Publicacao/Comunicacao
Intimação - SENTENÇA
SENTENÇA
Processo: 0784048-06.2000.8.06.0001.
INTIMAÇÃO DA SENTENÇA - CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) ASSUNTO: [Multas e demais Sanções] POLO ATIVO: Maria da Conceicao Jorge Lustosa POLO PASSIVO: PROCURADORIA GERAL DO ESTADO e outros (2) SENTENÇA Vistos etc.
Trata-se de Ação Ordinária Anulatória ajuizado por Maria da Conceição Jorge Lustosa em face do Estado do Ceará e do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (TCM), objetivando, em síntese, anular o Acórdão Administrativo nº 1925/1999, que julgou irregulares as contas do exercício de 1995 da Prefeitura Municipal de Umari e determinou a aplicação de multa à autora; imputação de débito e nota de improbidade administrativa. A autora sustenta que não teve a oportunidade de apresentar defesa adequada no processo administrativo, alegando que não lhe foi garantida a produção de provas, incluindo a realização de perícia contábil. Argumenta, ainda, que o TCM extrapolou sua competência, uma vez que penas como nota de improbidade administrativa só podem ser aplicadas pelo Poder Judiciário. Defende que os Tribunais de Contas têm a prerrogativa de emitir pareceres, mas não podem impor penalidades que restrinjam direitos políticos ou determinem a aplicação de multa e devolução de valores. Por fim, alega que as supostas irregularidades apontadas pelo TCM consistem apenas em erros formais e técnicos, sem qualquer prejuízo ao erário. No documento identificado pelo ID nº 38256490, foi proferida sentença de indeferimento da petição inicial. Contra essa decisão, a parte autora interpôs recurso de apelação, registrado sob o ID nº 38256502. Em razão do recurso, o juízo procedeu à retratação e anulou a sentença de indeferimento, conforme consta na decisão juntada aos autos sob o ID nº 38256511, possibilitando, assim, o regular prosseguimento da ação. Contestação acostada ao ID de nº 38256517, onde o Estado do Ceará sustenta preliminarmente a Ilegitimidade Passiva do Tribunal de Contas dos Municípios (TCM), Falta de Interesse Processual da Autora, Conexão com Ação Anterior e Impossibilidade de Revisão Judicial do Mérito da Decisão do TCM. Já no mérito aduz que a autora teve ampla oportunidade de defesa, podendo se manifestar ao longo do processo administrativo. Afirma que a suposta ausência de perícia contábil não configura cerceamento de defesa, pois a decisão do TCM foi fundamentada em documentos oficiais. Réplica acostada ao ID de nº 38256745. Devidamente Intimado o Ministério Público apresentou manifestação opinando pela improcedência da ação (ID de nº 38256750). No curso da instrução processual, verificou-se a tentativa de realização de prova pericial, contudo, esta não se concretizou. Em razão disso, a parte autora, por meio da petição identificada sob ID nº 38256235, requereu a dispensa da produção da prova pericial. Ademais, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará formulou pedido de habilitação nos autos na qualidade de amicus curiae, o qual foi deferido pela decisão proferida sob ID nº 38256262, em atendimento ao requerimento formalizado sob ID nº 38256250. Breve relato. Decido. Antes de adentrar no mérito passo a análise das preliminares arguidas DA ILEGITIMIDADE PASSIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS (TCM) Sustenta o Estado do Ceará que o TCM não possui personalidade jurídica própria, tratando-se de órgão auxiliar do Poder Legislativo, razão pela qual não poderia figurar no polo passivo da demanda. De fato, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal tem entendimento consolidado no sentido de que os Tribunais de Contas não detêm personalidade jurídica própria, sendo meros órgãos da administração pública, sem capacidade processual autônoma para figurar no polo passivo de demandas judiciais, salvo quando se trata de defesa de suas prerrogativas institucionais. Senão vejamos: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. TRIBUNAL DE CONTAS. FALTA DE LEGITIMIDADE. EMBARGOS NÃO CONHECIDOS. 1. Conforme entendimento desta Corte, após a prolação da decisão de mérito no mandado de segurança, é a pessoa jurídica de direito público a que está vinculada a autoridade impetrada que passa a atuar no processo (RMS 16.831/SP, Quinta Turma, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJ de 12.05.2008). 2. O Tribunal de Contas não tem personalidade jurídica ou legitimidade processual para recorrer dos julgados do Poder Judiciário que reformem suas decisões administrativas. 