Cumprimento de Sentença contra a Fazenda Pública 0001138-56.2018.8.06.0154 - TJCE

Cumprimento de Sentença contra a Fazenda Pública 0001138-56.2018.8.06.0154 - TJCE | JusConsulta

Publicacao/Comunicacao Intimação - SENTENÇA SENTENÇA Apelante: Município de Quixeramobim Apelado: Ministério Público do Estado do Ceará EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. ATUALIZAÇÃO DE PLANO DIRETOR DO MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM. LEI Nº 10.257/2001. ESTATUTO DA CIDADE. PEDIDO DE REFORMA DA SENTENÇA E IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO POR CUMULAÇÃO INDEVIDA DE PEDIDOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESPROVIMENTO. A AÇÃO CIVIL PÚBLICA É AMPLAMENTE UTILIZADA PARA JULGAR ATO DE IMPROBIDADE. AÇÃO QUE TRATA MAJORITARIAMENTE DE PLANO DIRETOR. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM IMPROBIDADE. IRRETROATIVIDADE DO ART. 17-D DA LEI Nº 8.429/92. INVOCAÇÃO DE SEPARAÇÃO DE PODERES. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. RESTRIÇÃO ORÇAMENTÁRIA. TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL. MERA ALEGAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. REFORMA DA SENTENÇA UNICAMENTE PARA AFASTAR A CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS. ART. 18 DA LEI Nº 7.347/85. PRECEDENTE DO STJ. APELAÇÃO CONHECIDA E PARCIALMENTE PROVIDA. ACÓRDÃO: Intimação - ESTADO DO CEARÁ PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA GABINETE DESEMBARGADORA JORIZA MAGALHÃES PINHEIRO Processo nº 0001138-56.2018.8.06.0154 - Apelação Cível Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Desembargadores da 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, à unanimidade de votos, acordam em conhecer da Apelação do Município de Quixeramobim e dar-lhe parcial provimento, nos termos do voto da Relatora, parte integrante deste. Fortaleza, data e hora indicadas pelo sistema. DESEMBARGADORA JORIZA MAGALHÃES PINHEIRO Relatora RELATÓRIO Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM em face da sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Quixeramobim que, nos autos da Ação Civil Pública de Obrigação de Fazer c/c Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO CEARÁ em desfavor do apelante e outros, julgou parcialmente procedente a pretensão ministerial, nos termos do dispositivo abaixo transcrito (id. 7007094): Ante o exposto: A) julgo IMPROCEDENTE o pedido de condenação formulado na inicial para absolver os requeridos CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA e CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA pela prática de atos de improbidade administrativa, o que faço com fulcro no art. 17, §10-B, inciso I, da Lei nº 8.429/92 c/c art. 487, inciso I, CPC; B) julgo PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido para CONDENAR o requerido MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE na obrigação de fazer consistente em elaborar e atualizar regularmente o Plano Diretor, nos termos do art. 182, caput e §1º, da Constituição Federal e os arts. 39 e seguintes do Estatuto da Cidade, no prazo de 1 (um) ano contado a partir da data de ciência da decisão interlocutória de fls. 646-663, enviando à Câmara de Vereadores mensagem contemplando o Plano Diretor do Município de Quixeramobim/CE, atendendo a todos os requisitos legais, sob pena de multa diária pelo descumprimento a ser fixada no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais) em face do ente público e que deverá ser revertida em benefício do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos do Estado do Ceará FDID, através de depósito em conta bancária no Banco CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, Agência: 919 ALDEOTA, Conta: 23291-8, Operação: 006, Nome: FDID CONTA GESTÃO, confirmando a tutela provisória de urgência anteriormente deferida. Condeno o requerido MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE ao pagamento dos honorários advocatícios de sucumbência quanto ao pedido da obrigação de fazer, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, com fundamento no art. 85, §§1º e 2º, do CPC, os quais deverão ser recolhidos em favor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos do Estado do Ceará - FDID. Sem condenação em custas, ante a isenção da Fazenda Pública Municipal concedida no art. 5º, I, da Lei Estadual nº 16.132/2016. Sem custas e condenação a honorários sucumbenciais para a parte autora quanto à improcedência do pedido de improbidade, tendo em vista não ficar caracterizada a má-fé na propositura da ação (art. 23-B, §2º, da Lei 8.429/92). Sem remessa necessária (art. 17-C, §3º, da Lei 8.429/92 c/c art. 496, §3º, III, do CPC). P.R.I Decorrido o prazo recursal sem manifestação, certifique-se o trânsito em julgado e arquivem-se os autos com as cautelas de estilo. Expedientes necessários. Em suas razões recursais (id. 7007108), o apelante defende, em suma, a impossibilidade de cumulação de improbidade administrativa com ação civil pública, a indevida intervenção do Judiciário na adoção de políticas públicas e a equivocada fixação de honorários sucumbenciais. Ao final, pugna pelo conhecimento e provimento do recurso apelatório, com a consequente reforma da sentença vergastada. Em sede de contrarrazões (id. 7007111), a parte recorrida requer, em síntese, o desprovimento do apelo e a manutenção da sentença adversada. Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral de Justiça deixou de opinar sobre o mérito recursal, por entender desnecessário o seu pronunciamento enquanto fiscal da ordem jurídica, haja vista a atuação do Parquet como parte da relação jurídica processual (id. 8357300). Em despacho (id. 12297843) o julgamento do feito foi convertido em diligência, ocasião em que foi determinada a intimação das partes para informarem se o projeto de lei foi aprovado e se ainda há interesse no julgamento deste recurso. O Ministério Público se manifestou (id. 12485707 e 12485708) trazendo aos autos documentos acerca da submissão de projetos de lei à Câmara Municipal. Informações do Município de Quixeramobim (id. 12655517 a 12655522) comunicando que ainda há persiste interesse no julgamento do presente recurso. É o relatório, no essencial. VOTO Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço da Apelação interposta. O cerne da controvérsia, nos limites da impugnação oferecida pelo Município de Quixeramobim, cinge-se em aferir quanto à possibilidade do ajuizamento de Ação Civil Pública cumulada com Ação de Improbidade Administrativa, nos termos da inicial do Ministério Público, bem como em impugnar a intervenção do Poder Judiciário nas políticas públicas adotadas pela Administração Pública e recorrer da fixação de honorários advocatícios sucumbenciais. Temos que a petição inicial (id. 7006099 a 7006118) oferecida pelo Ministério Público Estadual cuida, essencialmente, do descumprimento pela municipalidade da seguinte determinação do artigo 50 da Lei nº 10.257/2001: "Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos incisos I e II do caput do art. 