Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2147799/MG (2024/0197358-0)
RELATOR: MINISTRO SÉRGIO KUKINA
RECORRENTE: CELIA MARIA DE OLIVEIRA
ADVOGADO: FLAVIO BOSON GAMBOGI - MG097527
RECORRIDO: JOAO FRANCELINO
RECORRIDO: PETERSON ANDRADE FERRACCIU
RECORRIDO: SANDRA MARA DE OLIVEIRA REIS
ADVOGADOS: GERALDO FLÁVIO DE MACÊDO SOARES - MG092280
GOUTIER DOMINGOS RIBEIRO DOS SANTOS - MG119832
AGRAVANTE: EDMIR GERALDO SILVA
ADVOGADO: SERGIO HANNAS SALIM - MG032998
AGRAVADO: JOAO FRANCELINO
AGRAVADO: PETERSON ANDRADE FERRACCIU
AGRAVADO: SANDRA MARA DE OLIVEIRA REIS
ADVOGADOS: GERALDO FLÁVIO DE MACÊDO SOARES - MG092280
GOUTIER DOMINGOS RIBEIRO DOS SANTOS - MG119832
INTERESSADO: MUNICÍPIO DE MINDURI
INTERESSADO: CELIA MARIA DE OLIVEIRA
INTERESSADO: JOSE BENTO JUNQUEIRA DE ANDRADE NETO
DECISÃO Trata-se de recurso especial manejado por Célia Maria De Oliveira - ME, com fundamento no art. 105, III, a, da CF, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado (fls. 1.056/1.057): APELAÇÃO - CONCESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO - ILEGALIDADE - SUPREMACIA E INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO — RESSARCIMENTO DO DANO AO ERÁRIO — INTEGRALIDADE. - O dano ao erário decorrente de concessão ilegal de uso de bem público deve ser ressarcido integralmente, em atenção aos princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público. V.V. APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO POPULAR - CONCESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO - INOBSERVÂNCIA DA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA - NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO RECONHECIDA— PAGAMENTO DE ALUGUEIS - DEVIDO - TERMO A QUO - MORA DA PARTICULAR. - Considerando que o ato administrativo que cedeu ao particular o uso de um imóvel pertencente à municipalidade se trata de contrato de direito público, bilateral, de prazo determinado, gratuito, não precário e realizado intuitu personae, é certo que se configura como uma concessão de uso de bem público. - Conforme previsto no art. 101, § 1º, da Lei Orgânica do Município de Minduri, bem como na Lei n° 8.666/93, a concessão do uso de bem público deve ser precedida de lei especifica que a autoriza, bem como de licitação na modalidade de concorrência. - Inobservadas as exigências legais para constituição do ato administrativo e caracterizado o seu desvio de finalidade, há de ser reconhecida sua nulidade, nos termos do art. 2º, b e e, da Lei n° 4.717/65. - Tendo em vista que a própria Administração Pública também deu causa à ilegalidade, não lhe seria devido o pagamento dos aluguéis, pela privação do uso do bem (art. 551, 1, do CPC), desde a data do início da ocupação irregular, mas sim a partir da constituição em mora da particular, a qual, in casu, ocorreu na data da citação. Os embargos de declaração opostos pela ora recorrente foram parcialmente acolhidos, sem efeitos modificativos, e rejeitados os aclaratórios de Edmir Geraldo Silva e outros (fls. 816/829). Já os segundos embargos de declaração da recorrente foram rejeitados (fls. 849/855). A parte recorrente aponta violação aos seguintes dispositivos: I - arts. 1.022 e 489, § 1º, VI, do CPC, ao argumento de que o acórdão recorrido padece de omissão em relação aos seguintes aspectos: a) negativa de nova sustentação oral no julgamento estendido; b) ocorrência da prescrição, da decadência e do cerceamento do direito de defesa quanto à quantificação e compensação do alegado dano; c) pleito de compensação das contrapartidas e benfeitorias; d) o caso deveria ser julgado "como se doação com encargo fosse" (fl. 861); e e) o efetivo cumprimento das contrapartidas implica boa fé e deve impedir o enriquecimento sem causa do ente público supostamente prejudicado. Aduz, ainda, que o decisum colegiado recorrido se mostra contraditório por "fechar os olhos para a inadequação da via eleita e, ao mesmo tempo, julgar procedente a ação popular, relegando a aferição do dano para liquidação de sentença." (fl. 861); II - art. 942 do CPC, sustentando que, instaurado o julgamento por extensão, não foi assegurada nova sustentação oral perante os novos julgadores, apesar da presença dos patronos em plenário, o que configuraria nulidade do julgamento; III - arts. 930, parágrafo único, e 941, caput, do CPC, porque, vencido