Publicacao/Comunicacao
Intimação - SENTENÇA
SENTENÇA
APELANTE: MUNICÍPIO DE IPU APELADAS: ANA CÉLIA MOTA LOPES e MARIA MATIAS DE AZEVEDO ÓRGÃO JULGADOR: 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO RELATOR: DES. FRANCISCO GLADYSON PONTES Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA DE COBRANÇA. SERVIDORAS PÚBLICAS MUNICIPAIS. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 095/2001. NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA. INEXISTÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível interposta pelo Município de Ipu/CE contra sentença da Vara Única da Comarca de Ipu, que julgou procedente Ação Ordinária de Cobrança ajuizada por servidoras públicas municipais, condenando o ente federado ao pagamento de adicional de insalubridade no percentual de 20%, incidente sobre o salário-mínimo, a partir de 17/04/2023, até a cessação das condições que ensejavam o pagamento. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em verificar se as autoras, servidoras públicas municipais e ocupantes do cargo de agente de vigilância sanitária, possuem o direito ao adicional de insalubridade com fundamento em previsão genérica contida na Lei Municipal nº 095/2001, diante da ausência de regulamentação específica local que estabeleça os critérios técnicos e legais para a concessão do benefício. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Administração Pública submete-se ao princípio da legalidade estrita, sendo vedado o pagamento de vantagens pecuniárias sem previsão legal específica que defina suas condições de concessão. 4. A Lei Municipal nº 095/2001, que estabelece o Estatuto dos Servidores Públicos Municipais, prevê, de forma genérica, o direito ao adicional de insalubridade, mas não contém regulamentação que defina quais atividades são insalubres, os respectivos graus e percentuais aplicáveis, configurando-se como norma de eficácia limitada. 5. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e deste Tribunal de Justiça reconhece que a concessão do adicional de insalubridade depende de previsão legal expressa e regulamentação específica, sendo vedado ao Poder Judiciário suprir a omissão normativa, sob pena de violação ao princípio da legalidade (art. 37, caput, da CF). 6. A existência de laudos periciais atestando a insalubridade das atividades desempenhadas pelas servidoras não supre a ausência de regulamentação legal municipal, motivo pelo qual não se justifica a condenação da Administração ao pagamento da verba pleiteada. IV. DISPOSITIVO 7. Recurso de apelação conhecido e provido. Sentença reformada. ______ Tese de julgamento: "A concessão de adicional de insalubridade a servidores públicos municipais exige norma local regulamentadora específica que defina as atividades insalubres, os respectivos graus e percentuais." "A mera previsão genérica em estatuto municipal não autoriza o pagamento do adicional, sob pena de afronta ao princípio da legalidade." "Laudos periciais não suprem a ausência de regulamentação legal, sendo inviável a atuação do Judiciário como legislador positivo." Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, arts. 7º, IV, e 39, § 3º; Lei Municipal nº 095/2001 de Ipu. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.676.257/PE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 05.09.2017, DJe 13.09.2017; TJCE, Apelação Cível 30006342220238060122, Rel. Desa. Tereze Neumann Duarte Chaves, 2ª Câmara de Direito Público, j. 16.04.2025; TJCE, Apelação Cível 00061850420128060095, Rel. Des. Francisco Luciano Lima Rodrigues, 3ª Câmara de Direito Público, j. 08.04.2025; TJCE, Apelação Cível 00061495920128060095, Rel. Desa. Joriza Magalhães Pinheiro, 3ª Câmara de Direito Público, j. 28.01.2025. ACÓRDÃO:
Intimação - ESTADO DO CEARÁ PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA GABINETE DO DESEMBARGADOR FRANCISCO GLADYSON PONTES PROCESSO Nº 0000288-82.2018.8.06.0095 APELAÇÃO CÍVEL Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, acorda a 2ª Câmara Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer da Apelação, para dar-lhe provimento, reformando a sentença, nos termos do voto do Relator. Fortaleza, data e hora indicadas pelo sistema. FRANCISCO GLADYSON PONTES Relator RELATÓRIO
Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo MUNICÍPIO DE IPU, objetivando a reforma da sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Ipu/CE, que, nos autos da Ação Ordinária de Cobrança ajuizada por ANA CÉLIA MOTA LOPES e MARIA MATIAS DE AZEVEDO, julgou procedente o presente feito, para condenar o Município ao pagamento do adicional de insalubridade no importe de 20%, incidentes sobre o salário-mínimo, a partir de 17/04/2023, até a data de extinção do vínculo empregatício ou da mudança do local de trabalho e da consequente classificação quanto à insalubridade, observando-se as verbas alcanças pela prescrição. Em suas razões recursais (id. 20593155), o Município de Ipu alega que para ser concedida a gratificação por atividade insalubre aos servidores locais, não basta a mera previsão do adicional na CLT ou em relação oficial elaborada pelo Ministério do Trabalho e Emprego, fazendo-se necessário a definição de tal atividade como insalubre em lei municipal. Argumenta que, apesar da previsão do adicional de insalubridade contida no Estatuto dos Servidores Públicos Municipais, tal norma carece de regulamentação, uma vez que não há diploma legal que define as funções que exercem atividades insalubres, geradoras do pagamento do referido adicional. Assim, defende que a pretensão autoral é indevida, pois a concessão de qualquer benefício precisa de regulamentação, tendo em vista o princípio da legalidade que norteia os atos da Administração Pública. Ao final, requer o provimento do recurso, para que seja reformada integralmente a sentença, no sentido de desobrigar a municipalidade ao pagamento do adicional de insalubridade. Contrarrazões apresentadas pelas autoras (id. 20593161). Considerando tratar-se de demanda com interesse meramente patrimonial, deixo de remeter os autos à Procuradoria de Justiça, nos termos da Resolução nº 047/2018, do Órgão Especial do Colégio de Procuradores de Justiça do Estado do Ceará. É o relatório. VOTO Em juízo de admissibilidade, conheço do recurso de apelação, posto que atendidos os requisitos legais próprios. A questão jurídica controvertida objeto dos autos consiste em analisar se as autoras, servidoras públicas do Município de Ipu, ocupantes do cargo de agente de vigilância sanitária, possuem direito ao pagamento do adicional de insalubridade, bem como o pagamento das diferenças não pagas. De início, cumpre salientar que a Administração Pública está subordinada ao princípio da legalidade estrita, só podendo atuar nos limites expressamente autorizados pela legislação, nos termos do art. 37, caput, da Constituição Federal, que estabelece: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. [grifo nosso] Destaca-se, ainda, que com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1998, o adicional de remuneração por atividades penosas, insalubres ou perigosas, previsto no art. 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal, deixou de ser um dos direitos sociais extensíveis aos servidores públicos (art. 39, § 3º, da Constituição Federal). Todavia, é possível a concessão de tais adicionais, desde que haja previsão expressa em legislação local específica, conforme a seguir: Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: (…) XXIII - adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei; [grifo nosso] Assim, para o adequado deslinde da demanda, impõe-se a verificação da existência de norma local específica, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, vigente à época dos fatos, bem como a análise do efetivo exercício funcional da parte interessada durante esse período e o preenchimento dos requisitos previstos na regulamentação aplicável, sempre à luz da interpretação sistemática do ordenamento jurídico e orientada pelo interesse público. No âmbito do Município de Ipu, a Lei Municipal nº 095/2001, que estabelece o Estatuto dos Servidores Públicos Municipais, assegura o adicional de insalubridade aos servidores efetivos da Administração Municipal. Veja-se: Art. 72 - Além do vencimento e das vantagens previstas nesta Lei, serão deferidos aos servidores as seguintes gratificações e adicionais: (...) II- adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou penosas; Art. 78 - Os servidores que trabalharem com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas, radioativas ou com risco de vida, fazem jus a um adicional sobre o vencimento do cargo efetivo. Parágrafo único - O servidor que fizer jus aos adicionais de insalubridade e periculosidade terá direito somente ao de maior valor. Art. 79 - O direito ao adicional