Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
AREsp 2851111/DF (2025/0038296-9)
RELATOR: MINISTRO GURGEL DE FARIA
AGRAVANTE: DISTRITO FEDERAL
ADVOGADO: GUSTAVO ASSIS DE OLIVEIRA - DF018489
AGRAVADO: WELLINGTON LUIZ DE SOUZA SILVA
ADVOGADO: RONALDO OLIVEIRA DA CUNHA CAVALCANTI - DF008997
AGRAVADO: HÉLIO FERREIRA DAS CHAGAS
ADVOGADO: VALDINEI CORDEIRO COIMBRA - DF044023
AGRAVADO: AUREA FRANCISCA RODRIGUES DE MORAES
ADVOGADOS: ALEX LUCIANO VALADARES DE ALMEIDA - MG099065
RAFAEL DARIO DE AZEVEDO NOGUEIRA - DF029621
AGRAVADO: LUCIANO DE PAULA RODRIGUES
ADVOGADO: FERNANDA CRISTINA DA SILVA - DF054856
AGRAVADO: LG ENGENHARIA E CONSTRUCOES LTDA FALIDO
AGRAVADO: JOYCE QUEIROZ ARAUJO
AGRAVADO: JULIO FERREIRA DA SILVA
AGRAVADO: MIGUEL RIBEIRO DE ARAUJO
AGRAVADO: ICIL INCORPORADORA E EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA
AGRAVADO: CASSIA HELENA DA SILVA
AGRAVADO: JOSE EUSTAQUIO DA SILVA
AGRAVADO: MARIA FRANCISCA FRAGOSO CARNEIRO
ADVOGADO: SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS - SE000000M
AGRAVADO: EMILTON MENDES BRANDAO
ADVOGADO: DEFENSORIA PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL
AGRAVADO: MANDALA INDUSTRIA E COMERCIO DE PRE-MOLDADOS LTDA
AGRAVADO: ESTEFANY ALVES FERREIRA LEAL
AGRAVADO: ERMITON MARTINS FERREIRA
ADVOGADO: EZEQUIEL PEREIRA CARDOSO - DF030414
AGRAVADO: ANGLOS CONTRUCOES LTDA
AGRAVADO: THIAGO PEREIRA DE SOUSA
AGRAVADO: JUSSARA PEREIRA DE SOUSA
AGRAVADO: JOSE RAIMUNDO VIEIRA DE SOUSA
ADVOGADO: CLAUDIA SILVA VAZ MEDEIROS - DF023515
AGRAVADO: GDL CONSTRUCOES E REFORMAS LTDA
AGRAVADO: LUCIANA DAMASCENO DA SILVA
AGRAVADO: LUIZ GONCALVES DA SILVA JUNIOR
AGRAVADO: LEANDRO DAMASCENO DA SILVA
AGRAVADO: LUIZ GONCALVES DA SILVA
ADVOGADOS: ULISSES RIEDEL DE RESENDE - DF000968
RAFAEL TEIXEIRA MORETI - DF022799
AGRAVADO: AOP BRASIL CONSTRUTORA LTDA
AGRAVADO: OZIEL PINTO GONCALVES
AGRAVADO: ANA PAULA NUNES PIRES GONCALVES
ADVOGADO: DEFENSORIA PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL
AGRAVADO: URBANIX CONSTRUTORA EIRELI
AGRAVADO: LARA APARECIDA NASCIMENTO CARVALHO DANTAS
ADVOGADO: RUBENS CURCINO RIBEIRO - DF022517
DECISÃO Trata-se de agravo interposto pelo DISTRITO FEDERAL contra decisão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS, que não admitiu recurso especial fundado na alínea “a” do permissivo constitucional, o qual desafia acórdão assim ementado(e-STJ fls. 5657-5659): APELAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA PELO MPDFT. EXCLUSÃO DO DISTRITO FEDERAL DO POLO ATIVO (LITISCONSORTE) NA SENTENÇA. RECURSO EXCLUSIVO DO ENTE DISTRITAL, SEM IMPUGNAR A SENTENÇA QUANTO À SUA EXCLUSÃO. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. LETIGITIMIDADE ATIVA RECONHECIDA DE OFÍCIO. RECURSO CONHECIDO. CONVERSÃO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA ANULAR CONTRATO ADMINISTRATIVO. ALTERAÇÃO DE CAUSA DE PEDIR E PEDIDO. ENQUADRAMENTO DAS CONTUDAS NA LEI N. 12.846/13, E NÃO NA LEI N. 7.374/95. INVIABILIDADE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. O MPDFT ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra vários réus. Em sentença, o Juízo de origem julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC, em relação a diversos réus e improcedente o pedido, por ausência de dolo específico, quanto à conduta classificada no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, quanto aos demais. Também, determinou a exclusão do Distrito Federal do polo ativo (litisconsorte), em razão de sua ilegitimidade processual superveniente, diante da revogação do § 3º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992 pela Lei n. 14.230/2021. 2. Apenas o Distrito Federal recorre, sob a alegação de que o pronunciamento judicial não atendeu ao disposto no art. 489, § 1º, do CPC, e pleiteia o provimento cassar a sentença por pública para anular fundamentação deficiente. No mérito, busca a conversão em ação civil contrato que realizou, via Administração Regional do Varjão, em 2012, com determinada pessoa jurídica, além da pretensão indenizatória. 