o relator em parte no julgamento da apelação, a relatoria dos embargos de declaração deveria ter sido atribuída ao autor do primeiro voto vencedor, de modo que a restituição da relatoria ao relator originário teria violado o procedimento legal e o princípio do juiz natural; IV - arts. 1º, § 3º, e 14 da Lei n. 4.717/1965; e 11, § 7º, da Lei n. 9.504/97, pois a legitimidade ativa exige prova da cidadania em sentido técnico, devendo ser demonstrado o gozo dos direitos políticos mediante certidão de quitação eleitoral, sob pena de ausência de pressuposto processual para a ação popular; V - arts. 1º, caput, e 14 da Lei n. 4.717/1965, afirmando que o dano ao erário é pressuposto da ação popular, o qual é inexistente no caso, pois o acórdão relegou sua aferição para a liquidação, o que revelaria inadequação da via eleita e falta de interesse processual dos autores; VI - art. 21 da Lei n. 4.717/1965, art. 54, caput, da Lei n. 9.784/1999, e art. 3º, do Decreto n. 20.910/1932, porque a ação proposta em 2011, para discutir contrato celebrado em 2003, estaria fulminada pela prescrição quinquenal, ou, subsidiariamente, a condenação deveria limitar-se às parcelas dos cinco anos anteriores ao ajuizamento; e, ainda, por decadência do direito de anular o ato administrativo favorável ao particular. Para tanto, aduz que “o contrato objeto da ação popular foi celebrado em 2003, sendo a ação ajuizada apenas em 2011, ou seja, muito além do prazo quinquenal fixado no art. 21 da LAP” (fl. 867); e VII - arts. 563, 884 e 1.255, do Código Civil, e art. 59, parágrafo único, da Lei n. 8.666/1993, ao fundamento de que, ainda que se mantivesse a nulidade do contrato, seus efeitos deveriam ser preservados ex nunc, com compensação das benfeitorias e contrapartidas realizadas e vedação ao enriquecimento sem causa do Município, fixando-se, ao menos, a citação como termo inicial de eventual indenização. O Ministério Público Federal, na condição de fiscal da lei, opinou pelo desprovimento do recurso, nos termos assim resumidos (fls. 1.055/1.056): RECURSO ESPECIAL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. ATO ADMINISTRATIVO ILEGAL. DANO AO ERÁRIO PÚBLICO. RECURSO ESPECIAL DE CÉLIA MARIA DE OLIVEIRA-ME: NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. SUSTENTAÇÃO ORAL REALIZADA PELO CAUSÍDICO. AUSÊNCIA DE NULIDADE. PRAZO PRESCRICIONAL NÃO ESCOADO. CERCEAMENTO DE DEFESA SOBRE O VALOR DO BEM PÚBLICO. INOCORRÊNCIA. AUTORES SÃO PARTES LEGÍTIMAS PARA FIGURAR NO POLO ATIVO DA AÇÃO POPULAR. DANO AO ERÁRIO DEMONSTRADO. PAGAMENTO A SER FEITO MEDIANTE O VALOR DOS ALUGUEIS DO PERÍODO DO CONTRATO DE COMODATO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DE EDMIR GERALDO SILVA. INEXISTÊNCIA DE JULGAMENTO ACERCA DA DECADÊNCIA NAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. AUSÊNCIA DE OFENSA AO ART. 1.022 DO CPC. IMPRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, §5º DA CF E TEMAS Nº 666 E 897 DO STF. EXAME SOB O PÁLIO EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL O QUE IMPEDE O CONHECIMENTO POR ESTA VIA RECURSAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. SÚMULA Nº 182/STJ. Parecer pelo desprovimento do recurso especial de Célia Maria de Oliveira-ME e pelo não conhecimento do agravo em recurso especial de Edmir Geraldo Silva. É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. Verifica-se, inicialmente, não ter ocorrido ofensa aos arts. 489, § 1º, e 1.022, II, do CPC, na medida em que o Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas e apreciou integralmente a controvérsia posta nos autos; não se pode, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. Sobre a pretendida renovação da sustentação oral no julgamento estendido, o acórdão recorrido firmou (fl. 821): 11.1 - Da nulidade da sessão de julgamento A priori, imperioso discorrer sobre a nulidade da sessão de julgamento, arguida pela primeira embargante. Sustenta, em síntese, que na sessão de julgamento do dia 22/08/2019, ao haver a reinclusão do feito em pauta com julgamento ampliado, sem que oportunizada a feitura de sustentação oral, caracterizaria violação ao seu direito à ampla defesa, em afronta ao art. 942, CPC/15. Nesse ponto, sem razão. Explico. Conforme notas taquigráficas, acostadas às fls. 6041606, depreende-se das palavras do Eminente Desembargador Judimar