Publicacao/Comunicacao
Intimação - SENTENÇA
SENTENÇA
APELANTE: MUNICÍPIO DE ARACATI
APELADO: FLÁVIO VOLPATO EMENTA: RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO TRIBUTÁRIO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. VALOR IRRISÓRIO. TEMA Nº 1148 DO STF. RESOLUÇÃO Nº 547/2002 DO CNJ. TENTATIVA DE CITAÇÃO POR EDITAL. DILIGÊNCIA PENDENTE. MOVIMENTAÇÃO ÚTIL NO ANO QUE ANTECEDEU O DECISUM. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA ANULADA. ACÓRDÃO:
Intimação - ESTADO DO CEARÁ PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA GABINETE DA DESEMBARGADORA MARIA NAILDE PINHEIRO NOGUEIRA PROCESSO Nº: 0202038-82.2022.8.06.0035 APELAÇÃO CÍVEL Vistos, relatados e discutidos os autos, acorda a 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, em conhecer do Recurso de Apelação Cível para, no mérito, dar-lhe parcial provimento, nos estritos termos do voto da eminente Relatora. Fortaleza, data e hora da assinatura eletrônica. Presidente do Órgão Julgador DESEMBARGADORA MARIA NAILDE PINHEIRO NOGUEIRA Relatora RELATÓRIO
Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município de Aracati em face de sentença proferida pelo 1º Núcleo de Justiça 4.0 - Execuções Fiscais, que, com base no Tema nº 1184/STF, julgou extinta, com fulcro no art. 485, VI, do Código de Processo Civil, execução fiscal. Apelação Cível em que o Município de Aracati argumenta que os requisitos previstos na Resolução CNJ nº 547/2024 não foram preenchidos, pois a demora no prosseguimento da execução teria ocorrido por circunstâncias que atribui ao Poder Judiciário. Sustenta que não foram esgotados os meios legais disponíveis para a citação do executado. Afirma que há legislação municipal estabelecendo valor limite para o ajuizamento de execuções fiscais, a qual deve prevalecer em detrimento do normativo do Conselho Nacional de Justiça, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes. Defende que, de acordo com o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, não pode o Juiz extinguir, sem resolução de mérito, a ação de execução de créditos da Fazenda Pública por considerar insignificante o valor do crédito tributário. Assevera que, em virtude do princípio da reserva legal, não cabe nem ao Poder Executivo, tampouco ao Poder Judiciário, obstar a cobrança de valor tributário, sem autorização legislativa, por importar hipótese de renúncia de receita não autorizada pelo art. 150, § 6, da CRFB. Sem razões adversativas. Prescindível a remessa dos autos ao Parquet, ex vi Súmula nº 189/STJ. É o relatório, no essencial. VOTO I. DA ADMISSIBILIDADE Sob o ângulo da admissibilidade recursal, cumpre a autoridade judicante investigar, antes que se adentre ao juízo de mérito, se há conformação da via eleita às exigências impostas pelo próprio processo, bem assim, se a mesma atende aos pressupostos intrínsecos e extrínsecos, gerais e específicos do recurso interposto, verdadeiras questões de ordem pública, assim como o cabimento, a legitimação, o interesse recursal, a inexistência de fato impeditivo ou extintivo do direito de recorrer, a tempestividade e a regularidade formal. Presentes todos os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal, conheço do Recurso de Apelação Cível. II. DO MÉRITO Quanto ao cerne da controvérsia, observa-se dos autos que o Juízo a quo extinguiu a execução fiscal com base no Tema nº 1184 do STF, sem resolução de mérito, sob a premissa de falta de interesse de agir, ao fundamento de que o valor da cobrança seria inferior ao regulamentado pelo Conselho Nacional da Justiça na Resolução nº 547/2024. Cumpre elucidar, contudo, antes de adentrar na análise do caso concreto, a evolução da jurisprudência acerca do assunto nos últimos anos, compreendendo-se, a princípio, o seu histórico. Pois bem. O entendimento então firmado pelo Superior Tribunal de Justiça, consolidado no verbete nº 452, que restou aprovado pela Corte Especial na data de 02 de junho de 2010 (DJe 21.06.2010), aplicado durante mais de uma década, era no sentido de que "a extinção das ações de pequeno valor é faculdade da Administração, vedada a atuação judicial de ofício". Outro não era o entendimento do Pretório Excelso, erigido no Tema nº 109 de Repercussão Geral: "lei estadual autorizadora da não inscrição em dívida ativa e do não ajuizamento de débitos de pequeno valor é insuscetível de aplicação a Município e, consequentemente, não serve de fundamento para a extinção das execuções fiscais que promova, sob pena de violação à sua competência tributária", conforme leading case RE 591033, Relatora Ministra Ellen Gracie, julgado em 17 de novembro de 2010. Não obstante, na data de 03 de novembro de 2021, foi protocolado o Recurso Extraordinário nº 1.355.208/SC em processo de origem da Segunda Vara da Comarca de