41 desta Lei e que não tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei deverão aprová-lo até 30 de junho de 2008". Nesse sentido é que discorreu o Parquet quanto ao enquadramento do Município de Quixeramobim na hipótese do art. 41, inciso I e à necessidade de atendimento à legislação nacional. Cumpre salientar, ainda, que o MPCE, antes de adentrar às vias judiciais para cumprimento da demanda legal, instaurou Inquérito Civil Público de nº 2015/185910 (id. 7006119 e seguintes), no qual restou evidenciada a necessidade do Município revisar e adequar o Plano Diretor vigente à época às disposições do Estatuto da Cidade publicado em 2008, nos termos do artigo 40, §3º. Vejamos: Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. § 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. § 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo. § 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos. (destacou-se) Para tanto, o MPCE oficiou a Prefeitura Municipal e a Câmara Municipal (id. 7006489) para tomar ciência e promover a revisão da lei instituidora do Plano Diretor, ao que obteve resposta de que os trabalhos de readequação já estavam em andamento (id. 7006493). Posteriormente, foram promovidas novas notificações (id. 7006497, 7006512), audiências (id. 7006499, 7006519), entre outras providências, tendo concluído pela ausência de diligências suficientes por parte da Administração Pública (id. 7006591 a 7006597), razão pela qual se deu o arquivamento do ICP e o consequente ajuizamento da Ação Civil Pública. Desta forma, a petição inicial tratava da atualização do Plano Diretor e o cumprimento do Estatuto das Cidades, ao mesmo tempo em que pedia pela aplicação de sanção de improbidade administrativa em relação aos agentes públicos responsáveis. Alega a parte recorrente que houve indevida cumulação de pretensões no bojo do ajuizamento da ação, tendo, inclusive, trazido a redação do art. 17-D da Lei 8.429/92, incluído pela Lei nº 14.230/2021, que veda o ajuizamento de ação de improbidade com finalidade de interesses diversos ao caráter sancionatório. Com efeito, a norma apresentada, promulgada em 25 de outubro de 2021, não pode ser aplicada no presente feito, por ter início de vigência posterior ao ajuizamento da ação. O entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 1445312/RJ, de relatoria do Min. Alexandre de Moraes, é de que as novas disposições da Lei de Improbidade Administrativa seguem a regra da irretroatividade, com exceção de dispositivos sancionatórios, os quais devem ser aplicados de forma mais benéfica ao réu. No caso de dispositivos administrativos e processuais deve ser prestigiada a "regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum". Colaciono a ementa: EMENTA: DOIS AGRAVOS INTERNOS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. LEI 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/2021. TEMA 1199. INAPLICABILIDADE AO CASO. RETROATIVIDADE DAS LEIS. MEDIDA EXCEPCIONAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO PÁTRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. INCIDÊNCIA DO PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM. 1. Na origem, trata-se de Agravo de instrumento interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, contra decisão que, nos autos da ação civil pública por improbidade administrativa, indeferiu o pedido de indisponibilidade de bens, ao fundamento da inexistência de notícias quanto à dilapidação de patrimônio pelos réus, exigida pelo § 3º do art. 16 da Lei de Improbidade Administrativa, com a redação dada pela Lei 14.230/2021. 2. No Recurso Extraordinário, o MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL requer o provimento do recurso para reformar o acórdão recorrido, reconhecendo-se a "impossibilidade de aplicação imediata ou mesmo retroativa do disposto no art. 16 Lei n. 8.429/92 com a redação trazida pela Lei n. 14.230/2021, aos processos em que foi formulada pretensão de indisponibilidade de bens antes da alteração legislativa. 3. A Lei 14.230/2021 alterou o art. 16 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) relativamente à indisponibilidade de bens, passando a exigir a demonstração, no caso concreto, de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo para que a medida possa ser decretada, requisitos inexistentes na vigência da redação original do referido artigo. 4. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: Definição de eventual (IR) RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. Assim, não é o caso de aplicar-se aqui a tese fixada no Tema 1199, pois, para fins de delimitação do alcance da repercussão geral, a tese deve sempre guardar estrita aderência ao caso concreto examinado 5. O Tribunal de origem deixou de aplicar o art. 16 da Lei 8.429/1992, na redação anterior à Lei 14.230/2021, e consignou que o § 4º, do art. 1º dessa última norma estabelece a aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, previsão que tornaria possível a aplicação de princípios e garantias do direito penal, também às sanções oriundas da prática de atos de improbidade administrativa e ao procedimento judicial. 6. Em sentido diverso, no paradigma acima referido (Tema 1199), compreendeu-se que a retroatividade da lei mais benéfica é hipótese excepcional no ordenamento jurídico e, portanto, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum. 7. A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum. 8. Agravos Internos aos quais se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, ficam condenados os agravantes a pagarem multa de um por cento do valor atualizado da causa ao agravado, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final). (STF - RE: 1445312 RJ, Relator: Min. ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 25/09/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 03-10-2023 PUBLIC 04-10-2023) (destacou-se) Não obstante isso, o Juízo de origem julgou totalmente improcedentes os pedidos de condenação por ato de improbidade administrativa em face dos requeridos Cirilo Antônio Pimenta Lima e Clébio Pavone Ferreira da Silva. A matéria, inclusive, transitou em julgado, visto que não foi apresentado recurso em face da decisão de absolvição dessas partes. Além disso, é amplamente aceita pelo Poder Judiciário nacional a utilização da Ação Civil Pública para julgamento de atos de improbidade administrativa. EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - EX-PREFEITO - ELABORAÇÃO - PLANO DIRETOR - DETERMINAÇÃO LEGAL - DOLO AUSENTE - ATOS ÍMPROBOS NÃO CONFIGURADOS - RECURSO DESPROVIDO. 1. Embora se reconheça a obrigação legal de elaboração de plano diretor pelos municípios integrantes de áreas de especial interesse turístico, conforme dicção do artigo 40, inciso IV da Lei nº 10.257/01, a ausência do dolo, ainda que genérico, impede a configuração dos atos ímprobos tipificados no art. 11 da LIA. 2. Recurso desprovido. (TJ-MG - AC: 00838617220088130386 Lima Duarte, Relator: Des.