3. Embargos de declaração não conhecidos (STJ - EDcl no RMS: 19240 RJ 2004/0163773-1, Relator.: Ministra JANE SILVA (DESEMBARGADORA CONVOCADA DO TJ/MG), Data de Julgamento: 06/11/2008, T6 - SEXTA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 24/11/2008, --> DJe 24/11/2008) Dessa forma, acolho a preliminar de ilegitimidade passiva do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará e determino sua exclusão do polo passivo da presente ação. DA FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL DA AUTORA Alega o Estado do Ceará que a autora carece de interesse processual, uma vez que a anulação do Parecer Ministerial nº 606/99, proferido pelo Ministério Público junto ao TCM, não teria qualquer efeito prático, pois a decisão final foi tomada pelo Pleno do Tribunal de Contas, de forma independente. Entretanto, o interesse processual decorre da necessidade e utilidade da tutela jurisdicional pleiteada. No caso, a parte autora busca a anulação de um ato administrativo que culminou na imposição de sanções que afetam sua esfera jurídica, razão pela qual há pertinência em sua pretensão. Dessa forma, rejeito a preliminar de falta de interesse processual, permitindo o regular prosseguimento da ação. DA CONEXÃO COM OUTRA AÇÃO JUDICIAL A defesa do Estado do Ceará sustenta que há conexão da presente demanda com outra ação em trâmite na 5ª Vara da Fazenda Pública, que trata do mesmo objeto e fundamentos, requerendo a reunião dos processos. No entanto, não há nos autos qualquer comprovação da existência de ação em curso que justifique o reconhecimento da conexão. A mera alegação da parte ré, sem a devida comprovação documental, não é suficiente para justificar a reunião dos feitos. Diante disso, rejeito a preliminar de conexão, determinando que o presente feito continue sua tramitação normal nesta Vara. DA IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO JUDICIAL DO MÉRITO DA DECISÃO DO TCM O Estado do Ceará sustenta que o Poder Judiciário não pode reavaliar o mérito das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM), cabendo-lhe apenas o controle de legalidade, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes. No entanto, verifica-se que essa questão está intrinsecamente ligada ao mérito da demanda, uma vez que a parte autora impugna o ato administrativo sob a alegação de ilegalidade e violação de direitos fundamentais. Dessa forma, a análise da competência do Judiciário para revisar a decisão administrativa confunde-se com o próprio exame do mérito da ação, devendo ser apreciada no momento oportuno. Diante disso, rejeito a preliminar, ressalvando que a matéria será examinada em conjunto com o mérito da causa. Superadas, pois, a preliminar, passo à análise meritória. A presente demanda tem como cerne a validade da decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Município, impugnada pelo requerente sob a alegação de que o julgamento de suas contas ocorreu sem a observância das garantias do devido processo legal, bem como o TCM extrapolou sua competência. Em razão dessas supostas irregularidades, pleiteia-se a nulidade do acórdão em questão. No âmbito constitucional, os Tribunais de Contas são órgãos criados pela Constituição Federal e possuem a função primordial de auxiliar o Poder Legislativo no controle e fiscalização da execução financeira e orçamentária do Poder Executivo. Tal competência decorre da necessidade de suporte técnico especializado na área econômico-financeira, visto que o controle contábil, financeiro e patrimonial demanda conhecimentos específicos que não são intrínsecos aos parlamentares. Dessa forma, a atuação dessas Cortes de Contas visa garantir a correta aplicação dos recursos públicos, conforme estabelecido nos artigos 70 e 71 da Constituição Federal de 1988: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: A doutrina especializada classifica a prestação de contas públicas em duas categorias principais: contas de governo e contas de gestão. As contas de governo são prestadas pelo chefe do Poder Executivo e dizem respeito à destinação das verbas públicas para a execução das políticas estatais estabelecidas nas leis orçamentárias. Já as contas de gestão referem-se à execução direta dos recursos públicos, normalmente sob responsabilidade de gestores designados pelo chefe do Executivo, abrangendo a administração financeira e operacional dos gastos realizados em cada setor da administração pública. Essa distinção tem como finalidade estabelecer um parâmetro de controle e julgamento, conferindo às contas de governo a apreciação pelos Tribunais de Contas e o julgamento pelo Poder Legislativo, uma vez que a definição das políticas públicas deve ser analisada por outro ente político. Por outro lado, as contas de gestão, por envolverem a aplicação efetiva dos recursos públicos por agentes administrativos, são apreciadas e julgadas pelos Tribunais de Contas, visto que a fiscalização desses atos exige conhecimento técnico especializado na área financeira. Tal entendimento encontra respaldo no artigo 71, incisos I e II, da Constituição Federal, que disciplina a competência dos Tribunais de Contas para a análise dos atos de gestão pública. Senão vejamos: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I- apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; Quando as contas de gestão são prestadas pelo prefeito, o poder constituinte originário estabeleceu uma aparente exceção, determinando que tais contas sejam previamente submetidas ao Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) para a emissão de um parecer técnico, o qual servirá de fundamento para o julgamento posterior pela Câmara Municipal. Essa sistemática decorre da interpretação literal do artigo 31, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal, que prevê o controle externo exercido pelo Legislativo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, garantindo assim a fiscalização da aplicação dos recursos públicos. Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. § 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. § 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. O Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o Recurso Extraordinário nº 848.826/DF sob o rito da repercussão geral, firmou entendimento definitivo no sentido de que as contas do prefeito, independentemente de serem de governo ou de gestão, somente poderão ser consideradas aprovadas ou rejeitadas após apreciação pela Câmara Municipal. Esse posicionamento consolidou a necessidade de controle pelo Legislativo municipal, reforçando a competência dos Tribunais de Contas como órgãos auxiliares na fiscalização da gestão pública. Nesse sentido: (...) O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), que redigirá o acórdão, fixou tese nos seguintes termos: "Para os fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores", vencidos os Ministros Luiz Fux e Rosa Weber. Ausentes, justificadamente, os Ministros Cármen Lúcia e Teori Zavascki. (STF, Plenário, Repercussão Geral no RE 848.826/DF, Relator Min. Roberto Barroso, Julgado em 17.08.2016) De acordo com o entendimento consolidado pela Suprema Corte brasileira, o parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) possui natureza jurídica de decisão provisória, uma vez que pressupõe uma posterior deliberação definitiva pela Câmara Municipal. Além disso,
trata-se de uma decisão condicionada, pois seus efeitos estão subordinados à confirmação ou rejeição pelo Legislativo municipal, o que impede a aplicação imediata de penalidades civis e administrativas ao prefeito antes desse julgamento. Ademais, o parecer prévio é obrigatório, pois, caso não seja proferido ou venha a ser anulado, a Câmara Municipal ficaria impossibilitada de exercer sua função de apreciação das contas do chefe do Executivo, conforme prevê a Constituição Federal e a jurisprudência do STF. Por outro lado, no que se refere ao julgamento das contas pelo Legislativo municipal, a Constituição Federal não estabelece um procedimento específico para a análise e deliberação pela Câmara Municipal. No entanto, considerando que essa decisão possui natureza política e decorre do interesse local, entende-se que cada município possui autonomia para definir seu próprio procedimento. Na ausência de norma específica, a Câmara Municipal pode adotar como referência o processo administrativo desenvolvido pelo TCM, desde que fundamentado nos princípios da legalidade e devido processo legal. No caso concreto, analisando a pretensão autoral, verifica-se que o Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) observou o trâmite legal no processo administrativo que resultou na impugnação das prestações de contas ora discutidas, assegurando à parte autora o direito ao contraditório e à ampla defesa, além de proferir decisão devidamente fundamentada. Além disso, a decisão administrativa questionada possui relevância técnica e, nos termos do ordenamento jurídico e da jurisprudência aplicável, deve ser mantida até que haja pronunciamento definitivo da Câmara Municipal. Caso fosse anulada pelo Judiciário, impediria que o Legislativo municipal exercesse sua competência constitucional para julgar as contas do prefeito, resultando em uma indevida interferência na esfera de atuação do Poder Legislativo. Em casos semelhantes, o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará (TJCE) já se manifestou no sentido de reafirmar a necessidade de apreciação das contas do prefeito pela Câmara Municipal, em conformidade com o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF). Destacam-se as seguintes decisões: RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL. PRETENSÃO DE ANULAÇÃO DE ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. DECISÃO DO TCM NÃO NULA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE A SER REPARADA PELO JUDICIÁRIO. NECESSIDADE DE APRECIAÇÃO DO ACÓRDÃO DO TCM PELA CÂMARA MUNICIPAL PARA QUE PRODUZA EFICÁCIA JURÍDICA. ENTENDIMENTO ADOTADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO. HONORÁRIOS MAJORADOS. 1. O cerne da controvérsia diz respeito acerca da inviabilidade de julgamento do apelante pelo Tribunal de Contas dos Municípios de sanções em virtude da infringência de atos administrativos internos, violando inclusive o direito ao contraditório e à ampla defesa no âmbito dos autos de nº 9578/2003 (Prestação de Contas de Gestão - Exercício 2002, que foram desaprovadas com cominação de multa pelas decisões de nº 601/2006 e 1428/11), 10254/2002 (Prestação de Contas de Gestão - Exercício 2001, que foram desaprovadas com cominação de multa pelas decisões de nº 1442/2007 e 1526/11) e 11601/2005 (Prestação de Contas de Gestão - Exercício 2004, que foram desaprovadas com cominação de multa e imputação de débito pelas decisões de nº 601/2006 e 1428/11). 