Pomerode, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, o qual restou afetado, em 26 de novembro de 2021, pelo Plenário Virtual do Supremo Tribunal Federal, em virtude do reconhecimento da existência de Repercussão Geral, para apreciar "à luz dos arts. 1º, II, 2º, 5º, XXXV, 18 e 150, I e § 6º, da Constituição Federal a possibilidade de extinção de execução fiscal de baixo valor, por falta de interesse de agir, haja vista modificação legislativa posterior ao julgamento do RE 591.033 (Tema 109), que incluiu as certidões de dívida ativa entre os títulos sujeitos a protesto (Lei 12.767/2012), e a desproporção dos custos de prosseguimento da ação judicial considerando os princípios da inafastabilidade da jurisdição, da separação dos poderes e da autonomia dos entes federados". O leading case, RE nº 1.355.208/SC, foi deliberado em 19 de dezembro de 2023, oportunidade em que a Suprema Corte decidiu que "é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado". Vejamos o que restou consolidado no Tema nº 1184 do STF: 1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis. Oportuno citar a ementa do julgado que deu origem ao Tema nº 1184/STF de relatoria da eminente Ministra Cármen Lúcia, verbis: EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. EXTINÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL DE BAIXO VALOR POR FALTA DE INTERESSE DE AGIR: POSTERIOR AO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 591.033 (TEMA N. 109). INEXISTÊNCIA DE DESOBEDIÊNCIA AOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. FUNDAMENTOS EXPOSTOS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA TESE DO TEMA N. 109 DA REPERCUSSÃO GERAL: INAPLICABILIDADE PELA ALTERAÇÃO LEGISLATIVA QUE POSSIBILITOU PROTESTO DAS CERTIDÕES DA DÍVIDA ATIVA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Ao se extinguir a execução fiscal de pequeno valor com base em legislação de ente federado diverso do exequente, mas com fundamento em súmula do Tribunal catarinense e do Conselho da Magistratura de Santa Catarina e na alteração legislativa que possibilitou protesto de certidões da dívida ativa, respeitou-se o princípio da eficiência administrativa. 2. Os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade devem nortear as práticas administrativas e financeiras na busca do atendimento do interesse público. Gastos de recursos públicos vultosos para obtenção de cobranças de pequeno valor são desproporcionais e sem razão jurídica válida. 3. O acolhimento de outros meios de satisfação de créditos do ente público é previsto na legislação vigente, podendo a pessoa federada valer-se de meios administrativos para obter a satisfação do que lhe é devido. 4. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento com proposta da seguinte tese com repercussão geral: "É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor, pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio da eficiência administrativa". (RE 1355208, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 19-12-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 01-04-2024 PUBLIC 02-04-2024) No voto condutor, a relatora destacou a superação dos fundamentos que ensejaram a tese fixada no Tema nº 109 de Repercussão Geral no atual contexto legislativo, mormente a redação do art. 25 da Lei Federal nº 12.767/2012, que, alterando a exegese do art. 1º, § único, da Lei Federal nº 9.492/1997, possibilitou o protesto das certidões de dívida ativa da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal, e respectivas autarquias e fundações públicas, medida considerada razoável, proporcional e eficiente tanto para a Administração da Justiça, como para a coletividade, ficando expressamente consignado que não há violação ao Princípio da Inafastabilidade da Jurisdição, que deve ser conjugado com outros princípios constitucionais, principalmente o da eficiência. Ademais, não se pode desconsiderar a realidade atual, com a instituição de Câmaras de Conciliação em diversas Procuradorias, outra alternativa hábil para a cobrança dos créditos tributários, ponto esse objeto de criterioso debate, no acórdão paradigma, entre a relatora e os Ministros Luís Roberto Barroso, Luiz Fux e André Mendonça. A propósito, registre-se que a exigência de condições legais mínimas para a provocação da função jurisdicional não pode ser encarada como fechamento de portas a quem dela se socorre. Com efeito, há de ser demonstrado pelo exequente o interesse de agir, compreendido pelo trinômio utilidade, adequação e necessidade, sem o qual não há de se falar em ofensa à garantia constitucional de acesso ao Poder Judiciário. Sobre a judicialização racional das execuções fiscais, transcrevo elucidativo trecho do voto da Ministra Cármen Lúcia: "Havendo interesse e obrigação dos entes estatais de cobrar