(a) Teresa Cristina da Cunha Peixoto, Data de Julgamento: 28/07/2022, 8ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 23/08/2022) PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSELHEIRO TUTELAR. CONDUTA PESSOAL. IDONEIDADE MORAL. VIOLAÇÃO. DOLO ESPECÍFICO CONFIGURADO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDENAÇÃO. CONDUTA REVOGADA. APLICAÇÃO RETROATIVA. POSSIBILIDADE. RECURSO PROVIDO. CONDENAÇÃO AFASTADA DE OFÍCIO. 1. Trata-se de apelação cível contra sentença prolatada em ação civil pública por ato de improbidade administrativa no âmbito do Conselho Tutelar do município de Guaraciaba do Norte/CE. 2. A Ação Civil Pública é o meio adequado para proteger interesses de ordem moral e cívica da administração pública, bem como resguardar seus interesses patrimoniais. 3. Atenta contra os princípios gerais da administração pública o conselheiro tutelar perito que não observa as mínimas exigências de conduta moral ilibada para o exercício da função. Precedentes. 4. A função de Conselheiro tutelar impõe ao agente conduta diligente, cuidadosa, zelosa, ética, responsável, bem como idoneidade dos atos praticados perante a sociedade, a fim de tutelar, com máxima prioridade, a efetivação dos direitos e das garantias fundamentais da criança e do adolescente, em materialização ao princípio da proteção integral. Precedentes. 5. Deve ser afastada a condenação por improbidade administrativa decorrente da conduta prevista no inciso I, artigo 11, da Lei nº 8.429/92 ante a revogação do dispositivo, que não mais considera a infração quando o servidor praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento. Condenação afastada. Recurso conhecido e provido. (TJ-CE - AC: 00013679520198060084 Guaraciaba do Norte, Relator: JOSÉ TARCÍLIO SOUZA DA SILVA, Data de Julgamento: 07/11/2022, 1ª Câmara Direito Público, Data de Publicação: 07/11/2022) Sendo assim, tendo em vista a inexistência de procedimento que tenha maculado o andamento do feito e ausência de prejuízo a quaisquer das partes da ação, entendo que não há que se falar em cumulação indevida de pedidos na exordial. Quanto à impugnação à intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas, entendo que também não merece prosperar a alegação do Município apelante. Isso porque a demanda apresentada em Ação Civil Pública decorre de determinação do Estatuto da Cidade de que é obrigação do Município elaborar e atualizar seu Plano Diretor, atendendo as normas legais do Estatuto (Lei nº 10.257/2001), o qual, por sua vez, regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal. Os eventos que ensejaram o ajuizamento da Ação Civil Pública, decorrem de contínuas e reiteradas omissões do Poder Público quanto ao cumprimento das determinações legais da matéria discutida, revelando-se inviável que o Município invoque o princípio da separação dos poderes com o intuito de se esquivar das suas obrigações essenciais dispostas em lei. Não se trata de atuação do Ministério Público ou Poder Judiciário em desarmonia com a separação de Poderes. Em contrário, as condenações proferidas em sentença visam ao restabelecimento da ordem jurídica violada por omissão do Poder Executivo e em prol do interesse público. Sendo assim, não vislumbro desrespeito do julgado quanto à separação de poderes ou à autonomia decisória do Município, vez que a decisão busca reequilibrar a situação fática da população prejudicada pela ausência de atuação do Poder Público na atualização do Plano Diretor de Quixeramobim. Por fim, cumpre ressaltar que o apelante não produziu provas da insuficiência de recursos alegada, ônus que lhe competia, nos termos do art. 373, inciso II, do Código de Processo Civil, corroborando para o rechaçamento da argumentação apresentada. No mesmo sentido é a jurisprudência pátria. EMENTA - AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - CERCAMENTO DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - PROBABILIDADE DO DIREITO E PERIGO DE DANO IRREPARÁVEL OU DE DIFÍCIL REPARAÇÃO - VERIFICADOS - VIOLAÇÃO AO PRINCIPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES - INOCORRÊNCIA - LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA - INVOCAÇÃO - IMPOSSIBILIDADE - DECISÃO MANTIDA - RECURSO NÃO PROVIDO. Nos termos do art. 300 do CPC/2015, a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. De acordo com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o Poder Judiciário, em situações excepcionais pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. A Suprema Corte também possui firme entendimento de que a administração pública não pode se valer da alegação de insuficiência de recursos, a fim de justificar a frustração de direitos previstos na Constituição da República, sob o fundamento de insuficiência orçamentária. (TJ-MS - AI: 14061614120178120000 MS 1406161-41.2017.8.12.0000, Relator: Juiz José Eduardo Neder Meneghelli, Data de Julgamento: 01/04/2019, 1ª Câmara Cível, Data de Publicação: 03/04/2019) Finalmente, no que tange à condenação de honorários, entendo pelo provimento do pleito recursal, visto que o art. 18 da Lei nº 7.347/85 é claro em sua vedação à condenação em honorários advocatícios, custas e despesas processuais, salvo nos casos em que haja comprovada má-fé da parte, o que não ocorreu nos autos. Art. 18. Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais. No mesmo sentido é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROCEDÊNCIA. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA CONTRA O RÉU. DESCABIMENTO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. ART. 18 DA LEI 7.347/1985. 1. A Corte Especial do STJ, no julgamento dos EAREsp 962.250/SP, de relatoria do Ministro Og Fernandes (DJe 21/8/18), firmou compreensão no sentido de que, em razão da simetria, descabe a condenação em honorários advocatícios da parte requerida em Ação Civil Pública, quando inexistente má-fé, como ocorre com a parte autora, por força da aplicação do art. 18 da Lei 7.347/1985, qualquer que seja o legitimado ativo. 2. "O Ministério Público não faz jus ao recebimento de honorários advocatícios sucumbenciais quando vencedor na ação civil pública por ele proposta. Não se justificando, de igual maneira, conceder referidos honorários para outra instituição" ( REsp 1.358.057/PR, Rel. Ministro Moura Ribeiro, Terceira Turma, DJe de 25/6/2018). 3. Nesse sentido: AgInt no AREsp 506.723/RJ, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 16/5/2019; AgInt nos EDcl no AgInt nos EDcl no AREsp 317.587/SP, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 1º/4/2019. 4. Recurso Especial provido. (STJ - REsp: 1820022 AL 2019/0111016-9, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 10/09/2019, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/10/2019) Ante o exposto, conheço do recurso, para dar-lhe parcial provimento, apenas para reformar a sentença no capítulo de honorários sucumbenciais, deixando de condenar o Município de Quixeramobim em verbas advocatícias, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85. É como voto. Fortaleza, data e hora informadas pelo sistema. DESEMBARGADORA JORIZA MAGALHÃES PINHEIRO Relatora

