Publicacao/Comunicacao
Intimação - SENTENÇA
SENTENÇA
APELANTE: AMCOR FLEXIBLES BRASIL LTDA
APELADO: ESTADO DO CEARA EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTA ADMINISTRATIVA. CONTRATO DE FORNECIMENTO DE MATERIAIS MÉDICO-HOSPITALARES. ATRASO NA ENTREGA. ALEGAÇÃO DE ENVIO DE NOTA DE EMPENHO A E-MAIL INATIVO. DEVER DE ATUALIZAÇÃO CADASTRAL DO CONTRATADO. INEXISTÊNCIA DE FATO DA ADMINISTRAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO REGULAR. MULTA PROPORCIONAL. SENTENÇA MANTIDA. DESPROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação anulatória de multa administrativa aplicada pelo Estado do Ceará em razão de atraso no cumprimento de contrato de fornecimento de embalagens descartáveis para produtos médico-hospitalares. 2. A apelante alega nulidade da sentença por ausência de fundamentação e, no mérito, sustenta que o atraso decorreu de "fato da Administração", pois a Nota de Empenho teria sido encaminhada a endereço eletrônico inativo, além de apontar vícios no processo administrativo e desproporcionalidade da penalidade. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. As questões em discussão consistem em saber: (i) se a sentença padece de nulidade por ausência de fundamentação; (ii) se o envio da nota de empenho a e-mail inativo configura "fato da Administração"; (iii) se houve violação ao devido processo legal e ao contraditório no processo administrativo sancionador; e (iv) se a multa aplicada é proporcional e razoável. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A sentença apresentou fundamentação suficiente, expondo de forma clara os motivos pelos quais reconheceu a regularidade da multa, não havendo afronta ao art. 489 do CPC. 5. O envio da nota de empenho a endereço eletrônico cadastrado pela própria contratada não configura "fato da Administração", pois compete ao particular manter seus dados cadastrais e canais de comunicação atualizados e operantes. 6. O processo administrativo observou o contraditório e a ampla defesa, tendo sido oportunizada a manifestação da empresa, inexistindo prejuízo concreto que justifique a anulação do procedimento. 7. A multa de 10% sobre o valor da obrigação inadimplida encontra respaldo no contrato e na Lei nº 8.666/1993, revelando-se proporcional e menos gravosa que a penalidade prevista em caso de atraso diário. 8. A atuação administrativa pautou-se nos princípios da legalidade, eficiência e supremacia do interesse público, especialmente diante do risco de desabastecimento de insumos médico-hospitalares. IV. DISPOSITIVO 9. Recurso de apelação conhecido e desprovido. ACÓRDÃO:
Intimação - ESTADO DO CEARÁ PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA GABINETE DA DESEMBARGADORA MARIA NAILDE PINHEIRO NOGUEIRA PROCESSO Nº: 0214372-27.2020.8.06.0001 Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que figuram as partes acima indicadas, acordam os Desembargadores integrantes da 2ª Câmara de Direito Público do egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, em conhecer do recurso, para lhe negar provimento, nos termos do voto da eminente relatora. Fortaleza, data e hora da assinatura eletrônica. DESEMBARGADORA MARIA NAILDE PINHEIRO NOGUEIRA Relatora RELATÓRIO
Trata-se de Apelação Cível interposta por AMCOR FLEXIBLES BRASIL LTDA. em face do ESTADO DO CEARÁ, tendo por objeto a reforma da sentença proferida pelo Juízo da 14ª Vara da fazenda Pública da Comarca de Fortaleza, que julgou improcedente a Ação Anulatória de Multa Administrativa. A parte apelante aduz que foi contratada pela Secretaria da Saúde do Estado do Ceará, por meio do Pregão Eletrônico n. 1018/2016 e da Ata de Registro de Preços n. 498/2016, para o fornecimento contínuo de embalagens descartáveis para produtos médico-hospitalares. Afirma que, em 13 de junho de 2018, a Nota de Empenho n. 18808 foi enviada para um e-mail automatizado da empresa, utilizado exclusivamente para envio de notas fiscais e que não recebe mensagens, motivo pelo qual não teve ciência do pedido. Alega que somente em 18 de outubro de 2018, ao ser questionada sobre a previsão de entrega, tomou conhecimento da existência da nota e, prontamente, solicitou o reenvio ao e-mail correto, cumprindo a entrega dentro do prazo a partir desse recebimento. Sustenta que, apesar da ausência de culpa, foi instaurado processo administrativo, que resultou na aplicação de multa de R$ 26.708,53 (vinte e seis mil, setecentos e oito reais, e cinquenta e três centavos), sob a justificativa de atraso na entrega. A