Publicacao/Comunicacao
Intimação - SENTENÇA
SENTENÇA
AUTOR: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, MPRN - 01ª Promotoria Parnamirim
RÉU: EMPRESA INDUSTRIAL TÉCNICA S/A – EIT SENTENÇA GRUPO DE APOIO ÀS METAS DO CNJ I – RELATÓRIO
Intimação - PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE 2ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Parnamirim Processo n.º 0000506-87.2005.8.20.0124 AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE contra Maurício Marques dos Santos, Dorian Carlos de Melo Freire, Ricardo César Guilherme Gama e da Empresa Industrial Técnica S/A – EIT, representada à época por Haroldo Gurgel de Sá, em razão de supostas irregularidades na contratação da referida empresa pelo Município de Parnamirim/RN para execução de serviços de limpeza pública, por meio do Contrato nº 006/2001, celebrado com fundamento no art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93, e posteriormente prorrogado em diversas ocasiões. Narra a inicial (Id 65768010, p. 4/24) que a dispensa de licitação ocorreu sem a presença dos requisitos legais de emergência ou calamidade pública, sendo, portanto, indevida a contratação direta, bem como as sucessivas prorrogações do ajuste, o que teria acarretado dano ao erário. No curso da demanda, foi reconhecida a extinção do processo em relação a Agnelo Alves, e registrada a informação de falecimento de Haroldo Gurgel de Sá, permanecendo o feito apenas em face dos demais demandados. Após instrução processual, sobreveio sentença de parcial procedência, que julgou improcedentes os pedidos em relação a Dorian Carlos de Melo Freire e Ricardo César Guilherme Gama, e condenou Maurício Marques dos Santos e a Empresa Industrial Técnica S/A – EIT às sanções da Lei nº 8.429/92, consistentes em: suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar com o poder público e de receber benefícios fiscais ou creditícios pelo prazo de cinco anos (Id 65772154, p. 1/17). Interpostas apelações pelo Ministério Público, por Maurício Marques dos Santos e pela EIT, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte manteve a sentença de primeiro grau, negando provimento a todos os recursos (Id 65772163). Foram manejados recursos especiais e agravos, sendo que, ao final, o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial interposto pela EIT, reconheceu a atipicidade superveniente da condenação com base no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, em razão da alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, e determinou o retorno dos autos à origem para que fosse reavaliada a presença de dolo na conduta imputada à recorrente (Id 154962304). Após o retorno, o Juízo da 2ª Vara da Comarca de Parnamirim proferiu decisão limitando a reanálise determinada pelo STJ apenas à Empresa Industrial Técnica S/A – EIT, por ter sido a única recorrente. Quanto ao réu Maurício Marques dos Santos, reconheceu-se o trânsito em julgado da condenação. Determinada a remessa dos autos ao Grupo de Apoio às Metas do CNJ, vieram conclusos para nova análise e julgamento. Eis o relatório, no essencial. Decido. II – FUNDAMENTAÇÃO
Cuida-se de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa em que pretende o autor a condenação dos demandados nas sanções previstas na Lei 8.429/92. Impende ressaltar, antes de mais nada, que a Constituição Federal, no art. 37, § 4º, estabeleceu as sanções para os atos de improbidade administrativa, objetivando conferir proteção à moralidade e à probidade no trato da coisa pública: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 4º – Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Por sua vez, a Lei 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa - LIA) tipifica as condutas que importam enriquecimento ilícito (art. 9º), que causam prejuízo ao erário (art. 10) e, ainda, que violem os princípios da Administração Pública (art. 11), bem como regulamenta o dispositivo constitucional acima vincado, instituindo as sanções cabíveis de acordo com a conduta praticada. Com efeito, a Lei 14.230/21 extinguiu a modalidade culposa no âmbito da lei de improbidade administrativa, notadamente com a retirada da referência a este elemento subjetivo da dicção do art. 10 da LIA. A atual redação dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA exige, portanto, a conduta dolosa do autor do ato de improbidade, conforme disposto no recém incluído § 1º do art. 1º. In Verbis: Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. A propósito, o dolo específico, especialmente para os fins de caracterização de ato de improbidade, traduz o ato eivado de má-fé. É como