25/07/2024, 00:00

Publicacao/Comunicacao Intimação - SENTENÇA SENTENÇA INTIMAÇÃO DA SENTENÇA - PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO CEARÁ Comarca de Quixeramobim 2ª Vara da Comarca de Quixeramobim SENTENÇA Processo nº: 0001138-56.2018.8.06.0154 Classe: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64) Assunto: [Violação dos Princípios Administrativos] I- RELATÓRIO Tratam os autos de AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER CUMULADA COM IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO CEARÁ em face de MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE, CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA e CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA. Na inicial de fls. 02-21, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO CEARÁ afirma que, sem embargo do grande período à frente do Poder Executivo municipal, os requeridos não tomaram todas as medidas necessárias para a aprovação e adequação de Plano Diretor do Município no prazo estipulado na Lei federal n.º 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), fato que, por si só, configuraria ato de improbidade administrativa, por expressa previsão legal e por violar os princípios que norteiam a Administração Pública, em especial os princípios da moralidade e da legalidade.. Assim, os requeridos, desconsiderando as disposições legais e as diversas provocações Ministeriais, quedaram-se inertes, preferindo trilhar de forma livre e consciente a senda da omissão, que culminou com a não aprovação e não adequação do Plano Diretor no prazo legal em conformidade com a Lei n.º 10.257/2001, conduta que poderia gerar gravíssimos reflexos na gestão fiscal e social do Município. Pugnou assim pela: A) condenação do requerido MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE na obrigação de fazer consistente em elaborar e atualizar regularmente o Plano Diretor, nos termos do artigo 182, caput e §1º, da Constituição Federal de 1988 e os artigos 39 e seguintes da Lei Federal n.º 10.257/2001, no prazo de 6 (seis) meses, enviando à Câmara de Vereadores mensagem contemplando o Plano Diretor do Município de Quixeramobim/CE, atendendo a todos os requisitos legais, sob pena de multa diária pelo descumprimento a ser fixada por este Juízo em face do gestor e a ser revertida em beneficio do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos do Estado do Ceará FDID, através de depósito em conta bancária no Banco CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, Agência: 919 - ALDEOTA, Conta: 23291-8. Operação: 006. Nome: FDID CONTA GESTAO; B) Condenação dos requeridos CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA e CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA, então chefes do executivo municipal, por ato de improbidade administrativa por violação ao disposto no art. 11, inciso II, da Lei n.º 8.429/92 e art. 52, inciso VII, da Lei nº 10.257/2001 – Estatuto da Cidade, para o ressarcimento integral do dano, a perda da função pública que esteja exercendo a época do proferimento da sentença, a suspensão de seus direitos políticos, a proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, e pagamento de multa civil. Em despacho de fls. 564, este Juízo determinou a notificação dos requeridos – aplicação do antigo rito da Lei nº 8.429/92. Notificados em fls. 580, 583 e 622, o requerido CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA apresentou defesa preliminar de fls. 585-603, o requerido MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE se manifestou em fls. 609-619. Por fim, o requerido CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA se manifestou em fls. 626-633. O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO CEARÁ apresentou parecer em fls. 636-645 em que este pugna pela suspensão do feito até que seja analisada a questão da retroatividade da Lei nº 14.230/2021 pelo Supremo Tribunal Federal – STF na repercussão geral reconhecida no tema n.º 1.199. Em decisão interlocutória de fls. 646-663, este Juízo recebeu a inicial em relação aos requeridos determinando a citação destes para apresentarem contestação no prazo de 30 (trinta) dias, bem como deferiu o pleito de tutela de urgência pugnado pelo Ministério Público e indeferiu o pedido de suspensão do feito e declaração de nulidade de atos processuais. Citado em fls. 673, o requerido MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE apresentou contestação de fls. 960-966. Preliminarmente alegou sua ilegitimidade passiva e falta de interesse de agir. No mérito, alegou o esgotamento do objeto da ação. Citado em fls. 677, o requerido CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA apresentou contestação de fls. 683-707. Preliminarmente alegou a ocorrência de prescrição intercorrente do feito ante as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21, inépcia da petição inicial e perda do objeto da ação pelo promovido não mais ocupar o cargo de prefeito. No mérito, alegou a falta de comprovação de dolo específico. Citado em fls. 681, o requerido CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA apresentou contestação de fls. 708-718 e juntou documentos de fls. 719-959. Preliminarmente alegou a inadequação da ação de improbidade para apurar suposta infração de agente político submetido ao regime constitucional de responsabilidade político-administrativa e a revogação do artigo 11, II pela Lei 14.230/21. No mérito, alegou a ausência de ato de improbidade administrativa. Em determinação de réplica de fls. 689, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO CEARÁ quedou inerte em fls. 980. Manifestação do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO CEARÁ em fls. 981-991, em que este pugnou pela rejeição das preliminares arguidas e julgamento antecipado do feito. Em decisão interlocutória de fls. 992-1003, este Juízo proferiu decisão de saneamento do feito, com a rejeição das preliminares arguidas pelos requeridos, a tipificação dos atos de improbidade administrativa imputados (art. 17, §10-C, da Lei nº 8.429/92) e a intimação dos requeridos para informarem seu interesse na produção de provas, especificando-as (art. 17, §10-E da Lei 8.429/92). Em petição de fls. 1008, o requerido CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA informou a interposição de recurso de agravo de instrumento contra a decisão interlocutória de saneamento de fls. 992-1003. Em petição de fls. 1020-1021, o requerido CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA pugnou pela produção de prova testemunhal, juntando rol. Em petição de fls. 1022-1023, o requerido CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA pugnou pela produção de provas testemunhal com a juntada do respectivo rol e a juntada de documentos referentes à contratação de empresa especializada a qual foi incumbida de apresentar o projeto que serviria de base para a elaboração do projeto de lei do Plano Diretor do Município de Quixeramobim/CE de fls. 1024-1407. Em petição de fls. 1408, o requerido MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE apresentou em fls. 1409-1414 o cronograma de execução da empresa CROQUIS PROJETOS E CONSTRUÇÕES LTDA contratada para revisão do plano diretor participativo PDP, e do plano local de habilitação de interesse social PLHIS do município, bem como informou