de insalubridade ou periculosidade cessa com a eliminação das condições ou dos riscos que deram causa à sua concessão. Art. 80 - Haverá permanente controle da atividade de servidores em operações ou locais considerados penosos, insalubres ou perigosos. Parágrafo único - A servidora gestante ou lactante será afastada, enquanto durar a gestação e a lactação, das operações e locais previstos neste artigo, exercendo suas atividades em local salubre e em serviço não penoso e não perigoso. Art. 81 - Na concessão dos adicionais de atividades penosas, de insalubridade e de periculosidade, serão observadas as situações estabelecidas em legislação específica. Ao se analisar os referidos dispositivos legais, constata-se que a norma apresentada possui natureza de eficácia limitada, ou seja, depende de regulamentação específica para que produza efeitos concretos. Nesse contexto, embora o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Ipu/CE reconheça o direito ao adicional de insalubridade aos servidores que exerçam atividades em condições insalubres, a efetiva concessão dessa vantagem exige a edição de norma regulamentadora que defina, de forma clara e objetiva, quais atividades serão consideradas insalubres, em que circunstâncias, os respectivos graus de risco, os percentuais aplicáveis e demais parâmetros técnicos necessários à implementação do benefício. Diante disso, não se pode cogitar na obrigatoriedade de pagamento do referido adicional por parte da Administração Pública sem a devida regulamentação da matéria, sob pena de afronta ao princípio da legalidade, nos termos do art. 37, caput, da Constituição Federal. Nesse viés, observa-se o entendimento do Superior Tribunal de Justiça: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. OFENSA AOS ARTS. 4º E 5º DO DECRETO-LEI 4.657/1942 E 126 E 127 DO CPC/1973. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO ESPECÍFICA MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. ANÁLISE DE LEI LOCAL. SÚMULA 280/STF. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. ANÁLISE PREJUDICADA. 1. Não se pode conhecer da insurgência contra a ofensa aos arts. 4º e 5º do Decreto-Lei 4.657/1942 e 126 e 127 do CPC/1973, pois os referidos dispositivos legais não foram analisados pela instância de origem. 2. O Superior Tribunal de Justiça entende ser inviável o conhecimento do Recurso Especial quando os artigos tidos por violados não foram apreciados pelo Tribunal a quo, a despeito da oposição de Embargos de Declaração, haja vista a ausência do requisito do prequestionamento. 3. Assim, perquirir, nesta via estreita, a ofensa das referidas normas, sem que se tenha explicitado a tese jurídica no juízo a quo, é frustrar a exigência constitucional do prequestionamento, pressuposto inafastável que objetiva evitar a supressão de instância. 4. Assente nesta Corte o entendimento de que é condição sine qua non para que se conheça do Especial que tenham sido ventilados, no contexto do acórdão objurgado, as questões indicadas como malferidas. 5. Nesse contexto, caberia à parte recorrente, nas razões do apelo especial, indicar ofensa ao art. 535 do CPC/1973, alegando a existência de possível omissão, providência da qual não se desincumbiu. Incide, pois, o óbice da Súmula 211/STJ: "Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo tribunal a quo". 6. Ainda que fosse superado tal óbice, a irresignação não mereceria prosperar porquanto o Tribunal de origem consignou que, para a procedência da pretensão autoral, é imprescindível a existência de legislação local voltada, especificamente, à extensão do adicional de insalubridade à categoria dos agentes comunitários de saúde. 7. O exame de normas de caráter local descabe na via do Recurso Especial, em virtude da vedação prevista na Súmula 280 do STF. 8. Assinale-se, por fim, que fica prejudicada a análise da divergência jurisprudencial quando a tese sustentada já foi afastada no exame do Recurso Especial pela alínea "a" do permissivo constitucional. 