dizer: o erro grosseiro, a ausência de zelo com a coisa pública ou a negligência podem até ser punidos em outra esfera de controle -não havendo, aqui, chancela inexorável à impunidade-, mas não poderão caracterizar, doravante, atos de improbidade. Assim, não basta, segundo a atual interpretação que merece ser emprestada à LIA, a alegação de um ato como doloso ou o realce de uma conduta ilegal. Sob o novo regime, é imperiosa a demonstração inequívoca da má-fé, da intenção vil, dos propósitos escusos ou do intuito claro de causar lesões. Ademais, devem ser observados, ainda, os parâmetros fixados pelo STF, no julgamento do ARE 843.989/PR, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, datado de 18/08/2022, em sede do Tema 1199, no qual se fixaram as seguintes teses: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". Na espécie, verifica-se que o Órgão Ministerial pleiteou a condenação dos demandados pela prática de atos ímprobos descritos no art. 10, inciso VIII em sua respectivas redação antigas, in verbis: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: [...] VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente; Com a edição da Lei nº 14.230/21, passaram a ter a seguinte redação: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) [...] VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) Para a configuração do ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário passou-se a exigir apenas condutas dolosas (comissivas ou omissivas), que acarrete perda patrimonial efetiva, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres públicos, não bastando a alegação de dano presumido. Especificamente quanto ao art. 11 da LIA, como se pode observar, a nova norma aplicável passou a exigir que a violação fundamentada neste dispositivo seja especificada mediante a prática de alguma das condutas descritas nos respectivos incisos, veiculadas, doravante, em rol taxativo, não mais sendo possível a condenação exclusivamente com base no descumprimento dos princípios da honestidade, da imparcialidade e, especialmente, da legalidade previstos no caput, tal como permitia a redação anterior. Desse forma, as inovações legislativas trazidas pelo referido diploma restringiram ao máximo a definição do ato ímprobo, especialmente àqueles atentatórios aos princípios da administração pública, que, ao contrário dos que importam em enriquecimento ilícito ou que causam prejuízo ao erário, passaram a ser disciplinados em rol taxativo. Isso implica reconhecer que as condutas alheias às hipóteses previstas nos incisos do artigo 11 deixaram de configurar ato de improbidade administrativa. A nova redação do art. 11 exige não apenas que as condutas praticadas gerem ofensa aos princípios constitucionais, mas também que elas estejam descritas em um dos incisos do referido dispositivo, o que se denota pela redação final do caput (caracterizada por uma das seguintes condutas), em substituição ao vocábulo “notadamente. Havendo a Lei nº 14.230/21 modificado a redação do caput do art. 11, não é possível a condenação por supostas condutas nele enquadradas. Considerando o princípio da não-ultratividade das normas, a lei anterior não pode ser aplicada a atos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada, interpretação que se faz conjuntamente dos incisos XXXVI e XL do art. 5º da Constituição Federal. Aplicação do entendimento firmado pelo STF no Tema nº 1.199 (ARE 843989/PR com repercussão geral). Feitas tais considerações, passo à análise do conjunto fático-probatório carreado aos autos. I.1 - Análise do conjunto fático-probatório Na espécie, afirma o Ministério Público a existência de irregularidades no contrato n° 006/2001 celebrado entre a Empresa Industrial Técnica - EIT e o município de Parnamirim/RN, o qual teve como objeto a prestação de serviços de limpeza pública. Relata que houve contratação direta mediante dispensa de licitação, com fundamento no art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93. Sustenta, ainda, que, posteriormente, ocorreram diversas prorrogações contratuais indevidas, resultando em prejuízo ao erário municipal em razão da frustração da licitude do procedimento licitatório. Em contrapartida, a defesa da demandada EIT alegou que a dispensa de licitação se deu em razão de situação emergencial, diante da inexistência de máquinas, equipamentos e pessoal suficientes para atender às necessidades do município no início do mandato do prefeito recém-empossado, Agnelo Alves. Ao exame dos autos, verifica-se que a ré foi imputada pela conduta prevista no art. 10, inciso VIII, da Lei de Improbidade Administrativa. Inicialmente, é