não ter interesse na produção de outras provas. É o relatório. Fundamento e decido. II- FUNDAMENTAÇÃO A. Interposição de agravo de instrumento do requerido CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA. Tendo em vista que o recurso de Agravo de Instrumento não possui efeito suspensivo (art. 1019, inciso I, CPC) e não há nos autos informação da concessão de tal efeito, procedo com o julgamento antecipado do feito, nos termos do art. 355, inciso I, CPC. B. Preliminares. As preliminares já foram rechaçadas na decisão de saneamento de fls. 992-1003. Presentes as condições da ação e os pressupostos processuais, passo ao exame do mérito. C. Julgamento antecipado do feito. Nos termos do art. 139, inciso II e art. 355, inciso I, ambos do Código de Processo Civil – CPC e art. 17, §10-B, inciso I, da Lei nº 8.429/92: Art. 139. O juiz dirigirá o processo conforme as disposições deste Código, incumbindo-lhe: (...) II - velar pela duração razoável do processo; (...) Art. 355. O juiz julgará antecipadamente o pedido, proferindo sentença com resolução de mérito, quando: I - não houver necessidade de produção de outras provas; (...) Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. (...) § 10-B. Oferecida a contestação e, se for o caso, ouvido o autor, o juiz: I - procederá ao julgamento conforme o estado do processo, observada a eventual inexistência manifesta do ato de improbidade; No caso concreto, verifico a desnecessidade de produção de prova em audiência diante do acervo probatório dos autos ser suficiente para conhecer do pedido em que se analisa obrigação de fazer do MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE e a imputação de atos de improbidade administrativa em relação aos requeridos CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA e CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA. Sobre o tema, assim também dispõe a jurisprudência: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CERCEAMENTO DE DEFESA. INDEFERIMENTO DE PROVA. REEXAME. ÓBICE DA SÚMULA 7 DO STJ. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO. REVISÃO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7 DO STJ. 1. Na origem, cuida-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal contra as demandadas em razão de suposta concessão indevida de benefícios assistenciais. 2. Rever o entendimento da Corte local, no tocante à não ocorrência do cerceamento do direito de defesa da parte, demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, consoante a Súmula 7/STJ. 3. Segundo jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, o magistrado tem ampla liberdade para analisar a conveniência e a necessidade da produção de provas, podendo perfeitamente indeferir provas periciais, documentais, testemunhais e/ou proceder ao julgamento antecipado da lide, se considerar que há elementos nos autos suficientes para a formação da sua convicção quanto às questões de fato ou de direito vertidas no processo, sem que isso implique ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa. 4. Relativamente às condutas descritas na Lei n. 8.429/1992, esta Corte Superior possui firme entendimento segundo o qual a tipificação da improbidade administrativa para as hipóteses dos arts. 9º e 11 reclama a comprovação do dolo e, para as hipóteses do art. 10, ao menos culpa do agente. 5. Na espécie, o Tribunal de origem entendeu que a agravante cometeu ato ímprobo e que está presente o elemento anímico em sua atuação. 6. A modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias reclamaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, conforme a Súmula 7/STJ. 7. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp n. 1.362.044/SE, Relator Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 9/11/2021, DJe de 16/12/2021). Assim promovo o julgamento antecipado do mérito anteriormente anunciado em decisão interlocutória de fls. 992-1003 e pugnado pelo órgão ministerial em fls. 981-991, na forma do art. 355, I, CPC, não havendo assim que se falar em decisão surpresa ou cerceamento de defesa. D. Mérito. Tendo em vista que já há nos autos decisão de saneamento que analisou as preliminares suscitadas pelos requeridos MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE, CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA e CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA (fls. 992-1003), passo a análise do mérito quanto aos pedidos de condenação dos requeridos CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA e CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA por atos de improbidade administrativa e do MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE em Ação Civil Pública de obrigação de fazer. D1. Alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e teses fixadas no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989 pelo Supremo Tribunal Federal - STF Sancionada em 25 de outubro de 2021, a Lei nº 14.230 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992). Dentre elas, destacam-se a inserção de requisitos processuais mais rígidos a fim de evitar ações de improbidade genéricas e temerárias (art. 17, §6º, incisos I e II, e §6-B). Tais mudanças visam aproximar a tipicidade dos atos de improbidade daquela do direito penal, em que é vedado o oferecimento de denúncias que não individualizam as condutas dos réus. Além dessas alterações, foi previsto, expressamente, que a ação por improbidade administrativa não possui natureza civil, mas repressiva, de caráter sancionatório (art. 17-D), com a aplicação dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador (art. 1º, § 4º): Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021). (...) § 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021). Por esse motivo é que as garantias previstas na constituição para o âmbito criminal também devem ser asseguradas aos acusados da prática de ato de improbidade administrativa, a exemplo da retroatividade da lei mais benéfica ao réu (Constituição da República, art. 5º, inciso XL). Sobre o tema, imprescindível ressaltar as teses fixadas no Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, no tocante ao novo texto da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), com as alterações inseridas pela Lei 14.230/2021, vejamos: Por unanimidade, as teses com repercussão geral fixadas foram as seguintes: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Não se ignora a possível consequência deletéria da nova legislação no sentido da impunidade de gravosos atos contra a Administração Pública. Deve-se, contudo, equilibrar os institutos sancionadores com a garantia de segurança jurídica. A conveniência ou inconveniência da nova legislação constitui debate com assento próprio no Parlamento, não se observando, em um primeiro momento, inconstitucionalidade nos dispositivos em análise. D2. Pedido de condenação dos requeridos CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA e CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA por atos de improbidade administrativa Nos termos da Lei nº 8.429/92 e do Estatuto da Cidade: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (...) II - (revogado); (...) Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, quando: (...) VII – deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 3o do art. 40 e no art. 50 desta Lei; Na inicial o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO CEARÁ afirma que, sem embargo do grande período à frente do Poder Executivo municipal, os requeridos não tomaram todas as medidas necessárias para a aprovação e adequação de Plano Diretor do Município no prazo estipulado no Estatuto da Cidade, fato que, por si só, configuraria ato de improbidade administrativa, por expressa previsão legal e por violar os princípios que norteiam a Administração Pública, em especial os princípios da moralidade e da legalidade. Assim, os requeridos, desconsiderando as disposições legais e as diversas provocações Ministeriais, teriam quedado inertes, preferindo trilhar de forma livre e consciente a senda da omissão, que culminou com a não aprovação e não adequação do Plano Diretor no prazo legal em conformidade com a Lei n.º 10.257/2001, conduta que poderia gerar gravíssimos reflexos na gestão fiscal e social do Município. Compulsando os autos, verifico que a inicial em fls. 20 (tópico III – alínea E.1) imputou aos requeridos CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA e CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA atos de improbidade previstos nos art.11, inciso II, da Lei nº 8.429/92 e art. 52, inciso VII, do Estatuto da Cidade. Contudo, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, o inciso II do art. 11 da Lei nº 8.429/92 fora completamente revogado, sem a aplicação de continuidade normativo-típica para outro tipo ímprobo. Diante disso, considerando a nova exigência legal de indicação com precisão da tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, verifico que subsiste apenas a imputação prevista no art. 52, inciso VII, do Estatuto da Cidade. Entretanto, cumpre rememorar que, de acordo com o art. 1º, §2º, da Lei nº 8.429/92, há a necessidade de que o dolo seja “específico”, este entendido como ato eivado de má-fé, de modo tal que o erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência não caracterizam atos de improbidade administrativa. Tal necessidade foi evidenciada no artigo 17C, §1º: “a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade”. Cezar Roberto Bitencourt, no âmbito do Direito Penal, leciona: (...) O especial fim de agir que integra determinadas definições de delitos condiciona ou fundamenta a ilicitude do fato, constituindo, assim, elemento subjetivo do tipo de ilícito, de forma autônoma e independente do dolo. A denominação correta, por isso, é elemento subjetivo especial do tipo ou elemento subjetivo especial do injusto, que se equivalem, porque pertencem, ao mesmo tempo, à ilicitude e ao tipo que a ela corresponde. A ausência desses elementos subjetivos especiais descaracteriza o tipo subjetivo, independentemente da presença do dolo. Enquanto o dolo deve materializar-se no fato típico, os elementos subjetivos especiais do tipo especificam o dolo, sem necessidade de se concretizarem, sendo suficiente que existam no psiquismo do autor, isto é, desde que a conduta tenha sido orientada por essa finalidade específica. (...). (Bitencourt, Cezar Roberto. Parte geral / Cezar Roberto Bitencourt. – Coleção Tratado de direito penal volume 1 - 26. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2020, p. 810-811). No caso concreto, em que se pese a conduta do Município representado na figura dos requeridos CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA (prefeito com mandato exercido de 2017 a 2020) e CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA (prefeito com mandato exercido de 2013 a 2016) que não tomaram todas as medidas necessárias para a aprovação e adequação de Plano Diretor do Município no prazo estipulado no Estatuto da Cidade, não verifico a ocorrência do chamado “dolo específico” (especial fim de agir na teoria finalista) necessário para caracterização dos atos de improbidade administrativa imputados. Ao analisar a conduta dos requeridos, constato que não há nos autos elementos capazes de corroborar com a versão afirmada pelo órgão ministerial, tendo em vista a falta de comprovação do especial fim de agir consistente em violar os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade. De fato, as omissões dos requeridos enquanto ocupantes da chefia do executivo municipal são condutas que estão em desacordo com as disposições do Estatuto da Cidade, no entanto, não está caracterizada a má-fé necessária para qualificação da ilegalidade em improbidade administrativa. Nesse sentido, registro que o §3º do art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021, determina que: "O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”. Da leitura dos dispositivos legais do Estatuto da Cidade depreende-se com clareza ser obrigação do Poder Executivo a elaboração do plano diretor, nas hipóteses elencadas na lei. No entanto, em que pese a possibilidade de os atos praticados pelos requeridos se subsumirem formalmente à previsão contida no art. 52, inciso VII, do Estatuto da Cidade, tendo em vista o descumprimento de uma ordem legal, não o considero materialmente configurado, ante a ausência do elemento subjetivo no caso em comento. Conforme se verifica nos autos, as atuações dos requeridos não foram voluntariamente direcionadas ao descumprimento da regra contida no art. 52, inciso VII, do Estatuto da Cidade, havendo, ademais, provas colacionadas nos autos, demonstrando uma tentativa de elaboração do plano diretor com a designação de comissão responsável pela atualização da antiga Lei Municipal que rege a matéria na gestão do requerido CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA como chefe do executivo municipal (fls. 252 e seguintes). Quanto ao requerido CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA, verifica-se que a Procuradoria-Geral do Município durante a sua gestão respondeu a requisição ministerial informando acerca da existência de Plano Diretor e outras leis municipais correlatas ao tema (fls. 239). Após isso, o órgão ministerial determinou que a Prefeitura fosse oficiada para promoção imediata de revisão do Plano Diretor Municipal já na gestão do requerido CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA, conforme se depreende de despacho de fls. 242 datado de 09 de fevereiro de 2017. Portanto, embora a não elaboração do Plano Diretor no Município de Quixeramobim constitua uma falha legal do Executivo então representado pelos requeridos, na espécie, não corresponde a atos de improbidade tipificados no art. 52, inciso VII, do Estatuto da Cidade, tendo em vista que ausente o dolo dos agentes, notadamente por não ficar caracterizado o especial fim de agir de desrespeito à legislação e aos princípios da Administração Pública. Dessa forma, não é suficiente para condenação dos requeridos a mera ocupação de função pública, sendo ônus da parte autora comprovar o especial fim de agir qualificador da mera ilegalidade em improbidade, o que não ficou caracterizado nos autos. Sobre o tema, assim dispõe a jurisprudência mais recente: AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - EX-PREFEITO - ELABORAÇÃO - PLANO DIRETOR - DETERMINAÇÃO LEGAL - DOLO AUSENTE - ATOS ÍMPROBOS NÃO CONFIGURADOS – RECURSO DESPROVIDO. 