2. Verifica-se que os Acórdão exarados pelo Tribunal de Contas dos Municípios, julgou irregulares as contas de gestão da Prefeitura de Campos Sales relativas ao exercício de 2001, 2002 e 2004, estando tais decisões devidamente fundamentadas de acordo com o art. 93, inciso IX, da Constituição Federal. 3. Carecem de veracidade e lastro probatório as alegações de que os julgados da Corte de Contas dos Municípios teriam desrespeitado as garantias de contraditório e da ampla defesa, em evidência que a documentação acostada indica que foi oportunizada ao então gestor a apresentação de justificativas e defesas, as quais, entretanto, foram insuficientes para a aprovação das contas, o que reforça a sentença no concernente à ausência de ilegalidade procedimental nos julgados do TCM. 4. Entretanto, é descabido o argumento estatal de que o entendimento adotado pelo STF no julgamento do RE 848.826/DF envolveria somente questões relativas a inelegibilidade e atos de gestão do Prefeito Municipal. 5. O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Recurso Extraordinário nº 848.826/DF, sob o rito da repercussão geral, expressamente determinou que as contas de Prefeito, quer de governo ou de gestão, somente poderiam ser consideradas aprovadas ou desaprovadas após chancela de 2/3 da Câmara Municipal. 6. Portanto, correta a sentença apelada ao declarar que a decisão do TCM é válida, mas só terá eficácia jurídica após apreciação pela Câmara Municipal. 7. Recurso de Apelação conhecido e desprovido. Sentença mantida. Com fundamento no Art. 85, § 11, do CPC, majorados os honorários sucumbenciais arbitrados em desfavor do ente público apelante de R$1.000,00 (mil reais) para R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais). ACÓRDÃO: Vistos, relatados e discutidos estes autos, acorda a 1ª Câmara Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, em conhecer do recurso, mas para negar-lhe provimento, nos termos do voto do relator. Fortaleza, data de assinatura digital. DESEMBARGADOR TEODORO SILVA SANTOS Relator (TJ-CE - AC: 00329252420118060001 Fortaleza, Relator.: TEODORO SILVA SANTOS, Data de Julgamento: 21/03/2022, 1ª Câmara Direito Público, Data de Publicação: 21/03/2022) Por fim, observa-se que o requerente não demonstrou nos autos qual foi a posição da Câmara Municipal em relação ao acórdão impugnado. Diante dessa ausência de comprovação, não é possível extrair nenhuma conclusão sobre os efeitos da decisão administrativa. Se a Câmara Municipal já tiver deliberado sobre a aprovação ou rejeição das contas, será essa deliberação que produzirá eficácia jurídica plena, nos termos do que dispõe a Constituição Federal e o entendimento consolidado pelo STF. À vista dessas circunstâncias, entendo que o acórdão do TCM não é passível de nulidade porque seguiu os trâmites legais, bem como possui um aparato técnico que deve ser obrigatoriamente mantido enquanto não houver pronunciamento do Poder Legislativo, e porque não houve uma apresentação da postura da Câmara Municipal competente sobre a modificação das conclusões contidas em referida decisão, o que me faz pressupor a sua plena validade. Diante dessas circunstâncias, concluo que o acórdão proferido pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) não pode ser declarado nulo, uma vez que foi proferido em conformidade com os trâmites legais e respaldado por fundamentação técnica adequada. Ademais, enquanto não houver manifestação expressa do Poder Legislativo Municipal sobre a matéria, deve-se preservar a validade do parecer emitido pelo Tribunal de Contas. Ressalte-se, ainda, que não há nos autos qualquer comprovação de que a Câmara Municipal competente tenha deliberado acerca da modificação das conclusões do acórdão impugnado, o que leva à presunção de sua plena eficácia e validade até que sobrevenha decisão legislativa em sentido contrário.
Diante do exposto, e com fundamento no artigo 487, inciso I do Código de Processo Civil, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado na exordial, considerando que não se vislumbra no caso em tela situação de ilegalidade eventualmente praticada pelo ato administrativo ora objeto desta ação, não ensejando sindicância por parte do Poder Judiciário sobre o controle do mérito desse ato, conforme fundamentação fartamente exposta e precedentes do Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça Condeno o requerente ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, estes arbitrados em 10% (dez por cento) sobre o valor atribuído à causa, nos termos do art. 85, § 2º, do Código de Processo Civil, ressalvando, contudo, a suspensão da exigibilidade da cobrança, nos termos do art. 98, § 3º, do CPC. Com o trânsito em julgado, arquivem-se os autos, observadas as formalidades legais. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Fortaleza/CE, data da assinatura digital. DEMETRIO SAKER NETO Juiz de Direito
Publicacao/Comunicacao
Intimação - SENTENÇA
SENTENÇA
Processo: 0784048-06.2000.8.06.0001.
