Publicacao/Comunicacao
Intimação - despacho
DESPACHO
Autor: Partido Socialista Brasileiro - PSB Diretório Municipal de Fortaleza - CE Ementa: Direito constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Competência legislativa. Inconstitucionalidade formal. Improcedência. I. CASO EM EXAME 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Diretório Municipal de Fortaleza do Partido Socialista Brasileiro - PSB em face da Lei Ordinária n.º 11.460/2024 do Município de Fortaleza, que autoriza o ente municipal a realizar o pagamento de custas e emolumentos para registro de imóveis em processos de regularização fundiária. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se a norma impugnada viola o processo legislativo previsto nas Constituições Estadual e Federal, especialmente no que se refere ao rito especial previsto para alteração de leis complementares. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Inexiste previsão constitucional que admita a aferição da constitucionalidade de lei municipal tendo por base a Lei Orgânica local, sendo cabível, tão somente, o controle abstrato em face da respectiva Constituição do Estado, consoante pacífica jurisprudência e doutrina pátrias. 4. Tratando-se de matéria não reservada deveria ter sido regularmente disciplinada por lei ordinária. Contudo, há muito se pacificou que inexiste impedimento de sua regulação (matéria não reservada) por lei complementar, lei esta que, embora não seja hierarquicamente superior à ordinária, detém procedimento de aprovação mais rigoroso (maioria absoluta). É cediço, todavia, que, nas aludidas hipóteses (disposição em lei complementar de matéria não reservada), apesar de ser tida formalmente por complementar, a lei é materialmente ordinária, sendo passível, assim, de revogação/alteração por lei ordinária. 5. Sabe-se que, no âmbito das ações de controle abstrato de constitucionalidade, a causa de pedir é aberta, razão pela qual impende consignar que não se verifica mácula, do ponto de vista material, a qualquer disposição da Carta Estadual, pela previsão que autoriza o Município de Fortaleza a realizar o pagamento de custas e emolumentos a cartórios, relacionados aos serviços prestados para fins de registro de imóveis inseridos em processos de regularização fundiária. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Parcial conhecimento (afastando-se, tão somente, a adoção da Lei Orgânica Municipal como parâmetro de controle), com a consequente improcedência da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade na parte conhecida. Tese de julgamento: "É constitucional lei ordinária que altera lei complementar que trata de matéria não reservada." __________ Dispositivos relevantes citados: CE, art. 61; LC n.º 334/2022, art. 14; e Lei n.º 11.460/2024, art. 1º. Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 2926, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 18.03.2023; e STF, ADI 5548, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 17.08.2021. ACÓRDÃO
Intimação - ESTADO DO CEARÁ PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA GABINETE DO DESEMBARGADOR FRANCISCO EDUARDO TORQUATO SCORSAFAVA Processo n.º 3002502-76.2024.8.06.0000 - Ação Direta de Inconstitucionalidade Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial deste egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 3002502-76.2024.8.06.0000, em conhecer parcialmente a ação e, na extensão conhecida, julgá-la improcedente, nos termos do voto do eminente Relator. Fortaleza, data e hora indicadas pelo sistema. Des. Francisco Eduardo Torquato Scorsafava Relator RELATÓRIO
Vistos, etc.
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Diretório Municipal de Fortaleza do Partido Socialista Brasileiro - PSB objetivando, em síntese, a declaração de inconstitucionalidade da Lei Ordinária do Município de Fortaleza n.º 11.460/2024, que estabeleceu "autorização ao Município de Fortaleza para realizar o pagamento de custas e emolumentos a cartórios ou a entidade associativa de notários e registradores do Estado do Ceará, relacionado aos serviços prestados para fins de registro de imóveis inseridos em processos de regularização fundiária" (petição inicial - ID n.º 12517494). Argumenta o Autor que a norma impugnada está eivada de inconstitucionalidade formal, por ofensa ao artigo 61 da Constituição do Estado do Ceará e ao artigo 155, XII, 'g', da Constituição Federal, especialmente no que se refere ao rito especial previsto para aprovação/alteração de leis complementares e a reserva da matéria ao âmbito de lei complementar. Notificada para manifestação acerca do pedido de medida liminar (despacho - ID n.º 12560103), a Câmara Municipal de Fortaleza acostou petição de ID n.º 12758215 pormenorizando o trâmite legislativo do ato normativo impugnado. Em parecer de ID n.º 13731652, o ilustre Procurador-Geral de Justiça opina pela improcedência do pedido, por não se vislumbrar incompatibilidade entre a norma impugnada e qualquer parâmetro de controle da Constituição Estadual. Considerando que a Câmara Municipal de Fortaleza já havia prestado as informações relativas ao ato normativo impugnado, e que já constava nos autos Parecer Ministerial, e entendendo que a apresentação do processo diretamente para julgamento de mérito afigurar-se-ia a melhor medida, abriu-se prazo ao Procurador-Geral do Estado para manifestação (despacho de ID n.º 13764675). Em pronunciamento sobre a lei impugnada (ID n.