embora existam opiniões em sentido contrário, consoante o Informação Técnica nº 13/2021 – IBRAM/PRESI/SUCON/DIPUC/GEREF (ID 91891829) entende-se que, em se tratando de uma “ poligonal indicativa, poligonal esquemática, como indicativo desprovido de legalidade”, não é possível realizar nenhuma ação de monitoramento de fiscalização, “ porque são atividades típicas do poder público, e ela necessita estar dentro do escopo de legalidade, eu não posso cometer uma arbitrariedade, enquanto fiscal, eu não sou fiscal mas falando hipoteticamente, né, eu não posso enquanto fiscal cometer uma ilegalidade apenas porque eu acho, eu suponho, que aquele infrator, aquele pretenso infrator, está dentro de uma unidade de conservação desprovida de poligonal ” (ID 41193007). A mesma testemunha informou, ainda, que atualmente a definição da poligonal de, aproximadamente, 40 (quarenta) Unidades de Conservação, entre elas o “Refúgio de Vida Silvestre Garça Branca”, objeto dos presentes autos, está sendo realizada pela FUNATURA, em parceria com o IBRAM, com recursos angariados por meio de edital de chamamento realizado pela Fundação Banco do Brasil, encontrando-se o trabalho na fase de planejamento (ID 41193008). O depoimento do especialista do IBRAM/DF é, também, no sentido de que os estudos da poligonal do REVIS Garça Branca foram feitos em 2015 e a realidade atual é outra, sendo que essa realidade deve ser observada, pois, como repisado, a construção do empreendimento não implicou perda ou ganho de área da Unidade de Conservação, cuja poligonal não existe legalmente, uma que só pode ser fixada por Decreto (IDs 41193009 e 41193010), considerando-se, ainda, que inexistindo um plano de manejo para a REVIS Garça Branca, não é possível concluir que a atividade escolar no local seja incompatível com os objetivos da Unidade de Conservação, tampouco que acarrete danos ambientais relevantes (IDs 41193093 e 411993104). Esclarece, ainda, que os estudos para a definição da poligonal da REVIS Garça Branca foram paralisados, entre 2016 e 2018, por determinação do Tribunal de Contas do DF, não decorrendo, portanto, de qualquer omissão dos órgãos ambientais (ID 41193010). Nesse contexto, ainda que o lote particular no qual foi construído o empreendimento esteja localizado dentro da “poligonal esquematizada” ou “poligonal indicativa” ou “poligonal aproximada” Refúgio de Vida Silvestre Garça Branca, não é possível concluir que a construção foi efetivamente realizada dentro da Unidade de Conservação, justamente por não existir, nem de fato e nem de direito, uma poligonal definida legalmente para a área. Pelo mesmo motivo e, também, diante da ausência de um plano de manejo para a área, inviável inferir que o exercício de atividade escolar no imóvel seja incompatível com os objetivos da Unidade de Conservação, ou gere impactos ambientais significantes. Em que pese a louvável preocupação do d. Ministério Público do Distrito Federal e Terr com o aspecto ambiental que envolve a questão, a solução da presente lide passa pela necessária ponderação entre princípios constitucionais da mais alta relevância, como a proteção ao meio ambiente (CR/88, art. 225) e a função social da propriedade (CR/88, artigos 170 e 182, § 2º). (...). Lembre-se que o imóvel em questão está localizado dentro da “poligonal esquemática” do Refúgio de Vida Silvestre Garça Branca, que não se confunde com a área definitiva da Unidade de Conservação, tratando-se, apenas, da área sugerida pelos estudos em andamento para a delimitação física da área, inexistente até o momento. Nessas circunstâncias, não se vislumbra a alegada irregularidade do processo de licenciamento, no tocante à dispensa da oitiva do órgão ambiental competente, pois, realmente, o empreendimento objeto do licenciamento não se encontra localizado dentro de qualquer área legal e fisicamente delimitada como sendo uma unidade de conservação. Ademais, ainda que o empreendimento estivesse efetivamente encravado dentro do Refúgio de Vida Silvestre Garça Branca, tal fato não implicaria, necessariamente, a demolição das construções erigidas no imóvel particular, com o devido licenciamento administrativo. Isso porque a criação de um Refúgio de Vida Silvestre em imóvel particular exige a compatibiliza ção entre os objetivos da Unidade de Conservação e a utilização da terra e pelo proprietário e, havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo Poder Público para a coexistência do Refúgio de Vida Silvestre com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, nos expressos termos do art. 13, § 2º, da Lei nº 9.985/2000 (Regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências), in verbis: (...). Em relação à alegada violação dos arts. 7º, §1º, 13, caput e §1º, e 28, parágrafo único, da Lei n. 9.985/2000, verifica-se no acórdão recorrido que o Tribunal de origem decidiu a questão com base na realidade que se delineou à luz do suporte fático-probatório constante nos autos, cuja revisão é inviável no âmbito do recurso especial, ante o óbice estampado na Súmula 7 do STJ. Com o emprego do aludido óbice concorda o Ministério Público Federal no parecer ministerial lançado aos autos (e-STJ fls. 2.314/2.316): Para além disso, conforme transcrito acima, após a análise do conjunto probatório dos autos, concluiu-se que não é possível afirmar que a construção objeto de discussão esteja dentro da Unidade de Conservação, diante da inexistência de uma “poligonal definida legalmente para a área”, o que também afasta a pretensão de nulidade do licenciamento por ausência de oitiva do órgão ambiental. Neste contexto, para infirmar as conclusões do Tribunal seria imprescindível o reexame do contexto fático e probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e provas, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto. Sendo assim, incide no presente caso a Súmula 7 do STJ. (...). Como se vê, o órgão julgador concluiu que, mesmo que a construção estivesse efetivamente dentro do Refúgio de Vida Silvestre Garça Branca, seria o caso de aplicação do art. 13, § 2º, da Lei 9985/2000, que dispõe que, havendo “...incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão responsável pela administração da unidade para a coexistência do Refúgio de Vida Silvestre com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o que dispõe a lei...”. Ocorre que o recorrente não impugnou a solução dada pelo órgão julgador para a hipótese de a construção estar dentro da unidade de conservação e ficar configurada a incompatibilidade dos objetivos da área e as atividades privadas desenvolvidas (no caso, a desapropriação). Por fim, repita-se: para infirmar as conclusões do TJDFT de que o empreendimento não se encontra dentro de área fisicamente delimitada como uma unidade de conservação, seria necessário o reexame das provas produzidas, o que é inviável em recurso especial (Súmula 7/STJ). Diante disso, em que pese o esforço ministerial na defesa do meio ambiente, no caso concreto lamentavelmente o recurso em tela não comporta admissibilidade. Ante o exposto, com base no art. 255, § 4º, I, do RISTJ, NÃO CONHEÇO do recurso especial. Publique-se. Intimem-se. Relator
GURGEL DE FARIA