INTIMAÇÃO DA SENTENÇA - CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) ASSUNTO: [Multas e demais Sanções] POLO ATIVO: Maria da Conceicao Jorge Lustosa POLO PASSIVO: PROCURADORIA GERAL DO ESTADO e outros (2) SENTENÇA Vistos etc.
Trata-se de Ação Ordinária Anulatória ajuizado por Maria da Conceição Jorge Lustosa em face do Estado do Ceará e do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (TCM), objetivando, em síntese, anular o Acórdão Administrativo nº 1925/1999, que julgou irregulares as contas do exercício de 1995 da Prefeitura Municipal de Umari e determinou a aplicação de multa à autora; imputação de débito e nota de improbidade administrativa. A autora sustenta que não teve a oportunidade de apresentar defesa adequada no processo administrativo, alegando que não lhe foi garantida a produção de provas, incluindo a realização de perícia contábil. Argumenta, ainda, que o TCM extrapolou sua competência, uma vez que penas como nota de improbidade administrativa só podem ser aplicadas pelo Poder Judiciário. Defende que os Tribunais de Contas têm a prerrogativa de emitir pareceres, mas não podem impor penalidades que restrinjam direitos políticos ou determinem a aplicação de multa e devolução de valores. Por fim, alega que as supostas irregularidades apontadas pelo TCM consistem apenas em erros formais e técnicos, sem qualquer prejuízo ao erário. No documento identificado pelo ID nº 38256490, foi proferida sentença de indeferimento da petição inicial. Contra essa decisão, a parte autora interpôs recurso de apelação, registrado sob o ID nº 38256502. Em razão do recurso, o juízo procedeu à retratação e anulou a sentença de indeferimento, conforme consta na decisão juntada aos autos sob o ID nº 38256511, possibilitando, assim, o regular prosseguimento da ação. Contestação acostada ao ID de nº 38256517, onde o Estado do Ceará sustenta preliminarmente a Ilegitimidade Passiva do Tribunal de Contas dos Municípios (TCM), Falta de Interesse Processual da Autora, Conexão com Ação Anterior e Impossibilidade de Revisão Judicial do Mérito da Decisão do TCM. Já no mérito aduz que a autora teve ampla oportunidade de defesa, podendo se manifestar ao longo do processo administrativo. Afirma que a suposta ausência de perícia contábil não configura cerceamento de defesa, pois a decisão do TCM foi fundamentada em documentos oficiais. Réplica acostada ao ID de nº 38256745. Devidamente Intimado o Ministério Público apresentou manifestação opinando pela improcedência da ação (ID de nº 38256750). No curso da instrução processual, verificou-se a tentativa de realização de prova pericial, contudo, esta não se concretizou. Em razão disso, a parte autora, por meio da petição identificada sob ID nº 38256235, requereu a dispensa da produção da prova pericial. Ademais, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará formulou pedido de habilitação nos autos na qualidade de amicus curiae, o qual foi deferido pela decisão proferida sob ID nº 38256262, em atendimento ao requerimento formalizado sob ID nº 38256250. Breve relato. Decido. Antes de adentrar no mérito passo a análise das preliminares arguidas DA ILEGITIMIDADE PASSIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS (TCM) Sustenta o Estado do Ceará que o TCM não possui personalidade jurídica própria, tratando-se de órgão auxiliar do Poder Legislativo, razão pela qual não poderia figurar no polo passivo da demanda. De fato, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal tem entendimento consolidado no sentido de que os Tribunais de Contas não detêm personalidade jurídica própria, sendo meros órgãos da administração pública, sem capacidade processual autônoma para figurar no polo passivo de demandas judiciais, salvo quando se trata de defesa de suas prerrogativas institucionais. Senão vejamos: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. TRIBUNAL DE CONTAS. FALTA DE LEGITIMIDADE. EMBARGOS NÃO CONHECIDOS. 1. Conforme entendimento desta Corte, após a prolação da decisão de mérito no mandado de segurança, é a pessoa jurídica de direito público a que está vinculada a autoridade impetrada que passa a atuar no processo (RMS 16.831/SP, Quinta Turma, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJ de 12.05.2008). 2. O Tribunal de Contas não tem personalidade jurídica ou legitimidade processual para recorrer dos julgados do Poder Judiciário que reformem suas decisões administrativas. 