Apelante argumenta, preliminarmente, a anulação da sentença por deficiência na fundamentação, por ofensa aos artigos 489, §1º, IV, e 1.022, II e III, do Código de Processo Civil, uma vez que o Juízo a quo não enfrentou todos os argumentos veiculados e rejeitou os Embargos de Declaração (ID 26773108) com fundamentação padronizada. No mérito, sustenta a ausência de culpa por fato da Administração, pois a Nota de Empenho n. 18808 foi enviada a um e-mail inativo e que a empresa havia comunicado exaustivamente os endereços eletrônicos corretos para o envio de Notas de Empenho. Afirma que, se contado o prazo de 10 (dez) dias a partir da comunicação efetiva (18.10.2018), não houve inadimplemento contratual. Ademais, alega violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, ampla defesa e contraditório no âmbito do processo administrativo, pois a notificação inicial foi enviada a um e-mail inexistente, e não foi concedido prazo para alegações finais, conforme previsto no art. 44 da Lei n. 9.784/1999. Assim, pugna pela anulação da decisão que rejeitou os Embargos de Declaração e a devolução dos autos para novo julgamento, ou, subsidiariamente, a reforma da sentença para que seja reconhecida a nulidade da penalidade pecuniária. Subsidiariamente, caso mantida a multa, requer sua redução em 50% (cinquenta por cento). Em contrarrazões (ID 26773121), o ESTADO DO CEARÁ refuta a preliminar de nulidade da sentença, alegando que a decisão está devidamente fundamentada, pois o julgador não é obrigado a examinar todas as teses, mas apenas apresentar fundamentos suficientes para o deslinde da causa. No mérito, defende a manutenção da sentença, argumentando que a comunicação foi enviada para o e-mail oficialmente cadastrado pela apelante e que era dever desta manter seus dados atualizados, rechaçando a tese de "fato da administração". Afirma que os contatos e notificações foram encaminhados ao endereço de e-mail pertencente à apelante e que contatos anteriores, no mesmo endereço, foram regularmente recebidos. Sustenta que a Apelante pôde apresentar defesa no processo administrativo, o que afasta a tese de nulidade por ausência de prejuízo. Prescindível a remessa dos autos à Procuradoria Geral de Justiça, haja ista inexistir interesse público que justifique sua intervenção no feito, conforme parecer de ID 26773083. É o relatório. VOTO Inicialmente, conheço do recurso de apelação interposto, uma vez que presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade. I. Da Preliminar de Nulidade da Sentença por Ausência de Fundamentação A apelante argui, em sede preliminar, a nulidade da sentença por vício de fundamentação, com base no art. 489, § 1º, IV, do Código de Processo Civil. Alega que o juízo de primeiro grau não enfrentou todos os argumentos capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada, especialmente no que tange à cronologia dos fatos e ao erro material de premissa fática. Contudo, a preliminar não merece acolhimento. A exigência constitucional e legal de fundamentação das decisões judiciais (art. 93, IX, da CF e art. 489 do CPC) visa a garantir a racionalidade, a imparcialidade e a transparência do ato decisório, permitindo às partes o exercício do contraditório e o controle da legalidade da decisão. Todavia, isso não significa que o julgador esteja obrigado a rebater, pormenorizadamente, cada um dos argumentos apresentados pelas partes. É suficiente que a decisão exponha de forma clara e coesa os motivos que formaram o convencimento do magistrado, enfrentando a questão central posta em juízo. No caso dos autos, a sentença recorrida (ID 26773105) fundamentou a improcedência do pedido na premissa de que as comunicações foram enviadas a endereço de e-mail pertencente à empresa autora, que esta tinha o dever de zelar por seus canais de comunicação, e que o processo administrativo garantiu o exercício da defesa. E, ao rejeitar os embargos de declaração (ID 26773110), o juízo a quo reiterou a ausência de vícios, compreendendo que a pretensão da embargante era, na verdade, a rediscussão do mérito. Verifica-se, portanto, que a decisão atacada, ainda que de forma concisa, abordou o núcleo da controvérsia, concluindo pela responsabilidade da contratada e pela regularidade do procedimento administrativo. A discordância da apelante com a valoração das provas e com a interpretação jurídica adotada pelo magistrado não configura ausência de fundamentação, mas matéria de mérito, a ser devidamente analisada no corpo deste