º 13993149), o nobre Procurador-Geral do Estado manifesta-se, preliminarmente, pela necessidade de oitiva do Prefeito Municipal, autor do projeto legislativo. No mérito, aduz que "tendo a matéria sido anteriormente tratada por lei complementar, a abordagem da matéria pela via ordinária, hierarquicamente inferior, aparentemente afronta o devido processo legislativo." Em acolhimento ao pleito veiculado pela Procuradoria-Geral do Estado, determinou-se a intimação do Prefeito Municipal de Fortaleza (despacho de ID n.º 14078603), responsável pela iniciativa do projeto legislativo, para, querendo, pronunciar-se. Em resposta, o Prefeito acostou petição de ID n.º 14567064 arguindo, em preliminar, a necessidade de indeferimento liminar desta ação, considerando que inexiste constitucionalidade a ser averiguada em face da Lei Orgânica Municipal. Postula, ainda, a conversão do julgamento do pedido cautelar em julgamento definitivo da ação. Em sede meritória, argumenta que a matéria não é reservada à lei complementar, de forma que a LC n.º 334/2022 não possui conteúdo de legislação complementar, podendo ser modificada por lei ordinária. Eis o breve relato. VOTO 1 PRELIMINARMENTE 1.1 COMPETÊNCIA Em primeiro plano, cumpre consignar a competência deste Órgão Especial para análise do feito, consoante previsões estabelecidas nos artigos 108 da Constituição Estadual[1] e 13 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará - RITJCE[2]. 1.2 LEGITIMIDADE ATIVA Em sequência, merece menção a legitimidade ativa dos partidos políticos para ajuizarem ações de controle abstrato de constitucionalidade no âmbito estadual, consoante o disposto no artigo 127 da Constituição do Estado do Ceará[3], previsão esta reproduzida no Regimento Interno deste egrégio Tribunal de Justiça[4]. Destaque-se que o requisito pertinente à existência de representação na Casa Legislativa respectiva foi devidamente comprovado (documentos de ID n.º 12517507 e 12517508), considerando que Ana Paula Brandão da Silva Farias e Leonardo Sales Couto Bezerra encontram-se no exercício de mandatos perante a Câmara Municipal de Fortaleza, em cadeiras do Partido PSB. Por outro lado, tem-se que a exigência relativa à procuração com poderes especiais para impugnar determinado ato normativo, há muito estabelecida pela Corte Suprema (ADI 2187/BA, Pleno, Rel. Min. Octavio Gallotti, j. 15/06/2000)[5], foi igualmente observada, consoante se extrai do instrumento acostado em ID n.º 12517502[6]. Nesse cenário, reconhecendo a legitimidade ativa do Autor na hipótese, além da competência deste Órgão Especial para análise do feito, passo ao tópico seguinte. 1.3 ATO NORMATIVO IMPUGNADO E PARÂMETRO DE CONTROLE O ato normativo impugnado (Lei Ordinária do Município de Fortaleza n.º 11.460/2024) prevê que: Art. 1º - Fica autorizado o Município de Fortaleza a realizar o pagamento de custas e emolumentos a cartórios ou a entidade associativa de notários e registradores do Estado do Ceará, relacionado aos serviços prestados para fins de registro de imóveis inseridos em processos de regularização fundiária. Parágrafo Único. A autorização de que trata o caput deste artigo refere-se aos processos de Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social - REURB-S, nos termos da Lei federal n.º 13.465/2017. Art. 2º - As despesas decorrentes desta Lei correrão por conta de dotações consignadas no orçamento do Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social - FMHIS. Art. 3º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições em contrário. De tal forma, argumenta o Autor, em primeira análise, que a norma impugnada está eivada de inconstitucionalidade formal, por ofensa aos artigos 58 e 61 da Constituição do Estado do Ceará, especialmente no que se refere ao rito especial previsto para aprovação/alteração de leis complementares. Veja-se o que dispõem os mencionados dispositivos: Art. 58. O processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - decretos legislativos; e VI - resoluções. Art. 61. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta dos votos dos membros da Assembleia Legislativa, observados os demais termos de votação das leis ordinárias. Aduz o Demandante, ainda, que o ato normativo guerreado viola o disposto nos artigos 59, 69 e 155, § 2º, XII, 'g', da Carta Magna Federal, os quais estabelecem que: Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII - resoluções. Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta. Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (...) II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; (…) § 2º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte: (…) XII - cabe à lei complementar: (...) g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados. Entendo por importante mencionar, neste ponto, a adequabilidade dos parâmetros da Carta Federal referenciados, considerando que, se tratando de normas de observância obrigatória, adequam-se como parâmetro de controle, consoante didática lição de Marcelo Novelino: Não há restrição quanto à natureza do dispositivo da constituição estadual invocado, sendo admitidas como parâmetro, além das normas de observância obrigatória, as de mera repetição e as remissivas. Enquanto as normas de mera repetição são reproduzidas nas constituições dos Estados por vontade pura e simples do legislador constituinte estadual, as normas de observância obrigatória se impõem compulsoriamente como modelos a serem seguidos. As normas remissivas (ou normas de regulamentação indireta ou normas per relationem") são aquelas cuja regulamentação é devolvida a outra norma. (Curso de direito constitucional. 