3. A despeito de o Distrito Federal não impugnar o capítulo da sentença que o excluiu da lide, registra-se ser matéria de ordem pública, e o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 7042, declarou a caput “inconstitucionalidade, sem redução de texto, do do art. 17 da Lei 8.429/1992, na redação dada pela Lei 14.230/2021, e, por arrastamento, dos §§ 6º-A e 10-C do referido artigo, de modo a se restabelecer a existência de legitimidade ativa concorrente entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura ”. Consequentemente, de ofício, há de serda ação por ato de improbidade administrativa reconhecida legitimidade ativa do Distrito Federal e, nessa medida, deve ser reformada a sentença no ponto em que determinou sua exclusão do polo ativo. 4. Não há falar em fundamentação deficiente se a sentença, de forma objetiva, declinou os motivos de forma concisa e precisa acerca da situação apresentada aos autos, concluindo por afastar a possibilidade de conversão da ação por ato de improbidade em ação civil pública de anulação de contrato e de indenização ao erário. Ressalta-se, no ponto, que não se deve confundir fundamentação sucinta com fundamentação deficiente. Isso porque o juiz não tem obrigação de responder a todos os argumentos das partes (art. 489, § 1º, IV, do CPC), mas, sim, o dever de examinar as questões que possam servir de fundamento essencial à acolhida ou rejeição do pedido submetido à apreciação, o que ocorreu na hipótese. Preliminar rejeitada. 5. No mérito, objetiva o Distrito Federal a conversão em ação civil pública para anular contrato que realizou, via Administração Regional do Varjão, em 2012, com determinada pessoa jurídica, além da pretensão indenizatória. 6. Ocorre que a sentença julgou extinta a ação por ato de improbidade administrativa, sem julgamento do mérito, por ilegitimidade passiva em relação aos sócios e inadequação da via eleita em relação às pessoas jurídicas rés. Quanto aos demais réus (pessoas físicas), julgou improcedente o pedido “por ausência de dolo específico, quanto à conduta classificada no ”. E, referenciando julgamento da APR n. 2013.01.1.177997-7,art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92 em que há replicação dos réus, assentou que “tanto a sentença de primeiro grau quanto o ”. acórdão afastaram a ocorrência de ajuste entre os partícipes da licitação. 7. O cenário apresentado revela a indevida necessidade, para realizar a conversão, de alteração do pedido e da causa de pedir, em razão da exposta deficiência da petição inicial, pela sentença, pois, como enunciado pelo Juízo de origem, “a mera menção das empresas que participaram da licitação, e de seus sócios, sem a devida indicação da conduta de cada uma que gerou o prejuízo ao erário ou que indique o dolo das condutas, não é passível de lastrear ”. Mais, asa imputação de ato ímprobo, nem de possibilitar a continuidade dos autos condutas atribuídas às pessoas jurídicas deveriam ser enquadradas na Lei n. 12.846/2013, e não na Lei de Ação Civil Pública (n. 7.374/95), conforme sentença. 8. A conclusão é que agiu acertadamente o Juízo de origem, “porque a penalidade para a propositura de ação de improbidade desprovida de motivação e base jurídica é a sua extinção, cabendo ao autor o ônus de retomada pela via adequada, se assim entender e for viável no tempo (prescrição) in Fernando da Fonseca Gajardoni... [et al.]. 6ª ed. São Paulo: Thomson Reuteus Brasil, 2023, p. 389). titular da ação por ato de improbidade 9. Corrobora a conclusão acima o fato de o MPDFT, administrativa, não ter recorrido da sentença. 