Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2208993/DF (2025/0139344-1)
RELATOR: MINISTRO GURGEL DE FARIA
RECORRENTE: TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
ADVOGADO: CARLA GONÇALVES LOBATO - DF034291
RECORRIDO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, com respaldo na alínea "a" do permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios assim ementado (e-STJ fl. 705): APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MPDFT. DIREITO CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. VAGAS NO CARGO DE ATENDENTE DE REINTEGRAÇÃO SOCIOEDUCATIVO. CLÁUSULA DE BARREIRA. ANULAÇÃO DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL - TCDF. NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO E DA REMESSA NECESSÁRIA. 1. O Tribunal de Contas não é ente dotado de personalidade jurídica, mas apenas personalidade judiciária, uma vez que constitui órgão da Administração Direta, figurando como parte no processo, ativa ou passivamente, somente na defesa de interesses juridicamente tutelados e peculiares ao próprio órgão ou na defesa de suas prerrogativas políticas. 2. Como se extrai dos próprios pedidos do apelo, o interesse revelado não trata de situação de ofensa às prerrogativas da Corte de Controle administrativo, mas de controle de legalidade de suas decisões. 3. Na hipótese, a relação litigiosa não tem natureza econômica, pois a r. sentença que possui carga predominantemente desconstitutiva é insuscetível de produzir condenação de valor certo ou de definir o valor certo do objeto litigioso. Neste semblante, a r. sentença não está sujeita ao reexame necessário. 4. Apelação cível interposta pelo TCDF e remessa necessária não conhecidas. Os embargos de declaração foram rejeitados (e-STJ fls. 776/782). O recorrente aponta violação do art. 41 do Código Civil e do art. 70 do Código de Processo Civil, bem como contrariedade ao Enunciado da Súmula 525 do STJ, sustentando: (i) a possibilidade de os Tribunais de Contas atuarem em juízo em nome próprio, na defesa dos atos de fiscalização praticados, quando houver conflito com a posição sustentada pelo Poder Executivo fiscalizado, para que possam defender interesses e direitos próprios, não patrimoniais, além de competências e prerrogativas institucionais, especialmente quando o ente político fiscalizado se exime de promover sua defesa; e (ii) que o acórdão recorrido contrariou a Súmula 525 do STJ, que, embora trate especificamente da Câmara de Vereadores, deve ser aplicada, por analogia, ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, por também se tratar de órgão constitucional autônomo com legitimidade para atuar judicialmente na defesa de seus direitos institucionais. Contrarrazões às e-STJ fls. 835/845. O recurso foi admitido à e-STJ fls. 863/865. Às e-STJ fls. 881/885, o Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso especial em manifestação que tem a seguinte ementa (e-STJ fl. 881): EMENTA: RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE DO TRIBUNAL DE CONTAS DE FIGURAR PER SI NO PÓLO ATIVO DA CONTROVÉRSIA. PRECEDENTES DO STF E STJ. Parecer pelo desprovimento do recurso especial. Às e-STJ fls. 888/892, o SINDICATO DOS SERVIDORES DA CARREIRA SOCIOEDUCATIVA DO DISTRITO FEDERAL SIN SSE DF pleiteia seu ingresso na lide como amicus curiae, defendendo possuir legitimidade para atuar na controvérsia. Pondera que a discussão sobre a flexibilização da cláusula de barreira no concurso para Agente Socioeducativo afetaria a prestação do serviço público de execução de medidas socioeducativas no Distrito Federal, com reflexos negativos sobre a segurança, a ressocialização dos adolescentes e a própria estrutura do sistema socioeducativo. Passo a decidir. Na situação dos autos, o acórdão proferido pelo TJDFT não conheceu do recurso de apelação interposto pelo TCDF com apoio nos seguintes fundamentos (e-STJ fls. 718/721): Como é por todos sabido, o Tribunal de Contas não é ente dotado de personalidade jurídica, mas apenas personalidade judiciária, uma vez que constitui órgão da Administração Direta, figurando como parte no processo, ativa ou passivamente, somente na defesa de interesses juridicamente tutelados e peculiares