Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2155081/MG (2024/0242382-9)
RELATOR: MINISTRO SÉRGIO KUKINA
RECORRENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
RECORRIDO: AMADEU CAMPOS PEREIRA
ADVOGADO: JOSÉ INÁCIO FRANCISCO MUNIZ - MG053053
RECORRIDO: JOSE COSTA DA SILVA
ADVOGADO: FLÁVIO CARDOSO AGUIAR - MG070166
INTERESSADO: MUNICÍPIO DE DIVINO
DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais, com fundamento no art. 105, III, a, da CF, desafiando acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do mesmo ente federado, assim ementado (fl. 903): APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – NOMEAÇÃO EM CARGO DE LIVRE PROVIMENTO – PADRÃO DE VENCIMENTO SUPERIOR AO INICIAL – DOLO ESPECÍFICO – AUSÊNCIA DE PROVA – NÃO CONFIGURADO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA– RECURSOS PROVIDOS – SENTENÇA REFORMADA. - Considerando que, a partir da Lei nº 14.230/21, afigura-se necessário o dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, o que não se verifica no conjunto probatório dos autos porquanto não demonstrado que os réus agiram com o intuito de causar dano ao erário, locupletar-se, ou mesmo de infringir a legislação municipal, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa. A parte recorrente aponta violação aos aos arts. 1º, §§2º, 3º e 4º c/c arts. 9º e 10 da Lei n.º 8.429/92. Sustenta, em síntese, que restou configurada a prática de ato ímprobo, na medida em que foi comprovada a presença de dolo genérico na conduta do réu da subjacente ação. Recebidos os autos nesta Corte, o Ministério Público Federal, em parecer de lavra da Subprocuradora-Geral da República Denise Vinci Tulio, opinou "pelo provimento do recurso especial, afastando-se a retroatividade das alterações promovidas pela Lei 14.230/2021" (fls. 1.000/1.004). É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. Em 25/10/2021, foi publicada a Lei n. 14.230, que promoveu significativas alterações na Lei n. 8.429/92. O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o ARE 843.989/PR, assentou a presença de repercussão geral na questão alusiva à retroatividade das disposições da mencionada Lei n. 14.230/2021 (Tema 1.199, acórdão publicado no DJe 4/3/2022). Em 18/8/2022, a Suprema Corte concluiu o julgamento daquele recurso extraordinário com agravo, fixando as seguintes teses de repercussão geral: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". É possível inferir, portanto, que a Excelsa Corte, no julgamento do Tema 1.199, não chegou a examinar e, logicamente, não determinou a aplicação retroativa do novo rol taxativo das condutas ímprobas que atentam contra princípios da Administração, na redação dada pela Lei n. 14.230/2021. Ocorre que, em momento posterior, o Plenário do STF assentou que as "alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado" (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator: Ministro Luiz Fux, Relator p/ Acórdão Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 22/8/2023, DJe 6/9/2023). Calha observar que, como advertiu o Ministro Paulo Sérgio Domingues no julgamento do AgInt no AREsp n. 1.206.630/SP (DJe de 1º/3/2024), haverá abolição da figura ímproba quando a conduta anteriormente tipificada sob a redação do art. 11 da LIA não tiver sido disciplinada pelos novéis incisos do mesmo dispositivo (princípio da continuidade típico-normativa). Essa linha de percepção, vale destacar, está em sintonia com o entendimento perfilhado pelo STF (ARE n. 1.346.594 AgR-segundo, Relator Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 31/10/2023). A mesma diretriz alusiva à aplicação da Lei n. 14.230/21 a atos de improbidade praticados na vigência do texto legal anterior foi aplicada pela Primeira Turma deste Tribunal Superior no que respeita à ausência de comprovação do dano efetivo ao erário. Refiro-me ao REsp n. 2.061.719/TO (acórdão publicado no DJe de 2/9/2024), Relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, que redigiu a ementa da seguinte maneira: RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS REITORES DA ADMINISTRAÇÃO. MÁCULA À IMPESSOALIDADE E À MORALIDADE MEDIANTE A FRUSTAÇÃO DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. RECONHECIMENTO DA PRESENÇA DE DOLO ESPECÍFICO NA ORIGEM. ATRAÇÃO DA SÚMULA 7/STJ. CONDENAÇÃO COM BASE NO CAPUT DO ART. 11 DA LIA. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE TÍPICONORMATIVA. TIPIFICAÇÃO DA CONDUTA NO ATUAL INCISO V DO ART. 11 DA LIA. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A imputação aos réus de fraude para viabilizar a celebração de contratos de fornecimento de produtos por intermédio de empresas fantasmas, ocultando supermercado de propriedade da ex-Prefeita e do ex-Secretário de Finanças do Município de Talismã/TO consubstancia dolo específico e a revisão desta conclusão implica reexame do contexto fático-probatório, providência vedada pela Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ). 