18ª ed. São Paulo: JusPodivm, 2023. P. 283). Em reforço, a compreensão do Pretório Excelso: E M E N T A: RECURSO EXTRAORDINÁRIO - FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA PERANTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA (CF, ART. 125, § 2º) - CONSTITUIÇÃO DO PRÓPRIO ESTADO-MEMBRO COMO PARÂMETRO ÚNICO E EXCLUSIVO DE VERIFICAÇÃO DA VALIDADE DE LEIS OU ATOS NORMATIVOS LOCAIS - IMPOSSIBILIDADE DE SE CONSTESTAR LEI MUNICIPAL EM FACE DE NORMA CONSTITUCIONAL FEDERAL, SALVO QUANDO SE TRATAR DE CLÁUSULA QUE SE QUALIFIQUE COMO PRECEITO DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA POR PARTE DOS ESTADOS MEMBROS - DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDENCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA - SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA - SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC, ART. 85, § 11) - NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A INADMISSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA, POR TRATAR-SE, NA ORIGEM, DE PROCESSO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE - AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. - Em tema de fiscalização abstrata perante os Tribunais de Justiça locais, o parâmetro de controle a ser invocado (e considerando) nas ações diretas deve ser a Constituição do próprio Estado-membro, e não a Constituição da República. Possibilidade de invocação, em caráter excepcional, de normas inscritas na Constituição Federal, como parâmetro de controle em sede de representação de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local (CF, art. 125, § 2º), unicamente na hipótese de referidas normas constitucionais federais qualificarem-se como preceitos de observância obrigatória pelas unidades federadas. (RE 1158273 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 06-12-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-282 DIVULG 17-12-2019 PUBLIC 18-12-2019) (destacou-se) Inquestionável, pois, que o tema (processo legislativo) veicula norma de observância obrigatória, conforme vasta jurisprudência do Supremo Tribunal Federal[7]. Em sequência, aduz o Autor que o regramento malfere, ainda, dispositivos da Lei Orgânica do Município de Fortaleza/CE. Ocorre que inexiste previsão constitucional que admita a aferição da constitucionalidade de lei municipal tendo por base a Lei Orgânica local, sendo cabível, tão somente, o controle abstrato em face da respectiva Constituição do Estado, consoante pacífica jurisprudência e doutrina pátrias. Transcrevo, exemplificadamente: Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 61, I, L; 63, § 3°, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. OFENSA AOS ARTS. 52, X, E 125, § 2°, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE CONTRA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. SUSPENSÃO DE LEI DECLARADA INCONSTITUCIONAL EM CONTROLE CONCENTRADO PELO PODER LEGISLATIVO. INCONSTITUCIONALIDADES. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I - Não cabe controle concentrado de constitucionalidade de leis ou ato normativos municipais contra a Lei Orgânica respectiva. Precedente. II - Não compete ao Poder Legislativo de qualquer das esferas federativas suspender a eficácia de ato normativo declarado inconstitucional em controle concentrado de constitucionalidade. Precedente. III - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 5548, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 17-08-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 23-08-2021 PUBLIC 24-08-2021) (destacou-se) EMENTA: Recurso Extraordinário. 2. Controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal em face da Lei Orgânica do Município. Inexistência de previsão constitucional. 3. Recurso não conhecido. (RE 175087, Relator(a): NÉRI DA SILVEIRA, Segunda Turma, julgado em 19-03-2002, DJ 17-05-2002 PP-00073 EMENT VOL-02069-02 PP-00287) (destacou-se) EMENTA: CONSTITUCIONAL. LEI OU ATO NORMATIVO MUNICIPAL FRENTE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL: CONTROLE CONCENTRADO. INEXISTÊNCIA. I. - Inexiste controle concentrado de lei ou ato normativo municipal frente a Constituição Federal, quer perante os Tribunais de Justiça dos Estados, quer perante o Supremo Tribunal Federal (C.F., art. 102, I, "a"; art. 125, PAR. 2.). A Constituição Federal somente admite o controle, em abstrato, de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição Estadual, junto ao Tribunal de Justiça do Estado (C.F., art. 125, PAR. 2.). II. - Agravo não provido. (ADI 1268 AgR, Relator(a): CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 20-09-1995, DJ 20-10-1995 PP-35261 EMENT VOL-01805-01 PP-00176) (destacou-se) No silêncio legislativo a respeito do controle de incompatibilidade entre leis orgânicas municipais e normas inferiores, não pode subsistir outra conclusão senão a de que, devido à imperatividade de eliminar do ordenamento jurídico positivo antinomias e outros vícios que venham lhe tolher a coerência, é necessário que seja permitido aos órgãos do Judiciário conhecer tais normas incompatíveis e impedir que produzam efeitos sobre relações jurídicas legalmente constituídas. Não há no sistema jurídico pátrio, no entanto, forma de proceder a esse efeito senão por meio do controle difuso, caso a caso. (TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 2. ed., São Paulo: Saraiva, 2003, p. 34). Nessa perspectiva, deixo de conhecer a ação no que pertine à suposta violação à Lei Orgânica Municipal, ante a inexistência de previsão normativa que ampare o pleito. Por conseguinte, prossigo na análise meritória tendo por base os dispositivos da Carta Estadual e aqueles da Carta Federal de reprodução obrigatória. 