voto. Dessa forma, rejeito a preliminar de nulidade da sentença. II. Do Mérito Recursal Superada a questão preliminar, passo ao exame do mérito recursal, que se concentra na legalidade da multa administrativa aplicada à apelante pelo Estado do Ceará. É cediço que o controle jurisdicional sobre os atos administrativos, especialmente os de natureza sancionatória, se restringe à verificação de sua legalidade, o que abrange a competência do agente, a forma do ato, o motivo, o objeto e a finalidade. Em regra, não cabe ao Poder Judiciário substituir o administrador em seu juízo de conveniência e oportunidade, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes. Confira-se: [...] V - É entendimento desta Corte Superior que o controle judicial do ato administrativo deve se limitar ao exame de sua compatibilidade com as disposições legais e constitucionais que lhe são aplicáveis, sob pena de restar configurada invasão indevida do Poder Judiciário na Administração Pública, em flagrante ofensa ao princípio da separação dos Poderes. [...] (AgInt no REsp n. 1.952.600/ES, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 26/6/2023, DJe de 28/6/2023.) O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada. (STJ - Súmula 665 - PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/12/2023, DJe de 14/12/2023) A apelante fundamenta sua pretensão anulatória em dois pilares principais: a ocorrência de "fato da administração", que afastaria sua culpa pelo atraso, e a existência de vícios no processo administrativo sancionador. Nenhum dos argumentos prospera. Na lição de Hely Lopes Meirelles (2009, p. 242), "Fato da Administração é toda ação ou omissão do Poder Público que, incidindo direta e especificamente sobre o contrato, retarda ou impede sua execução". Entretanto, no caso em comento, não se verifica nenhum comportamento da Administração que tenha concorrido para o atraso no fornecimento do material contratado. Dessa forma, a alegação de que o envio da nota de empenho a um endereço de e-mail equivocado configura "fato da administração" não se sustenta. Ao firmar um contrato com a Administração Pública, o particular assume um múnus público, com deveres agravados de diligência e colaboração. Dentre esses deveres, inclui-se a obrigação de manter seus dados cadastrais, inclusive os meios de contato eletrônico, devidamente atualizados e operantes. A gestão dos canais de comunicação internos é de responsabilidade que recai integralmente sobre o contratado. Na hipótese, a Administração encaminhou a nota de empenho para um endereço eletrônico formalmente associado à pessoa jurídica da apelante, consoante atesta Secretaria de Saúde no documento de ID 26773061 (fl. 3). A alegação de que tal endereço era "inativo" ou destinado a outra finalidade, sem prova robusta de que a Administração foi formal e inequivocamente comunicada para cessar seu uso para fins de recebimento de ordens de serviço, não é suficiente para transferir a responsabilidade pela falha de comunicação ao ente público. Ademais, a questão ganha contornos ainda mais graves quando se considera a natureza do objeto contratado: embalagens para produtos médico-hospitalares. O fornecimento regular desses insumos é crucial para a continuidade de um serviço público essencial e indeclinável, a saúde pública. O atraso na entrega levou a um estado crítico dos estoques, gerando risco de desabastecimento, conforme informação da Secretaria de Saúde no ID 26773099 - fl. 100. Neste contexto, a conduta da Administração em zelar pelo estrito cumprimento do contrato e sancionar a inadimplência encontra amparo direto nos princípios constitucionais da eficiência administrativa e da continuidade dos serviços públicos. A proteção do interesse público primário, que é a prestação do serviço de saúde à população, sobrepõe-se às dificuldades de organização interna do particular contratado. Sobre o tema, colaciono julgados dos Tribunais pátrios, a seguir: EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO - ANÁLISE DA LEGALIDADE - PRINCÍPIO DA DEFERÊNCIA - PRESUNÇÃO DE VALIDADE - SERVIÇO INADEQUADO - PROCESSO ADMINISTRATIVO - MULTA APLICADA - OBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA - AUSÊNCIA DE ILEGALIDADES - LIMITES DA ATUAÇÃO JURISDICIONAL. - Em razão do princípio da separação dos poderes, não compete ao Poder Judiciário avaliar o mérito do ato administrativo. Cabe-lhe avaliar, tão somente, a legalidade do ato - O contrato administrativo deve ser fielmente cumprido pelas partes