3. Embargos de declaração não conhecidos (STJ - EDcl no RMS: 19240 RJ 2004/0163773-1, Relator.: Ministra JANE SILVA (DESEMBARGADORA CONVOCADA DO TJ/MG), Data de Julgamento: 06/11/2008, T6 - SEXTA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 24/11/2008, --> DJe 24/11/2008) Dessa forma, acolho a preliminar de ilegitimidade passiva do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará e determino sua exclusão do polo passivo da presente ação. DA FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL DA AUTORA Alega o Estado do Ceará que a autora carece de interesse processual, uma vez que a anulação do Parecer Ministerial nº 606/99, proferido pelo Ministério Público junto ao TCM, não teria qualquer efeito prático, pois a decisão final foi tomada pelo Pleno do Tribunal de Contas, de forma independente. Entretanto, o interesse processual decorre da necessidade e utilidade da tutela jurisdicional pleiteada. No caso, a parte autora busca a anulação de um ato administrativo que culminou na imposição de sanções que afetam sua esfera jurídica, razão pela qual há pertinência em sua pretensão. Dessa forma, rejeito a preliminar de falta de interesse processual, permitindo o regular prosseguimento da ação. DA CONEXÃO COM OUTRA AÇÃO JUDICIAL A defesa do Estado do Ceará sustenta que há conexão da presente demanda com outra ação em trâmite na 5ª Vara da Fazenda Pública, que trata do mesmo objeto e fundamentos, requerendo a reunião dos processos. No entanto, não há nos autos qualquer comprovação da existência de ação em curso que justifique o reconhecimento da conexão. A mera alegação da parte ré, sem a devida comprovação documental, não é suficiente para justificar a reunião dos feitos. Diante disso, rejeito a preliminar de conexão, determinando que o presente feito continue sua tramitação normal nesta Vara. DA IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO JUDICIAL DO MÉRITO DA DECISÃO DO TCM O Estado do Ceará sustenta que o Poder Judiciário não pode reavaliar o mérito das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM), cabendo-lhe apenas o controle de legalidade, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes. No entanto, verifica-se que essa questão está intrinsecamente ligada ao mérito da demanda, uma vez que a parte autora impugna o ato administrativo sob a alegação de ilegalidade e violação de direitos fundamentais. Dessa forma, a análise da competência do Judiciário para revisar a decisão administrativa confunde-se com o próprio exame do mérito da ação, devendo ser apreciada no momento oportuno. Diante disso, rejeito a preliminar, ressalvando que a matéria será examinada em conjunto com o mérito da causa. Superadas, pois, a preliminar, passo à análise meritória. A presente demanda tem como cerne a validade da decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Município, impugnada pelo requerente sob a alegação de que o julgamento de suas contas ocorreu sem a observância das garantias do devido processo legal, bem como o TCM extrapolou sua competência. Em razão dessas supostas irregularidades, pleiteia-se a nulidade do acórdão em questão. No âmbito constitucional, os Tribunais de Contas são órgãos criados pela Constituição Federal e possuem a função primordial de auxiliar o Poder Legislativo no controle e fiscalização da execução financeira e orçamentária do Poder Executivo. Tal competência decorre da necessidade de suporte técnico especializado na área econômico-financeira, visto que o controle contábil, financeiro e patrimonial demanda conhecimentos específicos que não são intrínsecos aos parlamentares. Dessa forma, a atuação dessas Cortes de Contas visa garantir a correta aplicação dos recursos públicos, conforme estabelecido nos artigos 70 e 71 da Constituição Federal de 1988: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: A doutrina especializada classifica a prestação de contas públicas em duas categorias principais: contas de governo e contas de gestão. As contas de governo são prestadas pelo chefe do Poder Executivo e dizem respeito à destinação das verbas públicas para a execução das políticas estatais estabelecidas nas leis orçamentárias. Já as contas de gestão referem-se à execução direta dos recursos públicos, normalmente sob responsabilidade de gestores designados pelo chefe do Executivo, abrangendo a administração financeira e operacional dos gastos realizados em cada setor da administração pública. Essa distinção tem como finalidade estabelecer um parâmetro de controle e julgamento, conferindo às contas de governo a apreciação pelos Tribunais de Contas e o julgamento pelo Poder Legislativo, uma vez que a definição das políticas públicas deve ser analisada por outro ente político. Por outro lado, as contas de gestão, por envolverem a aplicação efetiva dos recursos públicos por agentes administrativos, são apreciadas e julgadas pelos Tribunais de Contas, visto que a fiscalização desses atos exige conhecimento técnico especializado na área financeira. Tal entendimento encontra respaldo no artigo 71, incisos I e II, da Constituição Federal, que disciplina a competência dos Tribunais de Contas para a análise dos atos de gestão pública. Senão vejamos: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I- apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; Quando as contas de gestão são prestadas pelo prefeito, o poder constituinte originário estabeleceu uma aparente exceção, determinando que tais contas sejam previamente submetidas ao Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) para a emissão de um parecer técnico, o qual servirá de fundamento para o julgamento posterior pela Câmara Municipal. Essa sistemática decorre da interpretação literal do artigo 31, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal, que prevê o controle externo exercido pelo Legislativo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, garantindo assim a fiscalização da aplicação dos recursos públicos. Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. § 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. § 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. O Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o Recurso Extraordinário nº 848.826/DF sob o rito da repercussão geral, firmou entendimento definitivo no sentido de que as contas do prefeito, independentemente de serem de governo ou de gestão, somente poderão ser consideradas aprovadas ou rejeitadas após apreciação pela Câmara Municipal. Esse posicionamento consolidou a necessidade de controle pelo Legislativo municipal, reforçando a competência dos Tribunais de Contas como órgãos auxiliares na fiscalização da gestão pública. Nesse sentido: (...) O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), que redigirá o acórdão, fixou tese nos seguintes termos: "Para os fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores", vencidos os Ministros Luiz Fux e Rosa Weber. Ausentes, justificadamente, os Ministros Cármen Lúcia e Teori Zavascki. (STF, Plenário, Repercussão Geral no RE 848.826/DF, Relator Min. Roberto Barroso, Julgado em 17.08.2016) De acordo com o entendimento consolidado pela Suprema Corte brasileira, o parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) possui natureza jurídica de decisão provisória, uma vez que pressupõe uma posterior deliberação definitiva pela Câmara Municipal. Além disso,
trata-se de uma decisão condicionada, pois seus efeitos estão subordinados à confirmação ou rejeição pelo Legislativo municipal, o que impede a aplicação imediata de penalidades civis e administrativas ao prefeito antes desse julgamento. Ademais, o parecer prévio é obrigatório, pois, caso não seja proferido ou venha a ser anulado, a Câmara Municipal ficaria impossibilitada de exercer sua função de apreciação das contas do chefe do Executivo, conforme prevê a Constituição Federal e a jurisprudência do STF. Por outro lado, no que se refere ao julgamento das contas pelo Legislativo municipal, a Constituição Federal não estabelece um procedimento específico para a análise e deliberação pela Câmara Municipal. No entanto, considerando que essa decisão possui natureza política e decorre do interesse local, entende-se que cada município possui autonomia para definir seu próprio procedimento. Na ausência de norma específica, a Câmara Municipal pode adotar como referência o processo administrativo desenvolvido pelo TCM, desde que fundamentado nos princípios da legalidade e devido processo legal. No caso concreto, analisando a pretensão autoral, verifica-se que o Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) observou o trâmite legal no processo administrativo que resultou na impugnação das prestações de contas ora discutidas, assegurando à parte autora o direito ao contraditório e à ampla defesa, além de proferir decisão devidamente fundamentada. Além disso, a decisão administrativa questionada possui relevância técnica e, nos termos do ordenamento jurídico e da jurisprudência aplicável, deve ser mantida até que haja pronunciamento definitivo da Câmara Municipal. Caso fosse anulada pelo Judiciário, impediria que o Legislativo municipal exercesse sua competência constitucional para julgar as contas do prefeito, resultando em uma indevida interferência na esfera de atuação do Poder Legislativo. Em casos semelhantes, o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará (TJCE) já se manifestou no sentido de reafirmar a necessidade de apreciação das contas do prefeito pela Câmara Municipal, em conformidade com o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF). Destacam-se as seguintes decisões: RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL. PRETENSÃO DE ANULAÇÃO DE ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. DECISÃO DO TCM NÃO NULA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE A SER REPARADA PELO JUDICIÁRIO. NECESSIDADE DE APRECIAÇÃO DO ACÓRDÃO DO TCM PELA CÂMARA MUNICIPAL PARA QUE PRODUZA EFICÁCIA JURÍDICA. ENTENDIMENTO ADOTADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO. HONORÁRIOS MAJORADOS. 1. O cerne da controvérsia diz respeito acerca da inviabilidade de julgamento do apelante pelo Tribunal de Contas dos Municípios de sanções em virtude da infringência de atos administrativos internos, violando inclusive o direito ao contraditório e à ampla defesa no âmbito dos autos de nº 9578/2003 (Prestação de Contas de Gestão - Exercício 2002, que foram desaprovadas com cominação de multa pelas decisões de nº 601/2006 e 1428/11), 10254/2002 (Prestação de Contas de Gestão - Exercício 2001, que foram desaprovadas com cominação de multa pelas decisões de nº 1442/2007 e 1526/11) e 11601/2005 (Prestação de Contas de Gestão - Exercício 2004, que foram desaprovadas com cominação de multa e imputação de débito pelas decisões de nº 601/2006 e 1428/11). 