ao próprio órgão ou na defesa de suas prerrogativas políticas. De acordo com o que leciona o Professor Luís Otávio Sequeira de Cerqueira, se não estiver em discussão questões de natureza institucional, que envolve política interna dos órgãos públicos (Poder Legislativo, Poder Judiciário e Tribunal de Contas), a legitimidade será conferida ao respectivo ente de direito público (União, Estado e Município), já que àqueles falta personalidade jurídica, havendo apenas personalidade judiciária, ou seja, capacidade de ser parte (Comentários à Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: RT, 2014, p. 43). O STJ endossa a tese: “... o Tribunal de Conta do Distrito Federal e Territórios, é órgão constitucional a quem se atribui, por exceção, personalidade judiciária para defesa de suas prerrogativas e competências exatamente pela possibilidade de litígio com outros ”órgãos igualmente elevados do Poder Público que pertençam à mesma pessoa política (REsp n. 1.305.834/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/11/2016, D Je de 30/11/2016). Pela jurisprudência do Supremo Tribunal, não há fundamento constitucional para que os Tribunais de Contas, sem personalidade jurídica própria, tenham legitimidade ativa ad causam, em defesa de direitos alheios às suas prerrogativas constitucionais e legais ou não relacionados à sua independência e autonomia institucional. Menciono, por exemplo negativa de seguimento a reclamação proposta pelo TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE para impugnar decisão de Tribunal de Justiça, que concedeu a segurança em matéria referente à regularidade de ato de aposentadoria de servidor público (ARE 1468913 - Relatora: Min. CÁRMEN LÚCIA - 22/03/2024). No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.476.678, que trata de controvérsia análoga à anteriormente mencionada, o Ministro Alexandre de Moraes, Relator, manteve a decisão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, que reconheceu a ilegitimidade do Tribunal de Contas estadual para ajuizar a reclamação cível. Neste mesmo sentido, transcrevo ementa do TJDFT com adições de grifos quanto à questão da compreensão que reputa impossível a intervenção judicial por entes despersonalizados: [.....] Como se extrai dos próprios pedidos do apelo, o interesse revelado não trata de situação de ofensa às prerrogativas da Corte de Controle administrativo, mas de controle de legalidade de suas decisões. Essa conclusão pode ser extraída do principal fundamento recursal: “Roga-se para que essa Colenda 6ª Turma se afaste do apego ao puro formalismo positivista, para analisar a crise do sistema socioeducativo, que urge por uma solução real e não por uma discussão jurídica ultraformalista que desconsidera as violações aos direitos existentes em concreto" (ID 56947427 - Pág. 7). Nessa linha de consideração, NÃO CONHEÇO da apelação cível (ID 56947427)interposta pelo TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL. [....] Ante o exposto, NÃO CONHEÇO da apelação cível (ID 56947427) interposta pelo TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL e NÃO CONHEÇO da remessa necessária. É o meu voto. Ao examinar os embargos de declaração, a Corte de origem acrescentou que (e-STJ fls. 784/786): [....] Como se nota, a insurgência da parte embargante, em verdade, diz respeito à interpretação dos contextos fático e jurídico dos autos, o que não se admite em sede de aclaratórios. Reitero que que, a partir das circunstâncias fáticas do caso e dos próprios pedidos do apelo, a eg. 6ª Turma Cível concluiu que “... o interesse revelado não trata de situação de ofensa às prerrogativas da Corte de Controle administrativo, mas de controle de legalidade de suas decisões” (ID 60807681). Em relação à alegação de distinção em relação à jurisprudência citada no acórdão embargado, não se trata de matérias idênticas, mas os temas se sobrepõem e se complementam. Por isso, demandam conclusões dotadas de certo paralelismo tanto por questões de lógica processual como por motivos de coerência jurisprudencial, aplicando-se essa mesma ratio decidendi também à controvérsia dos autos. Os dispositivos mencionados nas razões recursais – arts. 53, 71, IX e 78, X, da LODF; art. 2º c/c art. 71, IX, da CF; art. 70 do CPC; art. 1º, §1º, da Lei Complementar n.