1.4 DA SUBMISSÃO DO FEITO DIRETAMENTE A JULGAMENTO Antes de adentrar no mérito da demanda, cumpre-me pontuar ponto remanescente. Não obstante a adoção inicial da sistemática do artigo 133 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará[8] para análise do pedido de medida cautelar, verificou-se que a Câmara Municipal de Fortaleza já havia prestado, na integralidade, informações relativas ao ato normativo impugnado e que o Procurador-Geral de Justiça já havia apresentado parecer meritório, restando pendente, para submissão do feito a julgamento, tão somente o pronunciamento do Procurador-Geral do Estado. Entendendo, assim, que a apresentação do processo diretamente ao Órgão Especial para julgamento de mérito afigurar-se-ia a melhor medida, abriu-se novo prazo ao Procurador-Geral do Estado para manifestação, em aplicação analógica do disposto no artigo 133, § 6º, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará[9]. Nessa conjuntura, em homenagem aos postulados da duração razoável do processo e da segurança jurídica, prestadas, na íntegra, as informações pela Câmara Municipal e já havendo manifestação meritória do Procurador-Geral do Estado e do Procurador-Geral de Justiça, impõe-se a submissão do processo diretamente ao Órgão Especial, para julgamento definitivo da ação, conforme precedente do Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal: "Instruído o feito nos termos do art. 10 da Lei n. 9.868/1999, é de cumprir-se o princípio constitucional da duração razoável do processo, com o conhecimento e julgamento definitivo de mérito da ação direta por este Supremo Tribunal, ausente a necessidade de novas informações. Precedentes." (ADI 6970, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 16.08.2022). 2 MÉRITO 2.1 CONSTITUCIONALIDADE FORMAL Argumenta o Requerente que "a LEI ORDINÁRIA MUNICIPAL nº 11.460, em seu artigo primeiro, revogou de forma tácita o disposto no Art. 14 da LEI COMPLEMENTAR Nº 334/2022" e que "restaram inobservados os dispositivos (...), que determinam o quórum qualificado para aprovação de lei complementar pela Câmara Municipal". Convém verificar, em primeiro plano, o que prevê, no ponto em que interessa, a aludida Lei Complementar Municipal n.º 334/2022, que dispõe sobre a Regularização Fundiária Urbana (Reurb) no Município de Fortaleza: Art. 14. São isentos de custas e emolumentos os atos necessários ao registro da Reurb-S definidos na Lei Federal 6.015 de 31 de dezembro de 1973, na Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017 e no Decreto Federal nº 9.310, de 15 de março de 2018. É fato incontroverso nos autos que o ato normativo impugnado (Lei Ordinária Municipal n.º 11.460/2024) dispôs de forma diversa acerca da matéria, revogando tacitamente o estabelecido no artigo supracolacionado: Art. 1º - Fica autorizado o Município de Fortaleza a realizar o pagamento de custas e emolumentos a cartórios ou a entidade associativa de notários e registradores do Estado do Ceará, relacionado aos serviços prestados para fins de registro de imóveis inseridos em processos de regularização fundiária. O Projeto Legislativo que culminou na promulgação da referida lei explicita que a alteração se deu com vistas a evitar que o pagamento dos custos cartorários constitua obstáculo aos processos de regularização fundiária, em razão das dificuldades enfrentadas pela Administração Pública em tais procedimentos, pertinente a limitações de ordem técnica por parte dos cartórios na realização dos atos registrais. Pois bem. É de se salientar, em primeiro plano, que, do exame dos textos constitucionais federal e estadual não se vislumbra que a matéria relativa à regularização fundiária ou a taxas e emolumentos esteja reservada ao âmbito de lei complementar. Por sua vez, o dispositivo aventado pelo Autor (art. 155, § 2º, XII, 'g', CF) não guarda qualquer relação com o tema ora em debate. O artigo em referência trata da outorga, à lei complementar, da regulação da forma de concessão de isenções, incentivos e benefícios fiscais no âmbito do ICMS, ao passo em que o ato impugnado versa sobre o pagamento de custas cartorárias relativas ao procedimento de regularização fundiária. Nessa conjuntura, tratando-se de matéria não reservada, deveria ter sido regularmente disciplinada por lei ordinária. Contudo, há muito se pacificou que inexiste impedimento de sua regulação (matéria não reservada) por lei complementar, lei esta que, embora não seja hierarquicamente superior à ordinária, detém procedimento de aprovação mais rigoroso (maioria absoluta). Abro, aqui, breve parênteses para esclarecer as principais diferenças entre os dois tipos normativos, para melhor elucidação da questão. A lei complementar deverá dispor sobre as matérias taxativamente previstas na Constituição Federal, ao passo em que todas as demais ficam a cargo de lei ordinária. Sob outra perspectiva, o quórum para aprovação de lei complementar é qualificado, exigindo maioria absoluta, enquanto, para a lei ordinária, a maioria simples é suficiente. Em retomada, é cediço, todavia, que, nas aludidas hipóteses (disposição em lei complementar de matéria não reservada), apesar de ser tida formalmente por complementar, a lei é materialmente ordinária, sendo passível, assim, de revogação/alteração por lei ordinária. Na linha do ora exposto é o entendimento da uníssona jurisprudência de nossa Corte Suprema: EMENTA ESTATUTO DA POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DO PARANÁ. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL. PREJUÍZO PARCIAL. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DOS ÓRGÃOS EXCLUSIVOS DO ESTADO. EXIGÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR. DESCOMPASSO COM O ART. 144, § 7º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SUBSISTÊNCIA DAS LEIS COMPLEMENTARES ESTADUAIS N. 89/2011 E 98/2003, REPUTADAS COMO ORDINÁRIAS. PRECEDENTES. PRESENÇA DE REPRESENTANTE DA PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO NO CONSELHO DA POLÍCIA CIVIL. POSSIBILIDADE. AFASTAMENTO CAUTELAR DO SERVIDOR EM SEDE DE SINDICÂNCIA. CONSTITUCIONALIDADE. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL NO PROCESSO DISCIPLINAR. HIGIDEZ CONSTITUCIONAL. AFASTAMENTO TEMPORÁRIO DO EXERCÍCIO DO CARGO OU DAS FUNÇÕES, COM SUPRESSÃO DAS VANTAGENS, DO SERVIDOR PROCESSADO CRIMINALMENTE. CLÁUSULAS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DA PRESUNÇÃO DE NÃO CULPABILIDADE (CF, ART. 5º, LIV E LVII). INCOMPATIBILIDADE. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de a alteração substancial de norma implicar o prejuízo do pedido. 2. A exigência de lei complementar para disciplinar a organização, as atribuições e o estatuto das carreiras exclusivas do Estado não encontra paralelo na Constituição Federal, em especial em relação à carreira policial (CF, art. 144, § 7º). Precedentes. 3. A votação e aprovação de lei complementar em contexto a exigir apenas o rito de lei ordinária não configura vício formal, porquanto é satisfeito, e suplantado, o requisito da maioria simples. A lei complementar inexigível deve ser tratada como lei ordinária. 4. A Constituição Federal não impede que Procuradores do Estado participem de conselho dentro da estrutura do Executivo. 5. Em abstrato, não destoa do Texto Constitucional norma que prevê a possibilidade de afastamento cautelar do servidor indiciado em sindicância, devendo ser observadas as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LV). 6. A previsão de aplicação subsidiária do Código de Processo Penal ao processo disciplinar é meramente expletiva em relação à regência do ordenamento jurídico federal, não tendo o Estado-membro legislado sobre direito processual. 7. Por violar as cláusulas do devido processo legal e da não culpabilidade (CF, art. 5º, LIV e LIV), é inconstitucional o afastamento temporário do exercício do cargo ou das funções, com supressão das vantagens, do servidor processado criminalmente. 8. Ação conhecida em parte, e, nessa extensão, pedido julgado parcialmente procedente. (ADI 2926, Relator(a): NUNES MARQUES, Tribunal Pleno, julgado em 18-03-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 19-05-2023 PUBLIC 22-05-2023) (destacou-se) Ementa: AGRAVO INTERNO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACOLHIMENTO DOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 1. Embora, em regra, não caibam embargos de divergência quando o acórdão recorrido não examina o mérito do recurso, por não cumprir os requisitos processuais, esse entendimento comporta pelo menos uma exceção: quando se colocam sob cotejo processos em que constam acórdãos e recursos extraordinários substancialmente idênticos, como no caso dos autos. Precedentes. 2. É assente nesta CORTE o entendimento pela legitimidade do art. 56 da Lei 9.430/96 para revogação da isenção prevista na LC 70/91, uma vez que (a) esta é, materialmente, lei ordinária e (b) não há hierarquia entre lei ordinária e lei complementar. O posicionamento foi firmado pelo Tribunal Pleno nos autos do RE 377.457 (Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 19/12/2008, Tema 71 da repercussão geral). 3. Agravo Interno a que se nega provimento. (RE 516195 ED-AgR-EDv-AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 26-10-2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-236 DIVULG 06-11-2018 PUBLIC 07-11-2018) (destacou-se) EMENTA: Contribuição social sobre o faturamento - COFINS (CF, art. 195, I). 2. Revogação pelo art. 56 da Lei 9.430/96 da isenção concedida às sociedades civis de profissão regulamentada pelo art. 6º, II, da Lei Complementar 70/91. Legitimidade. 3. Inexistência de relação hierárquica entre lei ordinária e lei complementar. Questão exclusivamente constitucional, relacionada à distribuição material entre as espécies legais. Precedentes. 4. A LC 70/91 é apenas formalmente complementar, mas materialmente ordinária, com relação aos dispositivos concernentes à contribuição social por ela instituída. ADC 1, Rel. Moreira Alves, RTJ 156/721. 5. Recurso extraordinário conhecido mas negado provimento. (RE 377457, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 17-09-2008, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-241 DIVULG 18-12-2008 PUBLIC 19-12-2008 EMENT VOL-02346-08 PP-01774) (destacou-se) Na mesma ordem de ideias são os precedentes desta egrégia Corte de Justiça Alencarina: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. ARROLAMENTO SUMÁRIO. INTERVENÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA ANTES DO TRÂNSITO EM JULGADO DA SENTENÇA DE HOMOLOGAÇÃO DA PARTILHA OU ADJUDICAÇÃO. DESCABIMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 659, § 2º, DO CPC. NÃO RECONHECIMENTO. SENTENÇA MANTIDA. (...) 