2. Alteração do caput do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) pela Lei 14.230/2021, afastando-se a hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios administrativos. Incidência do princípio da continuidade típiconormativa. A conduta cristalizada no acórdão recorrido vem tipificada no atual inciso V do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa. Condenação mantida. 3. Adequação das penalidades aplicadas aos termos do inciso III do art. 12 da Lei 8.429/1992. Necessidade de retorno dos autos à Corte de origem para nova dosimetria das penas. Impossibilidade de aplicação de sanções mais gravosas aos demandados diante da retroação apenas da lei mais benigna e do princípio da vedação da reformatio in pejus. DANO AO ERÁRIO. PRESUNÇÃO DO PREJUÍZO PELO ACÓRDÃO RECORRIDO. ALTERAÇÃO DO ART. 10, "CAPUT" E INCISO VIII, DA LIA. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DA PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. INTERPRETAÇÃO DAS TESES FIXADAS NO TEMA 1.199. RETROAÇÃO DAS ALTERAÇÕES LEGAIS EM RELAÇÃO, TAMBÉM, AO ELEMENTO OBJETIVONORMATIVO: DANO. 4. A atual redação do art. 10 da LIA, com as alterações advindas da Lei 14.230/2021, passou a exigir a comprovação da perda patrimonial efetiva para a configuração da improbidade administrativa. O Supremo Tribunal Federal, quando do exame do Tema 1.199, pacificou a orientação de que “[a] nova Lei 14.230/2021 aplicase aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente". O silogismo aplicável ao elemento subjetivo da conduta em tudo se aplica ao elemento objetivo-normativo considerando-se a máxima "Ubi eadem ratio, ibi idem jus". 5. Recurso especial em parte conhecido e parcialmente provido para determinar o retorno dos autos para a realização da nova dosimetria das penas. Nessa mesma linha de percepção, sobressaem os seguintes julgados, de ambas as Turmas que compõem a Primeira Seção do STJ: ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. RESPONSABILIZAÇÃO POR DOLO GENÉRICO. REVOGAÇÃO. APLICAÇÃO IMEDIATA. 1. A Lei n. 14.230/2021, que alterou profundamente a Lei n. 8.429/1992, passou a prever, como condição à configuração do ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, o efetivo e comprovado prejuízo ao patrimônio público. 2. A Primeira Turma, por ocasião do julgamento do REsp 1.929.685/TO, consolidou o entendimento de que os processos ainda em curso, versando sobre a mesma questão, devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama o dano efetivo, hipótese inocorrente no caso dos autos. 3. A conduta ímproba amparada em dolo genérico foi revogada pelo novo diploma legal que alterou a LIA, passando a exigir o dolo específico. 4. No caso, o Tribunal de origem asseverou que o Ministério Público não comprovou a existência do dolo específico na conduta imputada aos réus, porquanto não houve a clara intenção em ofender os princípios administrativos. 5. Agravo interno desprovido. (AgInt no AREsp n. 2.728.544/GO, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 28/4/2025, DJEN de 6/5/2025) DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRAUDE EM LICITAÇÃO. DANO PRESUMIDO. RETROATIVIDADE DA LEI N. 14.230/2021. RECURSO PROVIDO. I. Caso em exame 1. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Paraná contra réus acusados de fraudar licitação para aquisição de trator, no valor de R$ 12.000,00. O juízo de primeiro grau condenou os réus Wilson Soares da Silva e o espólio de Francisco Andreoli Gonçalves, mas afastou a condenação de Elias Demétrio da Silva. 2. O Tribunal de origem deu provimento ao recurso do Ministério Público para condenar Elias Demétrio da Silva e reconheceu a prescrição das sanções, exceto o ressarcimento ao erário, por ser imprescritível. II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em saber se é possível a condenação por ato de improbidade administrativa, consistente em fraudar licitação, com base na presunção de dano ao erário. 4. A análise da retroatividade da Lei n. 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo a comprovação de dano efetivo ao erário para a configuração de improbidade administrativa. III. Razões de decidir 5. A Lei n. 14.230/2021 alterou a redação do art. 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa, exigindo a comprovação de dano patrimonial efetivo para a configuração de improbidade administrativa. 6. A presunção de dano ao erário não é mais suficiente para a condenação por improbidade administrativa, sendo necessário demonstrar o dano efetivo. 