º 1/94 – não modificam a conclusão do julgado e reavaliar possível subsunção do caso aos argumentos lançados escapa à ideia de contradição ou omissão, pois demandaria análise da moldura fática estampada no acórdão. [....] Ante o exposto NEGO PROVIMENTO aos embargos de declaração. É o voto. Pois bem. A irresignação recursal não merece prosperar, pois o recurso especial não é a via processual adequada para rediscutir o acórdão recorrido no ponto em que se fundamentou em julgados oriundos do STF (ARE 1468913 e ARE 1476678), para concluir que, "pela jurisprudência do Supremo Tribunal, não há fundamento constitucional para que os Tribunais de Contas, sem personalidade jurídica própria, tenham legitimidade ativa ad causam, em defesa de direitos alheios às suas prerrogativas constitucionais e legais ou não relacionados à sua independência e autonomia institucional" (e-STJ fl. 718). Ainda que fosse possível superar tal questão, é preciso ter presente que os dispositivos legais apontados como violados no recurso especial (art. 70 do CPC e art. 41 do Código Civil) não foram objeto de apreciação pelo acórdão recorrido, atraindo, assim, a incidência dos óbices das Súmulas 282 do STF e 211 do STJ. Como se sabe, "o requisito do prequestionamento pressupõe prévio debate da questão pelo tribunal de origem, sob a ótica da legislação federal indicada, com emissão de juízo de valor acerca dos dispositivos legais apontados como violados" (AgInt no REsp 2.054.046/SC, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 14/8/2023, DJe de 16/8/2023). Demais disso, esses mesmos dispositivos legais não teriam conteúdo normativo para sustentar a seguinte tese defendida no apelo raro (e-STJ fl. 806): [...] na existência de divergências internas a envolver Poderes entre si ou órgãos constitucionais autônomos, ou aqueles contra estes, é necessário que as defesas judiciais sejam destacadas, passando o órgão de advocacia pública a atuar separadamente em prol das respectivas posições processuais, em especial quando o órgão constitucional autônomo – como é o caso do TCDF – carece de procuradoria própria. Constitui, portanto, exceção à regra do artigo 70 do CPC c/c artigo 41 do CC a situação de conflito entre órgãos da estrutura superior do Estado. Nesse caso, mesmo sem ter personalidade jurídica, o órgão poderá estar em juízo para defender interesses e direitos próprios, que não sejam patrimoniais, e para defender competências e prerrogativas, sendo-lhe reconhecida personalidade judiciária, consoante construção doutrinária encampada pela jurisprudência. Como se sabe, não é possível conhecer do recurso especial quando o artigo de lei apontado como violado nas razões do apelo não contém comando normativo capaz de infirmar o fundamento do acórdão atacado e dar suporte à pretensão recursal, o que atrai a aplicação, por analogia, da Súmula 284 do STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia." Sobre a questão: PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. [...] DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. APLICAÇÃO, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 284/STF. [....] AUSÊNCIA DE COMBATE A FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS DO ACÓRDÃO. RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DAS SÚMULAS N. 283 E 284/STF [...] II - A jurisprudência desta Corte considera deficiente a fundamentação do recurso quando os dispositivos apontados como violados não têm comando normativo suficiente para infirmar os fundamentos do aresto recorrido, circunstância que atrai, por analogia, a incidência do entendimento da Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal [....] VIII - Agravo Interno improvido. (AgInt no REsp 1.656.968/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/06/2017, DJe 16/06/2017). Ante o exposto, com base no art. 255, § 4º, I, do RISTJ, NÃO CONHEÇO do recurso especial, ficando prejudicado o exame do pedido de ingresso como amicus curiae deduzido pelo SINDICATO DOS SERVIDORES DA CARREIRA SOCIOEDUCATIVA DO DISTRITO FEDERAL. Publique-se. Intimem-se. Relator
GURGEL DE FARIA