preciso destacar que a nova dicção do art. 10, caput, da Lei 8.429/92, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, menciona condutas objetivas que constituem o núcleo tipológico da infração, a saber: “perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres”, de modo que “todas articuladas ao efeito de constatar a diferença patrimonial efetiva para menos antes e depois do resultado do ato hostilizado”. No que concerne ao inciso VIII do referido artigo, este dispõe sobre a conduta de: “frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva.” Portanto, para a configuração da conduta prevista no referido dispositivo, é indispensável a comprovação de que o ato praticado pelos réus causou efetiva perda patrimonial ao erário. A nova redação da norma exige não apenas a demonstração de que houve irregularidade no processo licitatório ou em sua dispensa, mas também que tal irregularidade tenha acarretado um prejuízo concreto ao patrimônio público. Nessa linha de raciocínio, examinando detidamente os elementos colhidos no processo, não se vislumbram indícios de efetivo prejuízo ao erário, tampouco de dolo específico por parte da demandada. O conjunto probatório pode, quando muito, apontar para irregularidades formais ou mesmo para certa negligência administrativa, mas não revela conduta dolosa voltada a causar dano ao patrimônio público. As justificativas apresentadas pela defesa mostram-se plausíveis, sobretudo quanto à necessidade de prorrogações contratuais, motivadas pelo cancelamento de procedimentos licitatórios que a Administração tentou deflagrar. Ainda que tais fatos possam demonstrar desorganização da gestão municipal, não são aptos a evidenciar prejuízo concreto ao erário. É relevante registrar que o próprio Ministério Público, na exordial (Id 65768010, p. 21), reconheceu a existência de situação emergencial que justificava a primeira contratação direta, ainda que tenha questionado a legalidade das prorrogações subsequentes. Todavia, os autos revelam que, após alguns meses, houve tentativas da Administração em instaurar processo licitatório regular, sem êxito. Como exemplo, a primeira concorrência foi cancelada em virtude da celebração de Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o próprio Parquet, o qual exigiu a adequação das condições do edital em razão da alteração de parâmetros relativos a serviços e preços. Desse modo, ainda que as circunstâncias tenham decorrido de falhas administrativas ou da desorganização do ente público, não se extraem elementos suficientes para caracterizar ato de improbidade administrativa. Esse entendimento, aliás, encontra respaldo na jurisprudência do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, no sentido de que irregularidades meramente formais ou situações de ineficiência administrativa não se confundem com improbidade. Veja-se: (i) A caracterização de ato de improbidade administrativa fundado no art. 10 da LIA exige a presença de dolo, não sendo suficiente a constatação de irregularidades formais ou culpa na conduta do agente; (ii) A contratação direta com base no art. 24, inciso IV, da Lei no 8.666/1993 é válida quando comprovada situação emergencial concreta e motivada, ainda que decorrente de falhas administrativas anteriores; (iii) A ausência de prejuízo efetivo ao erário e de má-fé na condução do contrato afasta a configuração de ato de improbidade administrativa. (APELAÇÃO CÍVEL, 0101084-24.2017.8.20.0161, Des. AMILCAR MAIA, Terceira Câmara Cível, JULGADO em 10/07/2025, PUBLICADO em 10/07/2025) Ademais, não há nos autos qualquer prova de que tenha ocorrido perda patrimonial efetiva em razão dos contratos firmados. Os serviços de limpeza pública foram de fato prestados, não havendo indícios de superfaturamento ou de pagamentos indevidos. Nesse contexto, é inaplicável a tese de dano presumido, vedada pela jurisprudência consolidada dos tribunais superiores após a reforma legislativa de 2021. Novamente, esse entendimento é reforçado por precedentes do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, que têm afastado a configuração de improbidade em hipóteses semelhantes: A tipificação do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei no 8.429/92 exige a comprovação concreta da ocorrência de prejuízo efetivo ao erário, sendo inadmissível a condenação baseada apenas em dano presumido (in re ipsa). (APELAÇÃO CÍVEL, 0100448-63.2013.8.20.0140, Des. JOAO BATISTA RODRIGUES REBOUCAS, Segunda Câmara Cível, JULGADO em 21/02/2025, PUBLICADO em 22/02/2025) A caracterização de ato de improbidade administrativa por lesão ao erário exige a demonstração