2.A norma do artigo 659, § 2º, do CPC, é de natureza processual e não tributária, apenas disciplinando o procedimento, sem afastar a incidência da legislação tributária quanto ao lançamento e cobrança do ITCD. 3.Ao elencar as matérias de reserva de lei complementar em matéria de legislação tributária, o artigo 146 da Constituição Federal não inclui aquelas de cunho processual. 4.O CPC, lei ordinária, pode validamente dispor sobre matéria processual, cabendo lembrar que não existe hierarquia entre leis complementar e ordinária. Assim, eventual conflito aparente de normas entre essa duas espécies normativas deve ser resolvido pelo critério cronológico. 5.Diante da ausência de invasão de competência de lei complementar e de afronta ao princípio da isonomia, não há que se falar em inconstitucionalidade do artigo 659, § 2º, do CPC. 6.Recurso conhecido, porém desprovido. (...) (TJ-CE - AC: 01187739520198060001 CE 0118773-95.2019.8.06.0001, Relator: ANTÔNIO ABELARDO BENEVIDES MORAES, Data de Julgamento: 10/08/2020, 3ª Câmara Direito Público, Data de Publicação: 10/08/2020) (destacou-se) DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM SEDE DE AÇÃO ORDINÁRIA. INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO APÓS O 6º ANO DE EXERCÍCIO, ININTERRUPTOS OU NÃO DE EXERCÍCIO DE FUNÇÃO DE CHEFIA, DIREÇÃO OU ASSESSORAMENTO À REMUNERAÇÃO DE SERVIDOR MUNICIPAL DE LIMOEIRO DO NORTE. VERIFICAÇÃO DO REQUISITO TEMPORAL. INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO. DECRETO MUNICIPAL QUE SUPRIMIU EM PARTE ALUDIDA VANTAGEM PESSOAL EM FACE DA INEXISTÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA REGULAMENTANDO A APLICAÇÃO IMEDIATA DO ART. 62, § 2º, DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 1/92 DE LIMOEIRO DO NORTE. AUTO-APLICABILIDADE DO COMANDO NORMATIVO COMPLEMENTAR EM FACE DA NOVA REDAÇÃO ATRIBUÍDA PELA LEI ORDINÁRIA MUNICIPAL Nº 819/94. VALIDADE DA ALTERAÇÃO. POSSIBILIDADE DE REVOGAÇÃO DE TEXTO DE LEI COMPLEMENTAR POR LEI ORDINÁRIA. LEI ORGÂNICA MUNICIPAL QUE NÃO FAZ QUALQUER RESERVA MATERIAL DE TRATAMENTO ACERCA DO TEMA. INEXISTÊNCIA DE HIERARQUIA ENTRE LEIS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO. LEI ORDINÁRIA MODIFICADORA APROVADA COM QUÓRUM MÁXIMO NA CÂMARA LOCAL. ILEGALIDADE DO DECRETO MUNICIPAL Nº 201/2005 RECONHECIDA. APELAÇÃO CONHECIDA, MAS IMPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. (...) 2. O posicionamento tradicionalmente firmado no Pretório Excelso admite a alteração de texto de Lei Complementar por Lei Ordinária em face da inexistência de hierarquia constitucional entre as mesmas. De efeito, na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o critério formal diferenciador das espécies legislativas em comento assenta-se, exclusivamente, em razão da reserva constitucional de tratamento da matéria. 3. Inexistindo, na Lei Orgânica Municipal de Limoeiro do Norte, qualquer reserva material de regulação do regime jurídico único dos servidores daquela edilidade por lei complementar, conclui-se que tal matéria é afeita à legislação ordinária. Destarte, a despeito da sua forma legislativa, a Lei Complementar Municipal nº 01/92 é materialmente lei ordinária, exsurgindo como válida sua alteração pela Lei Ordinária Municipal nº 819/94. 4. Uma vez reconhecida a validade da alteração perpetrada no âmbito legislativo municipal de Limoeiro do Norte, exsurge que o Decreto Municipal nº 201/2005, que expurgou em parte dos vencimentos do apelado a vantagem pessoal encimada, padece de eminente vício de legalidade, como bem reconhecido pelo magistrado singular 5. Apelação conhecida, mas desprovida. ACÓRDÃO: Vistos, relatados e discutidos estes autos, acorda a 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer do recurso de apelação, para negar-lhe provimento, mantendo a sentença, em todos os seus termos. DESEMBARGADORA LIRA RAMOS DE OLIVEIRA Relatora (Apelação Cível - 0000316-10.2006.8.06.0115, Rel. Desembargador(a) LIRA RAMOS DE OLIVEIRA, 6ª Câmara Cível, data do julgamento: 24/02/2016, data da publicação: 24/02/2016) (destacou-se) O referido pensamento é ratificado, ainda, pela doutrina majoritária: A lei ordinária que destoa da lei complementar é inconstitucional por invadir âmbito normativo que lhe é alheio, e não por ferir o princípio da hierarquia das leis. Por outro lado, não será inconstitucional a lei ordinária que dispuser em sentido diverso do que estatui um dispositivo de lei complementar que não trata de assunto próprio de lei complementar. O dispositivo da lei complementar, no caso, vale como lei ordinária e pode-se ver revogado por regra inserida em lei ordinária. (Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco. - 12. ed. rev. e atual. - São Paulo: Saraiva, 2017, p. 809) (destacou-se) Caso o Congresso Nacional elabore uma lei complementar sobre assunto que não era reservado a essa espécie normativa, não haverá inconstitucionalidade, como na hipótese vista no item anterior. Isso porque, sendo possível mera lei ordinária (cujo quórum de aprovação é de maioria simples ou relativa), não haverá problemas formais se for aprovada uma lei complementar (cujo quórum de aprovação é de maioria absoluta). Todavia, como já decidiu o Supremo Tribunal Federal, essa lei complementar será materialmente uma lei ordinária, ou seja, formalmente é uma lei complementar, mas o seu conteúdo é de lei