Biber, na posição de Presidente desta Colenda 3a Câmara Cível, que na sessão anterior a sustentação realizada pelo causídico da primeira embargante, o Dr. Gerson Mello Boson Neto, deu-se perante toda a turma julgadora. Assim, considerando a unicidade do ato de julgamento, o tão só o fato de o 1º vogal ter pedido vistas dos autos não gera o direito a nova sustentação oral perante a mesma turma julgadora. Por sua vez, os temas da prescrição e da decadência foram assim solucionados (fls. 693/695): No que concerne à alegada prescrição, é de se ressaltar, em primeiro lugar, a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento do dano causado ao erário, nos termos do ad. 37, §5º, da CF. Não bastasse tal fato, como bem elucidou o Ministério Público do Estado de Minas Gerais (fls. 223/224): "Além da imprescritibilidade da pretensão ao ressarcimento do dano causado ao erário (ad. 37, §5°, da CF), deve ser levado em conta que o ato impugnado gerou relação de trato sucessivo, onde o prazo prescricional é renovado a cada dia. Com efeito, não se trata de ato que surtiu efeitos apenas no momento de sua efetivação, mas sim de situação que vem se perpetuando ao longo do tempo, uma vez que em decorrência da cessão gratuita do uso do bem público, a suplicada Célia Maria de Oliveira vem se locupletando dia após dia, em prejuízo do erário público, de modo que o prazo prescricional acaba sendo renovado diariamente. Ademais, como sabido, a publicação é condição de validade do ato administrativo e termo inicial do curso do prazo de prescrição. No caso, é cedo que não houve publicação do ato ilegal atacado através da presente ação popular - Instrumento de Cessão de Uso de Bem Imóvel Pertencente ao Município de Minduri-MG, através de Comodato (fls. 39/41), não havendo, portanto, que se falar em início do prazo prescricional. Não houve seque autorização legislativa, como se vê da certidão de fls. 47. Trata-se, enfim, de ato que violou o princípio da publicidade. Aliás, trata-se de documento que somente se tornou conhecido depois da representação encaminhada ao Ministério Público em 1810512011 (fls. 11117), tudo levando a crer que a suplicada Célia Maria de Oliveira ocupava o imóvel de propriedade do Município de Minduri até então com mera autorização verbal do prefeito Edmir Geraldo Silva, o que induz à conclusão de que o citado instrumento consiste em documento ideologicamente falso, forjado no afã de justificar a cessão ilegal do uso do bem público. Tal conclusão encontra respaldo no fato de constar do referido documento o número do CNPJ da empresa Célia Maira de Oliveira - ME, cuja inscrição junto à Receita Federal ocorreu em 2610612003, ou seja, depois de firmado o aludido Termo de Comodato/Cessão de Uso de Imóvel. (...) De qualquer forma, seja ideologicamente falso ou não, como o documento que formalizou o ato impugnado só veio a tornar conhecido depois de 18/05/2011, e a presente ação foi ajuizada em 08/085/2011, inocorre a prescrição, posto que a demanda popular foi proposta dentro do prazo de cinco anos, determinado pelo ad. 21 da Lei n° 4.717/65." Destarte, também não ha que se falar em prescrição. Por fim, em relação à suposta inversão do ônus da prova e cerceamento de defesa, é certo que o fato de a sentença ter determinado a apuração do valor referente ao uso do bem público em sede de liquidação de sentença não significa dizer que não restou comprovada a lesividade do ato. Ora, restou reconhecida a nulidade do ato e o prejuízo que ele causou à Municipalidade, contudo, faz-se necessária uma análise técnica do preço de mercado do aluguel na região em que o imóvel se encontra situado, da área e condições do imóvel e outros fatores que possam influenciar no valor que deveria ser pago pelas apelantes pelo uso do bem público. Assim, já houve a aferição da existência de dano ao erário e, portanto, não resta configurado o alegado cerceamento de defesa. Também as questões de compensação das contrapartidas e benfeitorias, da boa-fé e da vedação ao enriquecimento sem causa do ente público foram assim decididas pelo Tribunal a quo (fl. 822/823): 11.11 - Da compensação de alugueres e benfeitorias com o valor devido à Municipalidade A primeira embargante sustenta que o acórdão foi omisso ao não consignar a possibilidade de compensação entre o valor dos alugueis, que