10. De ofício, reconhecida a legitimidade ativa superveniente do Distrito Federal. Recurso conhecido e desprovido. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-STJ fls. 5754-5765). No especial obstaculizado, o ora agravante apontou violação dos arts. 1.022 e 489, § 1º, IV, do Código de Processo Civil; e do art. 17, § 16, da Lei 14.230/2021 (Lei de Improbidade Administrativa) (e-STJ fls. 5882-5896). Alegou, preliminarmente, negativa de prestação jurisdicional, por rejeição dos embargos de declaração sem apreciação dos pontos omissos, em afronta aos arts. 1.022 e 489, § 1º, IV, do Código de Processo Civil. No mérito, defendeu, em suma, que a conversão prevista no art. 17, § 16, da Lei 14.230/2021 poderia ser realizada sem alteração de causa de pedir e pedidos, porque a inicial do Ministério Público já continha pedidos expressos de anulação dos contratos, afastamento de indenização e devolução de valores, e que a descaracterização do ato de improbidade por ausência de dolo não convalida irregularidades administrativas evidenciadas no processo de contratação. Contrarrazões apresentadas às e-STJ fls. 5929-5942, 5955-5969 e 5980-5985. O apelo nobre recebeu juízo negativo de admissibilidade pelo Tribunal (e-STJ fls. 6014-6017). Parecer ministerial às e-STJ fls. 6195-6208, opinando pelo conhecimento do agravo para dar parcial provimento ao recurso especial, reconhecendo a possibilidade da conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública. Passo a decidir. Considerando que os fundamentos da decisão de inadmissibilidade foram devidamente atacados (e-STJ fls. 6039-6053), é o caso de examinar o recurso especial. Em relação à alegada ofensa aos artigos 1.022 e 489, § 1º, IV, do Código de Processo Civil, cumpre destacar que, ainda que o recorrente considere insubsistente ou incorreta a fundamentação utilizada pelo Tribunal nos julgamentos realizados, não há necessariamente ausência de manifestação. Não há como confundir o resultado desfavorável ao litigante com a falta de fundamentação, motivo pelo qual não se constata violação dos preceitos apontados. Consoante entendimento desta Corte, o magistrado não está obrigado a responder a todas as alegações das partes, tampouco a rebater um a um todos os seus argumentos, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão, como ocorre na espécie. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. DESAPROPRIAÇÃO. JULGAMENTO ULTRA PETITA. CONTROVÉRSIA RESOLVIDA, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. RAZÕES DO AGRAVO QUE NÃO IMPUGNAM, ESPECIFICAMENTE, A DECISÃO AGRAVADA. SÚMULA 182/STJ. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS, NO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCONFORMISMO. AGRAVO INTERNO PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA EXTENSÃO, IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015. [...] IV. Não há falar, na hipótese, em violação dos arts. 489, § 1º, IV, e 1.022, II, do CPC/2015, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida. V. Na forma da jurisprudência do STJ, não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido: STJ, EDcl no REsp 1.816.457/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 18/05/2020; AREsp 1.362.670/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 31/10/2018; REsp 801.101/MG, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 23/04/2008. VI. Agravo interno parcialmente conhecido, e, nessa extensão, desprovido. (AgInt no AREsp n. 2.084.089/RO, Relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 12/9/2022, DJe de 15/9/2022.) No caso, em que pese a alegação de que o "acórdão não se manifestou sobre ponto essencial acerca da possibilidade de conversão da ação de improbidade em mera anulação de atos administrativos", vê-se que o Tribunal de origem decidiu integralmente a controvérsia, nos seguintes