ordinária e, por isso, poderá ser revogada por uma lei ordinária. (…) Segundo essa conceituação, lei complementar e lei ordinária têm a mesma hierarquia. Isso porque, apesar de serem diferentes, ambas extraem sua validade diretamente da Constituição. Em outras palavras, a lei ordinária não obtém sua validade de uma eventual lei complementar que esteja acima dela. Tanto a lei ordinária quanto a lei complementar obtêm sua validade na norma constitucional. Reduzidíssima parte da doutrina, como Alexandre de Moraes, entende haver hierarquia, e comete um gravíssimo erro, por não possuir lastro doutrinário e jurisprudencial. (Curso de Direito Constitucional / Flávio Martins. - 6. ed. - São Paulo: SaraivaJur, 2022, p. 2221/2223) (destacou-se) (…) não há hierarquia alguma entre a lei complementar e a lei ordinária. O que há são âmbitos materiais diversos atribuídos pela Constituição a cada qual destas espécies normativas (…) (Michel Temer, Elementos de direito constitucional, 20. ed. rev. e atual., São Paulo: Malheiros, 2006, p. 36). Nessa linha intelectiva, não se vislumbra qualquer vício formal na Lei Ordinária Municipal n.º 11.460/2024 ao dispor de forma diversa da Lei Complementar Municipal n.º 334/2022, revogando-a tacitamente no ponto conflitante. Como dito, abordando matéria não reservada, a lei, embora aprovada, no âmbito formal, como lei complementar, pode ser regularmente alterada por lei ordinária, visto que caracterizada materialmente como tal. Saliente-se, por oportuno, que, da documentação juntada aos autos (ID n.º 12758239), é possível observar a devida observância do processo legislativo quando da promulgação da Lei Ordinária Municipal n.º 11.460/2024. Ademais, é de se enfatizar que a matéria não configura hipótese de reserva de iniciativa e, mesmo que assim se considere (por veicular criação de despesa), o projeto é de autoria do Chefe do Poder Executivo Municipal, havendo, tão somente, desimportante emenda por parte da Casa Legislativa local[10], sem repercussão financeira. 2.2 CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL Sabe-se que, no âmbito das ações de controle abstrato de constitucionalidade, a causa de pedir é aberta, como bem enunciam os ilustres Ministro Gilmar Mendes e doutrinadora Nathalia Masson: Embora não haja impugnação específica na inicial a esse respeito, é cediço que a causa de pedir é aberta em sede de ação direta de inconstitucionalidade. Com efeito, embora a Lei 9.868/99, no art. 3º, I, exija indicação dos "fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações", essa indicação não vincula o Supremo Tribunal Federal, consoante jurisprudência remansosa desta Corte (princípio da causa petendi aberta). São muitos os precedentes deste Tribunal a esse respeito: ADI 2.728, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 20.2.2004; ADI 2.213, rel. Min. Celso de Mello, DJ 23.4.2004 e ADI 1.967, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 15.4.2005. (ADI 3796, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 08-03-2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 31-07-2017 PUBLIC 01-08-2017) Quanto aos fundamentos, não vale a regra da adstrição. Isso significa que o Supremo Tribunal não se vincula aos fundamentos jurídicos apresentados na peça inaugural, de forma que a causa de pedir pode ser considerada aberta. Assim, o legitimado ativo está obrigado a apresentar a fundamentação do seu pedido, sob pena de, não o fazendo, a Corte não conhecer a ação direta; todavia a Corte pode julgar com base em fundamentos diversos. Para ilustrar, imaginemos que o legitimado ativo ingresse com uma ADI alegando a inconstitucionalidade da lei "X", que instituiu um tributo, ao argumento de que ela violou o princípio da legalidade. O STF decide-se pela procedência do pedido, no entanto, por fundamento diverso: a lei em análise não afetou o princípio da legalidade, ao contrário, é inconstitucional por ofensa ao princípio da anterioridade tributária. (MASSON, Nathalia. Manual de Direito Constitucional. 3ª ed., Salvador: Juspodivm, 2015, p. 1106-1107). Nesses termos, pode o Tribunal decidir pela inconstitucionalidade do ato normativo com base em todo o bloco de constitucionalidade, não se vinculando aos fundamentos trazidos pela parte autora (usual regra da adstrição). Assim sendo, para além do fundamento aventado na exordial (vício formal), cumpre pontuar, igualmente, a constitucionalidade material do ato normativo em análise. Nessa diretriz, é de se consignar que não antevejo mácula, do ponto de vista material, a qualquer disposição da Carta Estadual, pela previsão que autoriza o Município de Fortaleza a realizar o pagamento de custas e emolumentos a cartórios, relacionados aos serviços prestados para fins de registro de imóveis inseridos em processos de regularização fundiária. O normativo encontra-se em consonância com os preceitos pertinentes ao uso e ocupação do solo; função social da propriedade; direito de moradia; tributação, sobretudo da espécie das taxas; e criação de despesas. Ainda, no que se refere à usual necessidade de prévia indicação de fonte de receita, observa-se, do artigo 2º da lei guerreada, a sua devida e expressa designação: "As despesas decorrentes desta Lei correrão por conta de dotações consignadas no orçamento do Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social - FMHIS." Com efeito, não vislumbrando vício formal ou material no normativo em debate, a improcedência da ação é medida que se impõe.