cumulativa de dolo específico e de prejuízo patrimonial efetivo, não se admitindo dano presumido. (APELAÇÃO CÍVEL, 0100120-32.2018.8.20.0117, Des. MARIA DE LOURDES MEDEIROS DE AZEVEDO, Segunda Câmara Cível, JULGADO em 08/07/2025, PUBLICADO em 08/07/2025) (i) A simples dispensa de licitação, desacompanhada de dolo específico e de prejuízo efetivo ao erário, não configura improbidade administrativa; (ii) A atual redação da Lei no 8.429/1992, dada pela Lei no 14.230/2021, exige a comprovação de intenção dolosa e de dano concreto como requisitos para a responsabilização do agente público. (APELAÇÃO CÍVEL, 0100898-25.2017.8.20.0153, Mag. ROBERTO FRANCISCO GUEDES LIMA, Segunda Câmara Cível, JULGADO em 06/06/2025, PUBLICADO em 09/06/2025) A contratação direta sem licitação, por si só, não configura ato de improbidade quando ausente intenção deliberada de causar prejuízo ao erário e prova concreta de lesão. (APELAÇÃO CÍVEL, 0100841-58.2017.8.20.0136, Des. MARIA DE LOURDES MEDEIROS DE AZEVEDO, Segunda Câmara Cível, JULGADO em 13/06/2025, PUBLICADO em 13/06/2025) Ademais, em recente julgado, a Primeira Seção do STJ, na Questão de Ordem no REsp 1912668/GO, cancelou o Tema 1.096, o qual visava “Definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)”, veja-se: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL AFETADO À SISTEMÁTICA DOS RECURSOS REPETITIVOS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. DISPENSA INDEVIDA OU FRUSTRAÇÃO DE LICITUDE. CONFIGURAÇÃO OU NÃO DE DANO PRESUMIDO AO ERÁRIO (IN RE IPSA). SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021, COM ALTERAÇÃO DA REDAÇÃO DO ART. 10, VIII, DA LEI 8.429/92. CANCELAMENTO DO TEMA 1.096. 1. Em julgamento finalizado em 1°/6/2021, a Primeira Seção do STJ afetou o processo ao rito dos recursos repetitivos (art. 257-C do RISTJ), para o fim de discutir a seguinte controvérsia: "Definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa) ". 2. Após a afetação do Recurso Especial como representativo da controvérsia, sobreveio a Lei 14.230/2021, que alterou, profundamente, a Lei 8.429/92. A nova redação do art. 10, VIII, da Lei 8.429/92, resolve, aparentemente, a questão objeto da controvérsia afetada, dispondo que, para fins de configuração de improbidade administrativa, o ato deverá acarretar "perda patrimonial efetiva". Além disso, existem profundos debates sobre as questões relacionadas ao real alcance da nova redação do art. 10, VIII, da Lei 8.429/92, bem como sua eventual retroatividade, que não foram objeto de discussão nos autos. 3. Levando em consideração essa situação e o disposto nos arts. 1.036, § 6º, e 104-A, I, do RISTJ, é prudente que eventual fixação de tese repetitiva sobre o tema seja realizada em recurso especial em que tenha havido ampla discussão sobre o alcance das inovações implementadas pela Lei 14.230/2021, o que não ocorreu no caso. 4. Questão de Ordem encaminhada no sentido de propor o cancelamento do Tema 1096, com a determinação de que os Recursos Especiais afetados tenham regular processamento, assim como os casos que tiveram andamento suspenso quando da afetação do tema. (QO no REsp n. 1.912.668/GO, relator Ministro Afrânio Vilela, Primeira Seção, julgado em 22/2/2024, DJe de 19/3/2024.) Desse modo, não encontra amparo legal a imputação a ré do tipo insculpido no art. 10, incisos VIII, porquanto o Ministério Público não se desincumbiu do ônus de demonstrar a ocorrência de quaisquer atos concretos de lesão aos cofres públicos, tais como o superfaturamento dos serviços ou sua inexecução pela empresa adjudicatária, ou ainda o desvio de verbas, buscando, ao revés, o reconhecimento do prejuízo partindo da presunção de tal dano decorre necessariamente da frustração ao caráter concorrencial da licitação. Portanto, a despeito do cenário que se descortina nestes autos, penso inexistir prova inequívoca acerca da ocorrência de ato doloso de improbidade administrativa, de modo que a improcedência dos pedidos é medida que se impõe. III – DISPOSITIVO
Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado na inicial (art. 487, I, do CPC). Sem condenação da parte requerente em custas e honorários advocatícios, com base no princípio da simetria, nos termos da pacífica jurisprudência do E. STJ (Precedentes: EDcl no REsp 1320701 e AgInt no AREsp 996.192) Sentença não sujeita ao reexame necessário, conforme alteração trazida pelo art. 17, § 19, IV, da Lei 8.429/92, com a redação dada pela Lei 14.230/2021. Arquivem-se os autos com o trânsito em julgado. Publique-se. Intimem-se. Cumpra-se. Parnamirim/RN, data do sistema. Bruno Montenegro Ribeiro Dantas Juiz de Direito