as suas dívidas, as dívidas que os contribuintes têm com eles, é exato afirmar que o princípio da eficiência administrativa e financeira impõe que somente possa se valer do caminho que importa onerar o Estado-juiz se outro instrumento para a mesma finalidade inexistir nas mesmas condições. Menos ainda se legitima a escolha da judicialização, quando o custo financeiro e administrativo seja tanto maior quanto o que se tem a receber do devedor. Refiro-me à ineficiência administrativa, que se mostra pela transferência e a solução buscada, entregando-se mais atribuição a órgãos de outro Poder, pela indolência administrativa de se buscarem alternativas internas nos entes estatais." No paradigma, a Ministra Cármen Lúcia ainda esclareceu que "a autonomia de cada ente federativo há de ser respeitada. Entretanto, o valor mínimo do débito a justificar a mobilização do aparato judicial deve se mostrar razoável e proporcional, sob pena de subverter o dever constitucional de atendimento ao princípio da eficiência". Outrossim, o Ministro Edson Fachin, em manifestação, trouxe interessante reflexão acerca do conceito de proporcionalidade pan-processual, que diz respeito à gestão do processo, sob a perspectiva de "reconhecer a escassez não só dos recursos financeiros, mas também dos recursos humanos e a necessidade de gerir o tempo destinado tanto a causas complexas e estruturais, como a causas não tão complexas no âmbito do Poder Judiciário". Feita essa digressão, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução nº 547/2024, após a aprovação do Ato Normativo nº 0000732-68.2024.2.00.0000, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, com o escopo de instituir medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário, a partir do julgamento do Tema nº 1184 da Repercussão Geral pelo Supremo Tribunal Federal. Na ocasião, restou aprovada proposta no sentido da extinção de execuções fiscais de valor de ajuizamento aquém de R$ 10.000,00 (dez mil reais), desde que sem movimentação útil há mais de 1 (hum) ano, sem citação do executado (primeira hipótese), ou, caso citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis (segunda hipótese). Ressalvou-se, ademais, que seria caso de extinção sem resolução de mérito, e nada impediria a nova propositura da ação, desde que respeitado o prazo prescricional e os Temas nº 390/STF e 566/STJ. Vejamos, pela extrema importância, o teor da Resolução nº 547/2024: Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. § 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis. § 2º Para aferição do valor previsto no § 1º, em cada caso concreto, deverão ser somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado. § 3º O disposto no § 1º não impede nova propositura da execução fiscal se forem encontrados bens do executado, desde que não consumada a prescrição. § 4º Na hipótese do § 3º, o prazo prescricional para nova propositura terá como termo inicial um ano após a data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no primeiro ajuizamento. § 5º A Fazenda Pública poderá requerer nos autos a não aplicação, por até 90 (noventa) dias, do § 1º deste artigo, caso demonstre que, dentro desse prazo, poderá localizar bens do devedor. Art. 2º O ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa. § 1º A tentativa de conciliação pode ser satisfeita, exemplificativamente, pela existência de lei geral de parcelamento ou oferecimento de algum tipo de vantagem na via administrativa, como redução ou extinção de juros ou multas, ou oportunidade concreta de transação na qual o executado, em tese, se enquadre. § 2º A notificação do executado para pagamento antes do ajuizamento da execução fiscal configura adoção de solução administrativa. § 3º Presume-se cumprido o disposto nos §§ 1º e 2º quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente. Art. 3º O ajuizamento da execução fiscal dependerá, ainda, de prévio protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. Parágrafo único. Pode ser dispensada a exigência do protesto nas seguintes hipóteses, sem prejuízo de outras, conforme análise do juiz no caso concreto: I - comunicação da inscrição em dívida ativa aos órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção ao crédito e congêneres (Lei nº 10.522/2002, art. 20-B, § 3º, I); II - existência da averbação, inclusive por meio eletrônico, da certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora (Lei nº 10.522/2002, art. 20-B, § 3º, II); ou III - indicação, no ato de ajuizamento da execução fiscal, de bens ou direitos penhoráveis de titularidade do executado. Art. 4º Os cartórios de notas e de registro de imóveis deverão comunicar às respectivas prefeituras, em periodicidade não superior a 60 (sessenta) dias, todas as mudanças na titularidade de imóveis realizadas