9. Recurso Especial não conhecido. (REsp n. 1.676.257/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 5/9/2017, DJe de 13/9/2017.) Ademais, em casos semelhantes, tem-se reiterado neste Tribunal de Justiça o mesmo posicionamento jurisprudencial. A seguir: EMENTA: ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. CERCEAMENTO DE DEFESA. REQUERIMENTO DE PERÍCIA. AUSÊNCIA DE UTILIDADE. PREVISÃO GENÉRICA NA LEI ORGÂNICA E NO ESTATUTO DOS SERVIDORES DO MUNICÍPIO DE MAURITI. NORMAS DE EFICÁCIA LIMITADA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Desnecessidade de realização da prova pericial, porque a matéria discutida é eminentemente de direito, tendo em vista que o adicional de insalubridade demanda a existência de legislação específica que regulamente sua concessão, delineando-se assim, a controvérsia dos autos à existência ou não da referida normatização específica em período pretérito. 2. A concessão de adicional de insalubridade aos servidores públicos municipais depende de norma regulamentadora dos benefícios, especificando as categorias abrangidas, os graus de insalubridade e o percentual atribuído, conforme a exposição dos agentes nocivos. 3. O pleito do apelante está fundamentado em lei que prevê apenas genericamente o pagamento do adicional, o que não dispensa a necessidade de regulamentação específica. 4. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reiteradamente se posiciona, em se tratando de remuneração de servidor, por dever o administrador público estrita obediência aos princípios da legalidade e da reserva de lei, não sendo autorizado a ele a utilização de outros instrumentos, normativos ou não, para a concessão de gratificações ou verbas de qualquer natureza. 5. Considerando a inexistência de Lei Municipal para definir as atividades consideradas insalubres, os diferentes graus de insalubridade e percentual para cada caso, o Poder Judiciário não pode atuar e criar critérios para o gozo do benefício, sob pena de atuar como legislador positivo, em afronta aos princípios da legalidade e da separação dos Poderes. 6. A juntada aos autos de laudo pericial não é imprescindível ao deslinde da controvérsia, porquanto a concessão do adicional encontra óbice na ausência de norma regulamentadora disciplinando sua concessão. 7. Apelação conhecida e desprovida. Fixação dos honorários advocatícios em 12% (doze por cento) do valor atualizado da demanda, art. 85, § 4º, inciso III, e § 11 do CPC, ficando, contudo, suspensa a exigibilidade, nos termos do art. 98, §3º, do mesmo diploma. (APELAÇÃO CÍVEL - 30006342220238060122, Relator(a): TEREZE NEUMANN DUARTE CHAVES, 2ª Câmara de Direito Público, Data do julgamento: 16/04/2025) [grifos nossos] EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDORA PÚBLICA EFETIVA DO MUNICÍPIO DE IPU/CE. AUXILIAR DE SERVIÇOS GERAIS. DIFERENÇAS E VERBAS SALARIAIS. REMUNERAÇÃO INFERIOR AO VALOR DO SALÁRIO MÍNIMO. IMPOSSIBILIDADE. PRETENSÃO DE RECEBIMENTO DE ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. ESTATUTO DOS SERVIDORES DO MUNICÍPIO DE IPU/CE. LEI MUNICIPAL Nº 095/2001. NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA. ADICIONAL INDEVIDO. PRECEDENTES DO STJ E DESTA CORTE. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA ALTERADA, DE OFÍCIO, NO TOCANTE AOS CONSECTÁRIOS LEGAIS E PARA POSTERGAR A FIXAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA SUCUMBENCIA. I. Caso em exame 1.
Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo Município de Ipu contra sentença prolatada pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Ipu, nos autos da Ação de Cobrança interposta por Maria Osana de Oliveira. II. Questões em discussão 2. O cerne da questão reside na análise da possibilidade da parte autora, servidora municipal efetiva, perceber remuneração inferior ao salário-mínimo vigente, diferenças salariais, terço de férias constitucional, bem como adicional de insalubridade, em virtude da atividade desempenhada por esta no cargo de auxiliar de serviços gerais. III. Razões de decidir 3. O pagamento de remuneração inferior ao salário-mínimo a servidores públicos é inconstitucional, conforme o artigo 39, §3º, da Constituição Federal, que garante a aplicação do artigo 7º, IV, aos ocupantes de cargo público. 4. A administração pública municipal não comprovou o pagamento das verbas salariais devidas, cabendo-lhe o ônus da prova quanto ao adimplemento das obrigações trabalhistas, nos termos do artigo 373, II, do CPC. 5. O adicional de insalubridade não é devido porque a Lei Municipal nº 095/2001 é norma de eficácia limitada, carecendo de regulamentação para definir atividades insalubres, percentuais e critérios de pagamento. 