o acórdão entendeu devidos, as benfeitorias realizadas no imóvel e contrapartidas anteriormente pagas por ela em favor da municipalidade. De fato, tal ponto, objeto de irresignação, não foi abordado na decisão embargada. Passo, então, a sanar tal omissão. Não há que se falar em qualquer compensação em relação aos valores devidos pela primeira embargante ao erário do Município de Minduri. Isso porque conforme contrato de comodato de fls. 39/41 e extensivamente debatido nos autos, o bem imóvel ficou na posse da pessoa jurídica Célia Maria de Oliveira - ME sem o pagamento de qualquer contraprestação pecuniária, inexistindo, portanto, valores de contrapartida com os quais estabelecer compensação. Em relação à construção edificada no terreno, impõe-se a aplicação do disposto no art. 1.255, CC. [...] Em se tratando de terceiro que edifica no terreno pertencente a outrem, não se presume a boa-fé. Considerando que essa não está provada dos elementos probatórios carreados aos autos, descabe qualquer indenização quanto a eventuais benfeitorias sob a forma de edificação. Por amor ao debate, registro que em relação à compensação com tributos pagos, essa também não merece acolhida. A compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda Pública, como enuncia o ad. 170, CTN, está sujeita às hipóteses legais. Inexistindo qualquer previsão legal especifica nesse sentido, não há que se falar em compensação tributária. Do mesmo modo, a Corte local examinou a afirmação de que o caso deveria ser julgado "como se doação com encargo fosse" (fl. 861), tendo esclarecido que: "Não restam dúvidas, portanto, de que o negócio jurídico firmado entre o ente municipal e a particular se configura como uma concessão de uso de bem público." (fl. 696). Não há falar, pois, em omissão no acórdão recorrido. Também não prospera o argumento de que haveria contradição entre a procedência da ação popular e a aferição do dano em sede de liquidação de sentença, vez que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que a contradição sanável por meio dos embargos de declaração é aquela interna ao julgado embargado, isto é, a incoerência entre fundamentos e a conclusão do julgado em si considerado, o que não ocorreu na hipótese vertente. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: AgInt no AgInt no AREsp n. 2.411.608/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma,, DJe de 27/5/2024; EDcl no AgInt nos EDcl no REsp n. 1.698.201/CE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, DJe de 20/5/2024; EDcl no REsp n. 1.469.545/SC, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, DJe de 29/2/2024. Acerca do art. 942 do CPC, defende a parte recorrente que caberia a concessão de nova oportunidade para a sustentação oral "na hipótese de julgamento estendido" (fl. 862). No ponto, o Tribunal a quo asseverou (fl. 821): 11.1 - Da nulidade da sessão de julgamento A priori, imperioso discorrer sobre a nulidade da sessão de julgamento, arguida pela primeira embargante. Sustenta, em síntese, que na sessão de julgamento do dia 22/08/2019, ao haver a reinclusão do feito em pauta com julgamento ampliado, sem que oportunizada a feitura de sustentação oral, caracterizaria violação ao seu direito à ampla defesa, em afronta ao art. 942, CPC/15. Nesse ponto, sem razão. Explico. Conforme notas taquigráficas, acostadas às fls. 6041606, depreende-se das palavras do Eminente Desembargador Judimar Biber, na posição de Presidente desta Colenda 3a Câmara Cível, que na sessão anterior a sustentação realizada pelo causídico da primeira embargante, o Dr. Gerson Mello Boson Neto, deu-se perante toda a turma julgadora. Assim, considerando a unicidade do ato de julgamento, o tão só o fato de o 1º vogal ter pedido vistas dos autos não gera o direito a nova sustentação oral perante a mesma turma julgadora. Por seu turno, a parte recorrente defende (fl. 862): 3.6. A este respeito, aliás, as notas taquigráficas referentes ao início do julgamento da apelação revelam que o eminente Desemb. Presidente desta 3ª CACIV, ao afirmar, quando indeferiu a nova sustentação oral, que "podia ter havido sustentação oral no momento em que se abria o julgamento, na sessão anterior" (fl. 605), foi de fato induzido: a erro pelos equivocados registros. Como se vê, a alteração das premissas adotadas pela Corte de origem, tal como colocada a questão nas razões recursais, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. Não bastasse isso, o recurso especial não impugnou fundamento basilar que ampara o acórdão recorrido, qual seja, o de que a renovação da sustentação oral era desnecessária, já que, ao ser realizada, ocorreu perante toda a turma julgadora. Assim, o inconformismo também esbarra no obstáculo da Súmula 283/STF, que assim dispõe: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles". A respeito do tema: AgInt no REsp 1.711.262/SE, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 17/2/2021; AgInt no AREsp 1.679.006/SP, Rel. Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, DJe 23/2/2021. Quanto aos arts. 930, parágrafo único, e 941, caput, do CPC, a Colegiado estadual decidiu (fls. 852/854): Cinge-se a presente controvérsia recursal quanto à ocorrência de erro procedimental na relatoria do feito. O recorrente afirma que nula a decisão recorrida por violação ao estabelecido na lei processual vigente e no regimento interno do TJMG, ao fundamento de que por ter restado vencedor o voto do Des. Maurício Soares em sede de julgamento do recurso de apelação (fls. 5901598), seria ele o novo relator do processo, a quem supostamente caberia a relatoria dos embargos de sequencial 002, de modo que o processo deveria ser novamente submetido a julgamento. Todavia, em primeiro plano é importante esclarecer que consta no acórdão de fls. 590/598 que foi dado parcial provimento ao recurso somente para estabelecer como termo inicial do ressarcimento ao erário a data da citação. Por outro lado, a divergência instaurada pelo ilustre Des. Vogal teve como único ponto de discordância o termo inicial, que o considerou como sendo a data de início da ocupação indevida, tendo concordado com os demais termos do voto de relatoria. Deste modo, embora o resultado do julgamento tenha sido aquele constante no voto exarado pelo 1º vogal, a realidade fática é que o voto de relatoria foi apenas parcialmente superado. Sobre o procedimento, o Código de Processo Civil estabelece que: [...] Ainda, o Regimento Interno do Tribunal de Justiça de Minas Gerais prevê: Ad. 122. O acórdão será lavrado pelo relator, salvo se vencido in totum, caso em que deverá o vencedor fazê-lo. No caso concreto, o voto de relatoria não foi integralmente vencido pela divergência instaurada, tendo sido superado em apenas um ponto, o termo inicial do ressarcimento, de modo que não há que se falar em necessidade de substituição do Relator no julgamento do feito. Ainda, em segundo plano, também necessário pontuar que para que haja nulidade de algum ato processual, necessário haver a demonstração de prejuízo dele decorrente, situação não demonstrada pelo embargante. Assim, não basta a simples alegação de que foram violados os procedimentos e a competência no julgamento, mas também do efetivo dano decorrente desta violação. Nota-se que a controvérsia foi dirimida com base na exegese do Regimento Interno do Tribunal de origem. Assim, a matéria é insuscetível de análise na via do recurso especial, conforme a Súmula 280/STF ("Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário."). De qualquer sorte, cumpre registrar que a mera indicação dos dispositivos legais tidos por violados, sem que haja demonstração clara e objetiva de como o acórdão recorrido teria malferido a legislação federal, não enseja a abertura da via especial, devendo a parte recorrente demonstrar os motivos de sua insurgência, o que não ocorreu no caso em exame. Desse modo, a deficiência na fundamentação recursal inviabiliza a abertura da instância especial e atrai a incidência, por simetria, do disposto na Súmula 284/STF, segundo a qual é “inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia.”