observando os requisitos da lei e do edital de regência - A Lei das Licitações prevê sanções para o descumprimento do contrato administrativo, salvo se a parte apresentar justificativas escusáveis - A aplicação da penalidade de multa compensatória pela inexecução total do contrato, após instauração de processo administrativo punitivo, com observando do contraditório e da ampla defesa, encontra amparo legal e previsão contratual, devendo ser mantida - A multa fixada em patamares razoáveis e proporcionais deve ser mantida. (TJ-MG - AC: 10000205645567001 MG, Relator.: Renato Dresch, Data de Julgamento: 14/10/2021, Câmaras Cíveis / 4ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 15/10/2021) (destacou-se) ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. ART. 65, II, D E § 6º DA LEI 8.666/93. IMPREVISIBILIDADE NÃO COMPROVADA. O contrato administrativo é regido por normas de Direito Público que conferem à Administração uma série de prerrogativas que a colocam em posição diferenciada em relação ao particular contratado, com fundamento no princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado (cláusulas ditas exorbitantes). Em contrapartida, o principal direito do particular contratado reside no chamado equilíbrio econômico financeiro do contrato, que corresponde justamente à relação entre encargos e vantagens, a qual deve ser mantida no curso do contrato administrativo. A garantia do equilíbrio econômico-financeiro do contrato está prevista no art. 65, II, d e § 6º da Lei 8.666/93. Para se ter o direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro exige-se o preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos: a) elevação dos encargos do particular; b) ocorrência de evento posterior à apresentação da proposta; c) vínculo de causalidade entre o evento ocorrido e a majoração dos encargos da empresa; e d) imprevisibilidade da ocorrência do evento [...] (TRF-4 - AC: 50242443320134047200, Relator.: VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, Data de Julgamento: 22/06/2022, QUARTA TURMA) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. INTERRUPÇÃO DO FORNECIMENTO DE ALIMENTAÇÃO AOS MÉDICOS RESIDENTES VINCULADOS À REDE PÚBLICA DO DF. RESPONSABILIDADE CIVIL DA EMPRESA CONTRATADA. ILEGITIMIDADE ATIVA DE ASSOCIAÇÃO. SÚMULA 7/STJ. DEFESA DE DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS [...] 8. Ressalte-se que a existência de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos decorre da supremacia do interesse público sobre o privado e é apta a colocar o Estado em posição de superioridade, tudo isso em consonância com a lei. 9. Nos termos do art. 70 da Lei 8.666/1993, o contratado é responsável pelos danos causados à Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato. 10. Agravo Interno não provido. (STJ - AgInt no REsp: 1843163 DF 2019/0308359-8, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 08/06/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 16/06/2020) (destacou-se) RECURSO ADMINISTRATIVO. ATA DE REGISTRO DE PREÇO Nº 03/2014 ASSINADA ENTRE TJCE E A EMPRESA TERCLIMA TÉCNICA CLIMÁTICA LTDA. ATRASO NA MANUTENÇÃO DE APARELHO DE AR-CONDICIONADO SUPERIOR A 30 (TRINTA) DIAS. NÃO CUMPRIMENTO DE CLÁUSULA CONTRATUAL. APLICAÇÃO DA PENALIDADE DE MULTA - PREVISÃO CONTRATUAL - POSSIBILIDADE. INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO. PROPORCIONALIDADE. RECURSO ADMINISTRATIVO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.[...] 7. O agente público, fulcro no princípio da indisponibilidade do interesse público, diante do não cumprimento do contrato e existindo previsão expressa de sanção, deverá aplicá-la, não sendo possível ao administrador praticar atos que impliquem em renúncia a direitos da administração. Como cediço, os contratos administrativos permitem a existência de cláusulas exorbitantes com o fito de assegurar a supremacia do interesse público. 8. A jurisprudência desta Corte de Justiça é pacífica no sentido de manutenção da penalidade aplicada aos contratos celebrados com a Administração Pública quando comprovado o inadimplemento contratual e demonstrado a observância ao princípio da proporcionalidade e razoabilidade. 9. No caso em apreço, também foi observado o princípio da proporcionalidade, eis que a multa imposta pela Presidência do Tribunal de Justiça à contratada incidiu no percentual expressamente previsto na Ata de Registro de Preço. 10. Recurso Administrativo conhecido e não provido. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso Administrativo nº 8506235-20.2015.8.06.0000, em que é recorrente Terclima Técnica Climática Ltda e recorrido Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará. ACORDAM os Desembargadores integrantes da Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por votação unânime, em conhecer e negar provimento ao Recurso Administrativo, nos termos do voto do Relator. Fortaleza, 10 de maio de 2018 DESEMBARGADOR RAIMUNDO NONATO SILVA SANTOS Relator RELATÓRIO (TJ-CE 85062352020158060000 CE 8506235-20.2015.8.06.0000, Relator.: RAIMUNDO NONATO SILVA SANTOS, Data de Julgamento: 10/05/2018, Órgão Especial, Data de Publicação: 10/05/2018) (destacou-se). No que tange à regularidade do processo administrativo, a análise dos autos revela que, a despeito das alegações da apelante, o direito ao contraditório e à ampla defesa foi assegurado. Conforme consignado na sentença e evidenciado pelo documento de ID 78345356 (fls. 31/40), a empresa teve a oportunidade de apresentar sua defesa na seara administrativa, expondo seus argumentos e fatos. A alegação de ausência de prazo para alegações finais, embora relevante, não acarreta, por si só, a nulidade de todo o procedimento, especialmente quando não demonstrado o prejuízo concreto e efetivo à defesa (pas de nullité sans grief), uma vez que a tese central da apelante foi devidamente apresentada e apreciada. Por fim, quanto à proporcionalidade da sanção, a multa aplicada de 10% (dez por cento) sobre o valor da obrigação não cumprida encontra expressa previsão na Cláusula Décima Quarta, item 14.1.1, alínea 'b', do Contrato nº 1453/2017, bem como na Lei n.º 8.666/93, vigente ao tempo da celebração do contrato, in verbis: CLÁUSULA DÉCIMAQUARTA - DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS 14.1. No caso de inadimplemento de suas obrigações, a CONTRATADA estará sujeita, sem prejuízo das sanções legais nas esferas civil e criminal, às seguintes penalidades: 14.1.1. Multas, estipuladas na forma a seguir: [...] b) Multa diária de 0,5% (cinco décimos por cento), no caso de atraso na execução do objeto contratual superior a 30 (trinta) dias, sobre o valor da nota de empenho ou instrumento equivalente. A aplicação da presente multa exclui a aplicação da multa prevista na alínea anterior. Lei 8.666/93 Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas conseqüências de sua inexecução total ou parcial. [...] Art. 86. O atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado à multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato. Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: [...] II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato; Conforme bem observado pelo juízo a quo, a Administração optou por uma sanção fixa e limitada, em detrimento da aplicação de uma multa diária, que, a depender do período de atraso, poderia alcançar patamares muito mais elevados, nos termos do despacho no feito administrativo (ID 26773049), que fixou a multa em 10% (dez por cento) sobre o valor do item na Nota de Empenho. Assim, acaso a multa fosse calculada no percentual de 0,5% do valor do empenho (R$ 267.085,35) por dia de atraso (128 dias), resultaria em uma multa de R$ 170.934,62 (cento e setenta mil novecentos e trinta e quatro reais e sessenta e dois centavos), ao passo que a multa aplicada foi de R$ 26.708,53 ((vinte e seis mil setecentos e oito reais e cinquenta e três centavos). Tal fato denota a observância da razoabilidade e da proporcionalidade pela autoridade administrativa, não havendo margem para intervenção judicial com o fito de reduzir um valor que já se mostra, inclusive, mais benéfico ao infrator do que a regra contratual mais gravosa permitiria. Destarte, a sentença de primeiro grau não merece reparos, pois analisou adequadamente a controvérsia, concluindo pela legitimidade do ato administrativo sancionador, que foi praticado em conformidade com a lei e o contrato, em resposta a uma infração que impactou negativamente a prestação de um serviço público essencial. A apelante não logrou desconstituir a presunção de legalidade e veracidade do ato administrativo impugnado. III. Do Dispositivo
Ante o exposto, conheço do recurso de Apelação Cível para negar-lhe provimento, mantendo integralmente a sentença recorrida. Em razão do desprovimento do recurso, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pela apelante para o percentual de 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil. É como voto. DESEMBARGADORA MARIA NAILDE PINHEIRO NOGUEIRA Relatora