1. Embora se reconheça a obrigação legal de elaboração de plano diretor pelos municípios integrantes de áreas de especial interesse turístico, conforme dicção do artigo 40, inciso IV da Lei nº 10.257/01, a ausência do dolo, ainda que genérico, impede a configuração dos atos ímprobos tipificados no art.11 da LIA. 2. Recurso desprovido. (TJMG - Apelação Cível 1.0386.08.008386-1/001, Relator(a): Des.(a) Teresa Cristina da Cunha Peixoto, 8ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 28/07/2022, publicação da súmula em 23/08/2022) APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 14.230/2021. DIREITO SANCIONADOR. PREVISÃO LEGAL. ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL. PRECEDENTES DO STF E STJ. APLICAÇÃO RETROATIVA DA NOVA LEI. CONTRATAÇÃO DE TEMPORÁRIOS. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS LEGAIS. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, V, DA LEI DE IMPROBIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE TEMPORÁRIOS. NÃO CONFIGURAÇÃO DE IMPROBIDADE. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO POR APLICAÇÃO RETROATIVA DA NOVA LEI. NÃO COMPROVAÇÃO. APELOS CONHECIDOS E PROVIDOS. I – A Lei de Improbidade Administrativa sofreu profundas alterações pela Lei nº 14.230/2021, havendo intensa alteração no que se refere ao seu aspecto material. II - Dentre uma das suas alterações, está a previsão de forma expressa da aplicação, em sede de improbidade administrativa, dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador. III - Em que pese a diferença de gradação entre sanções penais e sanções administrativas, tais campos do Direito Público Sancionador decorrem de um ius puniendi estatal único, não havendo uma diferença ontológica entre tais regimes. IV - As sanções penais e administrativas se submetem a incidência de princípios comuns aplicáveis ao Direito Público Sancionador, dentre estes, o princípio da irretroatividade (art. 5º, XL, da CF) que dispõe: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”, o que nos leva a crer que tal princípio deve ser aplicado nos casos de improbidade administrativa, ante o caráter de Direito Administrativo Sancionador, devendo a norma mais benéfica retroagir para beneficiar o reú na interpretação e aplicação nos ato ímprobos. V - Um caso de retroatividade de norma benéfica é a necessidade de dolo específico para configuração da improbidade, na forma exigida pelo § 2º do art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa, inserido pela Lei nº 14.230/2021, superando a jurisprudência tradicional da Corte Cidadã. VI - O ponto fulcral da lide é a contratação de temporários, no Município de Angical, feita de forma irregular, o que levaria a configuração de improbidade administrativa. VII - O mero fato de contratar em desconformidade com os preceitos constitucionais e infralegais não se perfaz, por si só, como ato de improbidade administrativa. VIII - Mesmo patente a indevida contratação de temporários, tendo em vista a ausência de necessidade excepcional interesse público, ao arrepio da Lei, tal ilegalidade não conduz a presença de ato ímprobo. IX - A inobservância de norma constitucional e legal, quando não comprovado o dolo ou má-fé do agente público, caracteriza ausência de improbidade administrativa. X - Aplicando a retroatividade pela necessidade de dolo específico, não há a comprovação do referido dolo, ainda mais, quando o art. 11, V, da Lei de Improbidade, assim prevê: V - Frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros. XI - Em razão disso, não há provas de benefício por parte das Apelantes das aludidas contratações temporárias. XII - Quanto à utilização da máquina pública para frustar a necessidade de concurso público ou da irregularidade de contratação de temporários com fins de benefício próprio ou de terceiros, necessita-se de prova cabal, não estando presente tais provas. XIII - Caberia ao Apelado comprovar a violação dos princípios da administração pública (art. 11, V), nos termos que exige a Lei de Improbidade, ou seja, os elementos trazidos à lide são insuficientes para demonstrar a ocorrência de ato ímprobo, principalmente, no que se refere ao dolo específico das Apelantes. XIV – Apelos conhecidos e provido. (TJ-PI - AC: 00000130320088180079, Relator: Raimundo Eufrásio Alves Filho, Data de Julgamento: 21/01/2022, 1ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO) Assim, considerando a ausência de comprovação do especial fim de agir caracterizador de improbidade administrativa, concluo que não há ato de improbidade a ser sancionado, sendo a improcedência do pedido autoral medida que se impõe. D3. Pedido de condenação do requerido MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE na obrigação de fazer consistente em elaborar e atualizar regularmente o Plano Diretor, nos termos do artigo 182, caput e §1º, da Constituição Federal de 1988 e os artigos 39 e seguintes do Estatuto da Cidade. Nos termos da Constituição Federal – CF: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. § 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. Regulamentando as disposições constitucionais, assim dispõe o Estatuto da Cidade: Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei. Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. §1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. §2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo. §3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos. §4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão: I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos. §5º (VETADO) Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades: I – com mais de vinte mil habitantes; A atuação administrativa pautada em observância ao princípio da legalidade é requisito essencial no Estado Democrático de Direito. Nesse contexto, deve ser imposta à Administração sua submissão ao império da lei (Rule of Law), diante da força cogente dos princípios constitucionais. Nessa perspectiva, o Município-Réu e, assim, todos os demais entes da Federação submetem-se ao princípio da legalidade, inclusive, na gestão do espaço urbano, devendo, por isso mesmo, obediência aos procedimentos definidos no Estatuto da Cidade. No caso concreto, verifico clara afronta aos princípios constitucionais e a legislação infraconstitucional mencionada. Tal omissão revela o inconteste descumprimento da regra contida no Estatuto da Cidade que determina a revisão do plano diretor a cada 10 anos, tendo em vista que o atual Plano Diretor do Município de Quixeramobim remonta há mais de 20 anos atrás – Lei Municipal nº 1.811/2000 de 07 de junho de 2000 (documento de fls. 38-221). Acrescenta-se ainda o fato de que o requerido MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM somente procedeu com a contratação de empresa de consultoria técnica na área de planejamento e gestão urbana para revisão do plano diretor (conforme documentos juntados pelo requerido CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA em fls. 719-959) após a propositura da presente Ação Civil Pública pelo órgão ministerial (ação proposta em 28 de setembro de 2018 – fls. 21 e a contratação efetivada em 05 de setembro de 2019 – fls. 905), evidenciando ainda mais a conduta omissiva do ente público em cumprir com os mandamentos constitucionais e legais. A autonomia dos entes municipais não lhes confere a prerrogativa de descumprir obrigação expressa em lei, imposta a todo administrador público e a todos os entes políticos, bem como não obsta a atuação