. Para ilustrar, sobressaem os seguintes precedentes: AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.804.360/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 9/12/2025, DJEN de 16/12/2025; AgInt no AREsp n. 1.498.301/RS, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 16/8/2022, DJe de 31/8/2022. Em relação ao afirmado maltrato aos arts. 1º, § 3º, e 14, da Lei n. 4.717/1965; e 11, § 7º, da Lei n. 9.504/97, colhem-se do acórdão recorrido os seguintes fundamentos (fls. 692/693): Conforme se depreende do art. 1º, § 3º, da Lei de Ação Popular, qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público, sendo que a prova da cidadania será feita com título eleitoral ou com documento que a ele corresponda. Vejamos: [...] No caso dos autos, verifica-se que há cópia do título de eleitor dos autores João Francelino (fl. 25), Peterson Andrade Ferracciu (fl. 28) e Sandra Mara dos Reis (fl. 114), tendo sido excluído do polo ativo da ação o autor José Bento Junqueira de Andrade Neto, uma vez que, intimado a regularizar sua qualidade de cidadão nos autos, quedou-se inerte. Assim, não há, como afirmam as apelantes, qualquer irregularidade nos autos quanto ao polo ativo da demanda, já que não há exigência legal no sentido de que a cidadania seja comprovada por meio da quitação eleitoral. Sobre o tema, este Superior Tribunal de Justiça possui entendimento de que "o exercício do direito fundamental à ação popular não deve 'sofrer restrições, isto é, não se pode admitir a criação de entraves que venham a inibir a atuação do cidadão na proteção de interesses que dizem respeito a toda a coletividade' (CC n. 47.950/DF, relatora Ministra Denise Arruda, Primeira Seção, julgado em 11/4/2007, DJ de 7/5/2007, p. 252). Nessa mesma linha de raciocínio, confira-se o seguinte aresto: PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. ELEITOR COM DOMICÍLIO ELEITORAL EM MUNICÍPIO ESTRANHO ÀQUELE EM QUE OCORRERAM OS FATOS CONTROVERSOS. IRRELEVÂNCIA. LEGITIMIDADE ATIVA. CIDADÃO. TÍTULO DE ELEITOR. MERO MEIO DE PROVA. 1. Tem-se, no início, ação popular ajuizada por cidadão residente e eleitor em Itaquaíra/MS em razão de fatos ocorridos em Eldorado/MS. O magistrado de primeiro grau entendeu que esta circunstância seria irrelevante para fins de caracterização da legitimidade ativa ad causam, posição esta mantida pelo acórdão recorrido - proferido em agravo de instrumento. 2. Nas razões recursais, sustenta a parte recorrente ter havido violação aos arts. 1º, caput e § 3°, da Lei n. 4.717/65 e 42, p. único, do Código Eleitoral, ao argumento de que a ação popular foi movida por eleitor de Município outro que não aquele onde se processaram as alegadas ilegalidades. 3. A Constituição da República vigente, em seu art. 5º, inc. LXXIII, inserindo no âmbito de uma democracia de cunho representativo eminentemente indireto um instituto próprio de democracias representativas diretas, prevê que "qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência" (destaque acrescentado). 4. Note-se que a legitimidade ativa é deferida a cidadão. A afirmativa é importante porque, ao contrário do que pretende o recorrente, a legitimidade ativa não é do eleitor, mas do cidadão. 5. O que ocorre é que a Lei n. 4717/65, por seu art. 1º, § 3º, define que a cidadania será provada por título de eleitor. 6. Vê-se, portanto, que a condição de eleitor não é condição de legitimidade ativa, mas apenas e tão-só meio de prova documental da cidadania, daí porque pouco importa qual o domicílio eleitoral do autor da ação popular. Aliás, trata-se de uma exceção à regra da liberdade probatória (sob a lógica tanto da atipicidade como da não-taxatividade dos meios de provas) previsto no art. 332, CPC. 7. O art. 42, p. único, do Código Eleitoral estipula um requisito para o exercício da cidadania ativa em determinada circunscrição eleitoral, nada tendo a ver com prova da cidadania. Aliás, a redação é clara no sentido de que aquela disposição é apenas para efeitos de inscrição eleitoral, de alistamento eleitoral, e nada mais. 8. Aquele que não é eleitor em certa circunscrição eleitoral não necessariamente deixa de ser eleitor, podendo apenas exercer sua cidadania em outra circunscrição. Se for eleitor, é cidadão para fins de ajuizamento de ação popular. 9. O indivíduo não é cidadão de tal ou qual Município, é "apenas" cidadão, bastando, para tanto, ser eleitor. 10. Não custa mesmo asseverar que o instituto do "domicílio eleitoral" não guarda tanta sintonia com o exercício da cidadania, e sim com a necessidade de organização e fiscalização eleitorais. 11. É que é entendimento pacífico em doutrina e jurisprudência que a fixação inicial do domicílio eleitoral não exige qualquer vínculo especialmente qualificado do indivíduo com a circunscrição eleitoral em que pretende se alistar (o art. 42, p. único, da Lei n. 4.737/65 exige tão-só ou o domicílio ou a simples residência, mas a jurisprudência eleitoral é mais abrangente na interpretação desta cláusula legal, conforme abaixo demonstrado) - aqui, portanto, dando-se ênfase à organização eleitoral. 