termos (e-STJ fls. 5657-5672): [...] Conforme relatado, preliminarmente, o Distrito Federal requer a nulidade da sentença por ausência de fundamento quanto ao pedido de conversão da ação de improbidade administrativa por ação civil pública. Contrariamente ao alegado, a sentença esclareceu os motivos pela não conversão, além de ratificar sua conclusão quando da apreciação dos embargos de declaração opostos pelo Distrito Federal, conforme fragmento a seguir transcrito: [...] Ocorre que o a Lei n. 8.249/92 facultou ao magistrado a possibilidade de converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública, de forma motivada, conforme art. 17, §16º, da LIA. Todavia, o caderno processual não se mostra apto à referida conversão, motivo pelo qual os autos foram extintos, sem resolução de mérito, relação às pessoas jurídicas de direito privado e seus sócios, principalmente diante da ausência de individualização das conduta. Verifica-se, portanto, que o pronunciamento judicial recorrido traz fundamentação adequada e suficiente sobre a matéria debatida, analisando as peculiaridades do caso e enfrentando os argumentos capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada [...] Na hipótese, diversamente do apregoado pelo recorrente, a sentença proferida pelo Juízo de origem não apresenta nulidade por deficiência de fundamentação, porquanto compreendeu não estarem os autos aptos para a conversão pleiteada, notadamente porque não há a devida indicação da conduta de cada pessoa jurídica que teria gerado prejuízo ao erário. No mérito, não assiste razão à parte insurgente. A Lei de Improbidade Administrativa (após o advento da Lei n. 14.230/2021) admite a conversão da ação de improbidade em ação civil pública, nos seguintes termos: Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) (Vide ADI 7042) (Vide ADI 7043) [...] § 16. A qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública, regulada pela Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) § 17. Da decisão que converter a ação de improbidade em ação civil pública caberá agravo de instrumento. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021). Entendo, contudo, que a interpretação teleológica e sistemática dos artigos acima citados indica que essa conversão deve ocorrer no primeiro grau, antes da sentença. Embora a lei empregue a expressão “a qualquer momento” ao tratar da conversão, ela também utiliza expressamente o termo "magistrado", indicando que a competência para a decisão de conversão pertence ao juízo de primeiro grau. Essa interpretação é reforçada pela previsão contida no § 17 do art. 17 da LIA, que estabelece, como recurso cabível contra a decisão de conversão, o agravo de instrumento. Trata-se de uma estrutura processual vinculada às instâncias inferiores, não sendo aplicável ao âmbito recursal em tribunais de segunda instância ou na instância especial. A conversão implica a redefinição da lide, com eventual mudança na causa de pedir e nos pedidos formulados, o que pode demandar aditamento da petição inicial e abertura de nova fase probatória, pelo que o instituto é apropriado enquanto o processo ainda está no primeiro grau de jurisdição e antes da sentença, em proteção ao contraditório e à ampla defesa, assim como aos princípios da estabilidade da lide e da segurança jurídica. Dito de outra maneira, sou de que a conversão prevista no art. 17, § 16, é mais apropriada para o momento inicial da demanda, quando ainda há margem para ajustes na petição inicial e na abertura de instrução probatória. Realizá-la em instância recursal, com anulação da sentença já proferida e com retorno dos autos ao estágio inicial, vai na contramão da solução da lide e da pacificação que se espera com o julgamento das ações. Nesse ponto, é importante destacar que, a despeito de o Superior