do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO CEARÁ em sua função de fiscalizar não só a aplicação da lei como a implantação de políticas públicas, cujo destinatário é o cidadão, justificando, desse modo a intervenção judicial. Nesse sentido, entende a jurisprudência: AÇÃO CIVIL PÚBLICA – OBRIGAÇÃO DE FAZER – Revisão do Plano Diretor – Lei Municipal 4.250/06 que dispõe sobre o plano diretor no Município de Sumaré – Decorrido o prazo de 10 anos sem que tenha ocorrido a revisão, conforme determina o Estatuto da Cidade (art. 40, § 3º) – Inadmissibilidade – Conduta omissiva que atenta contra o interesse público – Atuação do Poder Judiciário que não implica ofensa à separação de poderes – Discricionariedade da atividade administrativa limitada pela imposição legal de revisão do plano diretor – Alegação de ausência de orçamento/finança que não justifica a conduta omissiva da Administração Pública. R. sentença mantida. Recurso improvido. (TJ-SP - AC: 10012210820188260604 SP 1001221-08.2018.8.26.0604, Relator: Carlos Eduardo Pachi, Data de Julgamento: 17/07/2020, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 17/07/2020) APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE NITERÓI. OMISSÃO. PLANO URBANÍSTICO DA REGIÃO LESTE. TRAMITAÇÃO DE PROJETO PARA REVISÃO DO PLANO DIRETOR. SENTENÇA EXTINTIVA FUNDADA NA PERDA DE OBJETO. INSURGÊNCIA AUTORAL. - Cuida-se de ação civil pública movida pelo apelante contra o apelado, sob alegação de omissão do Prefeito de Niterói na elaboração dos atos necessários à deflagração do processo legislativo para aprovação do Plano Urbanístico da Região Leste do Município - A sentença declarou a perda de objeto da demanda, sob fundamento de que se encontra em curso na Câmara Municipal projeto legislativo para aprovação do novo Plano Diretor do Município de Niterói, o qual contempla também a regulamentação do Plano Urbanístico da Região Leste - Todavia, o processo legislativo em andamento não descaracteriza o interesse processual da presente ação civil pública, que tem por objeto sanar o descumprimento ao Plano Diretor atualmente vigente (Lei Municipal nº 1.157/1992)- Ação civil pública que se revela o instrumento adequado para a obtenção do resultado pretendido pelo parquet, diante da alegação de omissão do poder público que perdura há mais de 20 anos, em detrimento dos interesses sociais envolvidos - Inteligência dos arts. 182 da CRFB/1988, bem como dos arts. 2º, 53 e 54 da Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) - Anulação da sentença que se impõe, para determinar o prosseguimento do feito. Parecer ministerial em consonância. Precedentes. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. (TJ-RJ - APL: 00802011720138190002, Relator: Des(a). MARIA REGINA FONSECA NOVA ALVES, Data de Julgamento: 29/01/2019, DÉCIMA QUINTA CÂMARA CÍVEL) Além disso, a atuação do Poder Judiciário não implica ofensa ao princípio da separação dos poderes, na medida em que o exercício Jurisdicional, juntamente com as demais funções de Estado (de legislar e de executar/administrar), visa garantir principalmente o bem da sociedade, o que legitima, no presente caso, o controle jurisdicional sobre a conduta administrativa, pois é assente que no âmbito Municipal houve descumprimento da legislação citada acima. Certamente que a situação dos autos exige a atuação do Poder Judiciário, pois o ente público requerido deixou de cumprir determinação legal, no que tange à revisão do plano diretor, que certamente causa impacto no desenvolvimento que deve ser ordenado na cidade, o que, por si só, acarreta prejuízo ao interesse público local. Contudo, considerando os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados (art. 22, Decreto-Lei nº 4.657/42 – LINDB), entendo que o prazo de 6 (seis) meses pugnado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO CEARÁ (fls. 19 – item A) é demasiadamente curto para a implantação das medidas ora requeridas, assim, em atenção a decisão interlocutória de fls. 646-663, entendo que o prazo deve ser de 1 (hum) ano. Assim, considerando as irregularidades apontadas pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO CEARÁ (omissão ilegal no dever de atualizar o plano diretor municipal a cada 10 anos), mostra-se necessária à condenação do ente público na obrigação de fazer a fim de cumprir o princípio constitucional da legalidade e as disposições do Estatuto da Cidade. III- DISPOSITIVO Ante o exposto: A) julgo IMPROCEDENTE o pedido de condenação formulado na inicial para absolver os requeridos CIRILO ANTÔNIO PIMENTA LIMA e CLÉBIO PAVONE FERREIRA DA SILVA pela prática de atos de improbidade administrativa, o que faço com fulcro no art. 17, §10-B, inciso I, da Lei nº 8.429/92 c/c art. 487, inciso I, CPC; B) julgo PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido para CONDENAR o requerido MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE na obrigação de fazer consistente em elaborar e atualizar regularmente o Plano Diretor, nos termos do art. 182, caput e §1º, da Constituição Federal e os arts. 39 e seguintes do Estatuto da Cidade, no prazo de 1 (um) ano contado a partir da data de ciência da decisão interlocutória de fls. 646-663, enviando à Câmara de Vereadores mensagem contemplando o Plano Diretor do Município de Quixeramobim/CE, atendendo a todos os requisitos legais, sob pena de multa diária pelo descumprimento a ser fixada no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais) em face do ente público e que deverá ser revertida em benefício do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos do Estado do Ceará FDID, através de depósito em conta bancária no Banco CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, Agência: 919 ALDEOTA, Conta: 23291-8, Operação: 006, Nome: FDID CONTA GESTÃO, confirmando a tutela provisória de urgência anteriormente deferida. Condeno o requerido MUNICÍPIO DE QUIXERAMOBIM/CE ao pagamento dos honorários advocatícios de sucumbência quanto ao pedido da obrigação de fazer, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, com fundamento no art. 85, §§1º e 2º, do CPC, os quais deverão ser recolhidos em favor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos do Estado do Ceará - FDID. Sem condenação em custas, ante a isenção da Fazenda Pública Municipal concedida no art. 5º, I, da Lei Estadual nº 16.132/2016. Sem custas e condenação a honorários sucumbenciais para a parte autora quanto à improcedência do pedido de improbidade, tendo em vista não ficar caracterizada a má-fé na propositura da ação (art. 23-B, §2º, da Lei 8.429/92). Sem remessa necessária (art. 17-C, §3º, da Lei 8.429/92 c/c art. 496, §3º, III, do CPC). P.R.I Decorrido o prazo recursal sem manifestação, certifique-se o trânsito em julgado e arquivem-se os autos com as cautelas de estilo. Expedientes necessários. Quixeramobim/CE, 08 de dezembro de 2022. Rogaciano Bezerra Leite Neto Juiz de Direito

13/12/2022, 00:00

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Decurso de Prazo

Decurso de Prazo

Petição

Confirmada

Petição (Parecer)

Confirmada

Publicação

Disponibilização no Diário da Justiça Eletrônico

Expedida/Certificada

Expedida/Certificada

Expedida/Certificada

Extinção da execução ou do cumprimento da sentença

Conclusão (para despacho)

Petição (Parecer)

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