6. A jurisprudência do STJ e deste Tribunal de Justiça assenta que a concessão de adicional de insalubridade depende de previsão legal expressa e regulamentação específica, não podendo o Poder Judiciário suprir a lacuna normativa, sob pena de afronta ao princípio da legalidade (art. 37, caput, da CF/88). IV. Dispositivo e tese 7. Apelação conhecida e parcialmente provida. (APELAÇÃO CÍVEL - 00061850420128060095, Relator(a): FRANCISCO LUCIANO LIMA RODRIGUES, 3ª Câmara de Direito Público, Data do julgamento: 08/04/2025) [grifos nossos] Ementa: Direito administrativo. Apelação cível. Município de Ipu. Salários atrasados devidos. Ausência de comprovação do pagamento. Adicional noturno devido. Adicional de insalubridade indevido. Norma de eficácia limitada. Ausência de lei regulamentadora. Recurso parcialmente provido. I. Caso em exame 1. Apelação cível interposta pelo ente público contra sentença que deu procedência à pretensão autoral de servidor público, para determinar o pagamento de remuneração atrasada, décimo terceiro salário, adicional noturno e adicional de insalubridade. II. Questão em discussão 2. Discute-se neste feito se a parte autora faz jus ao recebimento de: i) remuneração atrasada; ii) adicional noturno; e iii) adicional de insalubridade. III. Razões de decidir 3. A municipalidade não se desimcubiu do ônus de fazer prova impeditiva, modificativa ou extintiva do direito pleiteado, que comprovasse o efetivo pagamento do salário mínimo à parte autora, nos termos do art. 373, inciso II, do CPC. A parte, por sua vez, trouxe aos autos extratos bancários que demonstram a ausência do recebimento dos valores. 4. A respeito do adicional noturno, o art. 85 da Lei Municipal nº 95/2001 prevê o pagamento da verba e a parte trouxe aos autos escalas elaboradas pela própria Administração, nas quais o servidor é designado para plantões noturnos de doze horas. Vantagem devida. Ente deixou de apresentar prova contrária à realização desses plantões pelo autor. 5. Quanto ao adicional de insalubridade, a norma prevista no Estatuto dos Servidores é de eficácia limitada e não há lei regulamentadora a seu respeito, imprescindível para especificar quais atividades laborais seriam consideradas insalubres, as circunstâncias, os graus de risco, os percentuais e as gradações que permitam o pagamento da vantagem. 6. A atuação do Poder Judiciário não pode ultrapassar o princípio da legalidade e determinar o pagamento de benefícios não regulamentados em lei. Adicional de insalubridade indevido. IV. Dispositivo e tese 7. Apelação cível parcialmente provida. (APELAÇÃO CÍVEL - 00061495920128060095, Relator(a): JORIZA MAGALHAES PINHEIRO, 3ª Câmara de Direito Público, Data do julgamento: 28/01/2025) Por essa razão, concluo que as autoras não possuem o direito à percepção do adicional de insalubridade, devido à ausência de norma local regulamentadora que discipline os critérios para sua concessão. Cumpre destacar, ainda, que a Norma Regulamentadora nº 15 (NR-15), do Ministério do Trabalho e Emprego, não se aplica ao caso em tela, uma vez que se trata de servidor público vinculado a ente federativo que detém autonomia administrativa para regulamentar os direitos de seus servidores. Por fim, frisa-se que a juntada de laudo pericial aos autos não constitui requisito essencial para o deslinde da controvérsia, tendo em vista que a concessão do adicional de insalubridade encontra óbice na ausência de norma regulamentadora local que discipline os critérios para sua percepção. Em outras palavras, ainda que tenham sido acostados aos autos o laudo pericial elaborado por engenheiro de segurança do trabalho a pedido da entidade sindical (id. 20593051), bem como o laudo pericial produzido por perito judicial nomeado (id. 20593141), os quais atestam a existência de condições insalubres e aponte o respectivo grau, a concessão do adicional permanece inviável, sob pena de violação ao princípio da legalidade, que rege a atuação da Administração Pública.
Diante do exposto, CONHEÇO do recurso de apelação, para DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença para afastar a condenação do Município de Ipu ao pagamento do adicional de insalubridade. Por consequência, inverto os ônus sucumbenciais, condenando as autoras ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa (art. 85, § 4º, inciso III, do CPC), restando suspensa sua exigibilidade, nos termos do art. 98, § 3º, do CPC. É como voto. Fortaleza, data e hora indicadas pelo sistema. FRANCISCO GLADYSON PONTES Relator A-5