Tribunal de Justiça ter decidido, no Tema 1.089, que o prosseguimento da demanda é possível para pleitear o ressarcimento de danos ao erário, mesmo quando afastadas as sanções previstas no art. 12 da LIA, tal entendimento não se aplica ao presente caso. É que o prosseguimento da ação, nessas hipóteses (do repetitivo), visa à satisfação de pedidos que já haviam sido cumulados na petição inicial, enquanto a conversão (propriamente dita) é diferente, porque pressupõe a alteração da natureza da lide, com consequente adaptação da causa de pedir e do objeto da demanda, situação que, repito, entendo ser apropriada até a sentença, mas não além dessa. Melhor dizendo: nas ações de improbidade nas quais, além das demais sanções, há também alegação de dano e pedido de reparação deste, uma vez afastado o ato ímprobo, nada obsta o prosseguimento da demanda para buscar o ressarcimento ao erário, sendo tal possibilidade passível de reconhecimento em qualquer instância. Por outro lado, se não for para perseguir a reparação (remanescente) do dano, e, sim, para converter (em si) a ação de improbidade em ação civil pública de caráter geral, tenho que essa conversão deve se operar no primeiro grau e antes de ser proferida a sentença. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEFENSORIA PÚBLICA. ILEGITIMIDADE ATIVA. CONVERSÃO DO FEITO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE. 1. A Lei n. 11.448/2007 alterou o art. 5º da Lei n. 7.347/1985 para incluir a Defensoria Pública como legitimada ativa para a propositura da ação civil pública em sentido largo; mas, podendo, não alterou a legitimidade para a propositura de ação regida pela Lei n. 8.429/1992, cujo objeto específico é a condenação pela prática de atos ímprobos. 2. Embora ambas as ações civis públicas (a geral da Lei n. 7.347/1985 e a de improbidade administrativa da Lei n. 8.429/1992) tenham algum ponto de aproximação, notadamente por serem instrumentos de proteção a direito transindividual, pelo que integram, em caráter global, o microssistema da tutela coletiva, elas se diferenciam bastante no aspecto ontológico, pois as ações de improbidade são revestidas de caráter punitivo/sancionador próprio, sem equivalente na ação civil pública geral, e por isso aquela é regida por regras especiais, inclusive no que concerne à legitimidade ativa. 3. As alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa deixam ainda mais evidente o tratamento distinto conferido às ações de improbidade e às ações civis pública em geral, especialmente o art. 17, caput e § 16, e o art. 17-D do referido diploma legal. 4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ADIs 7042 e 7043, estabeleceu a legitimidade ativa concorrente entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas, mas não estendeu essa prerrogativa à Defensoria Pública. 5. A conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública, prevista no art. 17, § 16, da Lei 8.429/1992, deve ocorrer no primeiro grau de jurisdição, antes da sentença, e tal decisão (de conversão) está sujeita ao recurso de agravo de instrumento, conforme previsto no § 17 do mesmo artigo. 6. Agravo conhecido para conhecer em parte do recurso especial e, nessa extensão, desprovê-lo. (AREsp n. 2.495.484/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 19/8/2025, DJEN de 26/9/2025.) Ante o exposto, com base no art. 253, parágrafo único, II, "a", do RISTJ, CONHEÇO do agravo para NEGAR PROVIMENTO ao recurso especial. Caso exista nos autos prévia fixação de honorários de advogado pelas instâncias de origem, determino a majoração de tal verba, em desfavor da parte recorrente, no importe de 10% sobre o valor já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo legal, bem como eventual concessão da gratuidade da justiça. Publique-se. Intimem-se. Relator
GURGEL DE FARIA