no período, a fim de permitir a atualização cadastral dos contribuintes das Fazendas Municipais. Art. 5º Esta Resolução entra em vigor na data da sua publicação. É importante consignar que a Resolução CNJ nº 547/2024 não impossibilita o ajuizamento de executivos de diminuto valor, mas apenas estabelece parâmetros à aferição do interesse de agir. Ou seja, eventual legislação local que disponha sobre um valor limite mínimo para a propositura da ação não é capaz de infirmar a conclusão adotada no aludido precedente, na medida em que o Poder Público continuará com a possibilidade de cobrar seus créditos, de qualquer valor, desde que observadas as balizas indicadas pelo STF e pelo CNJ, de modo que não há que se falar em violação à autonomia dos entes federados. Mister se faz pontuar que o Supremo Tribunal Federal já se manifestou acerca da possibilidade de edição de ato normativo primário pelo Conselho Nacional de Justiça, à luz de sua competência de controle administrativo e correcional, na tutela de direitos que possuem amparo constitucional, e, nessa perspectiva, o ato normativo foi editado com o propósito de assegurar o controle da economicidade e da eficiência do Poder Público, em conformidade aos arts. 37 e 70 da Constituição Federal. O rol de competências do Conselho Nacional de Justiça é exemplificativo e está previsto no art. 130-B, § 4, da Carta Magna, com redação após a aprovação da Emenda Constitucional nº 45/2004: Art. 103-B (...) § 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) I - zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a remoção ou a disponibilidade e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa; Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) IV - representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração pública ou de abuso de autoridade; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) V - rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de juízes e membros de tribunais julgados há menos de um ano; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) VI - elaborar semestralmente relatório estatístico sobre processos e sentenças prolatadas, por unidade da Federação, nos diferentes órgãos do Poder Judiciário; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) VII - elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias, sobre a situação do Poder Judiciário no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar mensagem do Presidente do Supremo Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por ocasião da abertura da sessão legislativa. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) Por fim, mas não menos importante, de acordo com o art. 14, § 3, II, da Lei Complementar nº 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal), o cancelamento de crédito tributário cujo valor seja inferior ao custo da cobrança não configura hipótese de renúncia de receita, ponto este abordado pelo Ministro Edson Fachin quando das discussões no âmbito do recurso paradigma. Descendo à realidade dos autos,
no caso vertente, o Juízo a quo extinguiu a execução fiscal, em sentença lavrada em 28 de agosto de 2024, por entender estar caracterizada a ausência de interesse de agir em virtude da não citação do devedor e da não localização de bens passíveis de penhora. Cumpre assentar que desde o ajuizamento da ação, em 2022, o executado não foi citado. Todavia, não obstante autorização do Órgão Julgador para a citação por edital do executado, inclusive com a confecção do aludido documento, o referido expediente nunca chegou a ser concretizado por motivos alheios à ingerência do exequente. Apesar da ausência de publicação, a confecção do expediente, em 6 de outubro de 2023, pode ser considerada como movimentação útil para os fins do art. 1º, § 1, parte inicial, da Resolução nº 547/2024, pois a demora na citação do executado é imputável ao Poder Judiciário, atraindo, portanto, a incidência da Súmula nº 106 do Superior Tribunal de Justiça, in verbis: Súmula nº 106/STJ: Proposta a ação no prazo fixado para o seu exercício, a demora na citação, por motivos inerentes ao mecanismo da Justiça, não justifica o acolhimento da arguição de prescrição ou decadência. Desse modo, é equivocada a postura do Juízo de origem, o qual omitiu da sentença movimentação relevante, razão pela qual a sentença merece ser anulada, para o efetivo exaurimento da tentativa de citação do executado, desta vez através da modalidade editalícia. III. DO DISPOSITIVO Isso posto e por tudo mais que dos autos consta, conheço o Recurso de Apelação Cível para dar-lhe parcial provimento, determinando o retorno do feito à origem para regular processamento e julgamento. É como voto. Fortaleza, data e hora da assinatura eletrônica. DESEMBARGADORA MARIA NAILDE PINHEIRO NOGUEIRA Relatora