7. No caso concreto, não houve comprovação de que o valor pago pelo trator foi superior ao praticado no mercado ou que a aquisição era desnecessária, afastando a possibilidade de condenação com base em dano presumido. IV. Dispositivo e tese 8. Recurso provido para julgar improcedente a ação civil pública em relação a todos os demandados. Tese de julgamento: "1. A condenação por improbidade administrativa exige a comprovação de dano patrimonial efetivo ao erário. 2. A presunção de dano não é suficiente para a configuração de improbidade administrativa após a Lei n. 14.230/2021". Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/1992, art. 10, VIII; Lei n. 14.230/2021.Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes; STJ, AgInt no REsp 1737731/SC, Rel. Min. Gurgel de Faria. (REsp n. 1.941.255/PR, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, julgado em 18/3/2025, DJEN de 25/3/2025) Vale ressaltar, ainda, que o mesmo entendimento vem sendo perfilhado quanto à necessidade da presença de dolo específico (e não apenas genérico) nas condutas dos réus. Veja-se, nesse sentido, a seguinte ementa: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. RESPONSABILIZAÇÃO POR DOLO GENÉRICO. REVOGAÇÃO. APLICAÇÃO IMEDIATA. 1. A questão jurídica referente à aplicação da Lei n. 14.230/2021 ? em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente ? teve a repercussão geral julgada pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 do STF). 2. A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei n. 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a tal aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada. 3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 9/5/2023, firmou a orientação de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei n. 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199 do STF. 4. Acontece que o STF, posteriormente, ampliou a abrangência do Tema 1.199/STF, a exemplo do que ocorreu no ARE 803568 AgR- segundo-EDv-ED, admitindo que a norma mais benéfica prevista na Lei n. 14.230/2021, decorrente da revogação (naquele caso, tratava- se de discussão sobre o art. 11 da LIA), poderia ser aplicada aos processos em curso. 5. Tal como aconteceu com a modalidade culposa e com os incisos I e II do art. 11 da LIA (questões diretamente examinadas pelo STF), a conduta ímproba escorada em dolo genérico (tema ainda não examinado pelo Supremo) também foi revogada pela Lei n. 14.230/2021, pelo que deve receber rigorosamente o mesmo tratamento. 6. Sobre a questão da presença da identificação do dolo pela instância de origem, existem três situações mais comuns que chegam a esta Corte: a) a primeira diz respeito aos casos em que o juízo a quo identifica a presença do elemento doloso, mas não explicita qual a modalidade do dolo (se específico ou genérico); b) a segunda hipótese se opera quando a decisão recorrida expressamente afirma que o dolo é genérico, seja se limitando a concluir dessa maneira (sem examinar a presença do dolo específico), seja afirmando categoricamente que não está presente o dolo específico; c) o terceiro caso é quando o julgado impugnado claramente fala que está presente o dolo específico. 7. Em cada um desses casos esta Corte deve adotar uma providência diferente: 1) na hipótese do item "a", os autos devem ser devolvidos à origem para que reexamine o caso e se manifeste expressamente sobre a presença do dolo específico que, se não estiver presente, deverá levar à improcedência do pedido; 2) no caso do item "b", não há necessidade de retorno dos autos à instância originária, sendo possível que o pedido seja julgado improcedente no próprio STJ, porque ausente o elemento subjetivo especial necessário à configuração do ato ímprobo; e 3) na situação do item "c", também não há necessidade de devolver os autos ao juízo a quo, cabendo a esta Corte entender presente o elemento subjetivo (pois a revisão da questão esbarraria no óbice da Súmula 7 do STJ) e examinar os demais pontos do recurso ou incidente processual em trâmite neste Tribunal. 8. No caso presente, a conduta delineada pelo TJ/MG evidencia o dolo genérico (item "b"), pelo que ausente elemento essencial para a configuração do ato ímprobo. 9. Agravo interno desprovido. (AgInt no AgInt no AREsp n. 2.329.883/MG, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 15/10/2024, DJe de 11/11/2024) Pois bem, no caso em testilha, o Tribunal mineiro assentou a ausência de dolo específico na conduta do réu. Nesse contexto, para se dissentir de tal premissa, seria imprescindível o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que não é possível em recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ. ANTE O EXPOSTO, não conheço do recurso. Publique-se. Relator
SÉRGIO KUKINA