Diante do exposto, salvo melhor compreensão de meus Pares, entendo pelo parcial conhecimento (afastando, tão somente, a adoção da Lei Orgânica Municipal como parâmetro de controle), com a consequente improcedência da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade na parte conhecida. Por conseguinte, oficie-se a Câmara do Município de Fortaleza para ciência do decidido, nos moldes do artigo 25 da Lei n.º 9.868/99. É como voto. Fortaleza, data e hora indicadas pelo sistema. Des. Francisco Eduardo Torquato Scorsafava Relator [1] Art. 108. Compete ao Tribunal de Justiça: (…) f) as ações diretas de inconstitucionalidade, nos termos do art. 128 desta Constituição; (…) [2] Art. 13. Ao Órgão Especial compete: (…) XI. processar e julgar: (…) h) ações diretas de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face da Constituição do Estado do Ceará, ou por omissão de medida necessária para tornar efetiva norma ou princípio dessa Constituição, bem como as ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo estadual em face da Constituição do Estado do Ceará, e os incidentes de inconstitucionalidade; (…) [3] Art. 127. São partes legítimas para propor a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo estadual, contestado em face desta Constituição, ou por omissão de medida necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição: (…) VI - os partidos políticos com representação na Assembleia Legislativa, ou, tratando-se de norma municipal, na respectiva Câmara; (…) [4] Art. 127. São partes legítimas para propor a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo estadual, contestado em face da Constituição do Estado do Ceará: (…) VI - partido político com representação na Assembleia Legislativa, ou, tratando-se de norma municipal, na respectiva Câmara; (…) [5]"Ação direta de que não se conhece, por não haver sido cumprida a diligência destinada à regularização da representação processual (procuração com poderes específicos para atacar a norma impugnada)". [6] "...concedendo-lhe os poderes de cláusula ad judicia, especificamente para propor ação direta de inconstitucionalidade em face da LEI Nº 11.460, DE 06 DE MAIO DE 2024 DO MUNICÍPIO DE FORTALEZA…" [7]PODERES - SEPARAÇÃO - PROCESSO LEGISLATIVO. A disciplina da iniciativa de projeto prevista na Constituição Federal é de observância obrigatória pelos estados-membros ante o princípio sensível da separação de Poderes. Precedentes: Ação Originária nº 284, relator ministro Ilmar Galvão, e Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 243/RJ, de minha relatoria, com acórdãos publicados no Diário da Justiça de 25 de agosto de 1995 e 29 de novembro de 2002, respectivamente. (ADI 2799, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 18-09-2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-208 DIVULG 21-10-2014 PUBLIC 22-10-2014) [8] Art. 133. Poderá ser concedida cautelar para suspensão liminar do ato impugnado, submetendo a matéria a julgamento perante o Órgão Especial, facultada sustentação oral aos representantes judiciais do requerente e das autoridades ou órgãos responsáveis pela expedição do ato impugnado, após a audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de 05 (cinco) dias. O relator, julgando indispensável, ouvirá, ainda, o Procurador-Geral do Estado e o Procurador-Geral de Justiça, no prazo sucessivo de 03 (três) dias. (...) [9] Art. 133. (...) § 6º. O relator, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá, após a prestação das informações, no prazo de 10 (dez) dias, e a manifestação do Procurador-Geral do Estado e do Procurador-Geral de Justiça, sucessivamente, no prazo de 05 (cinco) dias, submeter o processo diretamente ao Órgão Especial, precedido de publicação da pauta, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação. [10] Acréscimo do parágrafo único ao artigo 1º para pormenorização das modalidades de regularização fundiária a que são aplicáveis a autorização constante no caput.