2. Verifica-se que os Acórdão exarados pelo Tribunal de Contas dos Municípios, julgou irregulares as contas de gestão da Prefeitura de Campos Sales relativas ao exercício de 2001, 2002 e 2004, estando tais decisões devidamente fundamentadas de acordo com o art. 93, inciso IX, da Constituição Federal. 3. Carecem de veracidade e lastro probatório as alegações de que os julgados da Corte de Contas dos Municípios teriam desrespeitado as garantias de contraditório e da ampla defesa, em evidência que a documentação acostada indica que foi oportunizada ao então gestor a apresentação de justificativas e defesas, as quais, entretanto, foram insuficientes para a aprovação das contas, o que reforça a sentença no concernente à ausência de ilegalidade procedimental nos julgados do TCM. 4. Entretanto, é descabido o argumento estatal de que o entendimento adotado pelo STF no julgamento do RE 848.826/DF envolveria somente questões relativas a inelegibilidade e atos de gestão do Prefeito Municipal. 5. O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Recurso Extraordinário nº 848.826/DF, sob o rito da repercussão geral, expressamente determinou que as contas de Prefeito, quer de governo ou de gestão, somente poderiam ser consideradas aprovadas ou desaprovadas após chancela de 2/3 da Câmara Municipal. 6. Portanto, correta a sentença apelada ao declarar que a decisão do TCM é válida, mas só terá eficácia jurídica após apreciação pela Câmara Municipal. 7. Recurso de Apelação conhecido e desprovido. Sentença mantida. Com fundamento no Art. 85, § 11, do CPC, majorados os honorários sucumbenciais arbitrados em desfavor do ente público apelante de R$1.000,00 (mil reais) para R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais). ACÓRDÃO: Vistos, relatados e discutidos estes autos, acorda a 1ª Câmara Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, em conhecer do recurso, mas para negar-lhe provimento, nos termos do voto do relator. Fortaleza, data de assinatura digital. DESEMBARGADOR TEODORO SILVA SANTOS Relator (TJ-CE - AC: 00329252420118060001 Fortaleza, Relator.: TEODORO SILVA SANTOS, Data de Julgamento: 21/03/2022, 1ª Câmara Direito Público, Data de Publicação: 21/03/2022) Por fim, observa-se que o requerente não demonstrou nos autos qual foi a posição da Câmara Municipal em relação ao acórdão impugnado. Diante dessa ausência de comprovação, não é possível extrair nenhuma conclusão sobre os efeitos da decisão administrativa. Se a Câmara Municipal já tiver deliberado sobre a aprovação ou rejeição das contas, será essa deliberação que produzirá eficácia jurídica plena, nos termos do que dispõe a Constituição Federal e o entendimento consolidado pelo STF. À vista dessas circunstâncias, entendo que o acórdão do TCM não é passível de nulidade porque seguiu os trâmites legais, bem como possui um aparato técnico que deve ser obrigatoriamente mantido enquanto não houver pronunciamento do Poder Legislativo, e porque não houve uma apresentação da postura da Câmara Municipal competente sobre a modificação das conclusões contidas em referida decisão, o que me faz pressupor a sua plena validade. Diante dessas circunstâncias, concluo que o acórdão proferido pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) não pode ser declarado nulo, uma vez que foi proferido em conformidade com os trâmites legais e respaldado por fundamentação técnica adequada. Ademais, enquanto não houver manifestação expressa do Poder Legislativo Municipal sobre a matéria, deve-se preservar a validade do parecer emitido pelo Tribunal de Contas. Ressalte-se, ainda, que não há nos autos qualquer comprovação de que a Câmara Municipal competente tenha deliberado acerca da modificação das conclusões do acórdão impugnado, o que leva à presunção de sua plena eficácia e validade até que sobrevenha decisão legislativa em sentido contrário.
Diante do exposto, e com fundamento no artigo 487, inciso I do Código de Processo Civil, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado na exordial, considerando que não se vislumbra no caso em tela situação de ilegalidade eventualmente praticada pelo ato administrativo ora objeto desta ação, não ensejando sindicância por parte do Poder Judiciário sobre o controle do mérito desse ato, conforme fundamentação fartamente exposta e precedentes do Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça Condeno o requerente ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, estes arbitrados em 10% (dez por cento) sobre o valor atribuído à causa, nos termos do art. 85, § 2º, do Código de Processo Civil, ressalvando, contudo, a suspensão da exigibilidade da cobrança, nos termos do art. 98, § 3º, do CPC. Com o trânsito em julgado, arquivem-se os autos, observadas as formalidades legais. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Fortaleza/CE, data da assinatura digital. DEMETRIO SAKER NETO Juiz de Direito