12. Ainda de acordo com lições doutrinárias e jurisprudenciais, somente no que tange a eventuais transferências de domicílio é que a lei eleitoral exige algum tipo de procedimento mais pormenorizado, com demonstração de algum tipo de vínculo qualificado do eleitor que pretende a transferência com o novo local de alistamento (v. art. 55 da Lei n. 4.737/65) - aqui, portanto, dando-se ênfase à fiscalização para evitação de fraude eleitoral. 13. Conjugando estas premissas, nota-se que, mesmo que determinado indivíduo mude de domicílio/residência, pode ele manter seu alistamento eleitoral no local de seu domicílio/residência original. 14. Neste sentido, é esclarecedor o Resp 15.241/GO, Rel. Min. Eduardo Alckmin, DJU 11.6.1999. 15. Se é assim - vale dizer, se não é possível obrigar que à transferência de domicílio/residência siga a transferência de domicílio eleitoral -, é fácil concluir que, inclusive para fins eleitorais, o domicílio/residência de um indivíduo não é critério suficiente para determinar sua condição de eleitor de certa circunscrição. 16. Então, se até para fins eleitorais esta relação domicílio-alistamento é tênue, quanto mais para fins processuais de prova da cidadania, pois, onde o constituinte e o legislador não distinguiram, não cabe ao Judiciário fazê-lo - mormente para restringir legitimidade ativa de ação popular, instituto dos mais caros à participação social e ao controle efetivos dos indivíduos no controle da Administração Pública. 17. Recurso especial não provido. (REsp n. 1.242.800/MS, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 7/6/2011, DJe de 14/6/2011.) No que concerne aos arts. 1º, caput, e 14 da Lei n. 4.717/95, melhor sorte não socorre a parte recorrente, visto que "O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o ARE 824.781, Rel. Min. Dias Toffoli, sob a sistemática da repercussão geral, Tema 836, fixou a seguinte tese: 'Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe' (AREsp n. 1.408.660/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/8/2022, DJe de 31/8/2022). Não obstante a prescindibilidade de verificação de prejuízo financeiro, a Corte local apontou, expressamente, que "não há dúvidas da lesividade do ato administrativo discutido nestes autos", "Isso porque, conforme fundamentado, restou caracterizado o esbulho possessório em decorrência da ocupação de bem público fora dos permissivos legais, sendo certo que, por anos, o ente municipal deixou auferir rendas com concessão do uso de seu patrimônio, o que contraria o interesse público" (fl. 698). Acerca da matéria, esta Corte Superior tem perfilhado, de maneira pacífica, a possibilidade de fixação, nas ações populares, do valor do dano em sede de liquidação. Precedentes: AgInt no REsp n. 2.013.053/DF, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 20/2/2024, DJe de 7/5/2024; AgInt no REsp n. 1.784.353/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 25/5/2021, DJe de 3/8/2021. No tocante aos arts. 21 da Lei n. 4.717/1965 e 54, caput, da Lei n. 9.784/1999, a recorrente aduz que “o contrato objeto da ação popular foi celebrado em 2003, sendo a ação ajuizada apenas em 2011, ou seja, muito além do prazo quinquenal fixado no art. 21 da LAP” (fl. 867); Nota-se que o decisum atacado se ancorou na imprescritibilidade da pretensão do ressarcimento do dano ao erário "nos termos do ad. 37, §5º, da CF. " (fl. 693). Nesse ponto, a matéria é insuscetível de análise na via do recurso especial porquanto tem caráter eminentemente constitucional. Além disso, o Colegiado local, com arrimo no parecer do Parquet estadual, afastou a tese da prescrição da ação popular, atestando que o dano ao erário teria se protraído no tempo e a ausência de publicação do contrato impede o transcurso do lustro prescricional. Com efeito, o recurso especial não impugnou tais fundamentos que amparam o acórdão recorrido. Dessarte, o inconformismo esbarrou no obstáculo da Súmula 283/STF, que assim dispõe: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles". A respeito do tema: AgInt no REsp 1.711.262/SE, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 17/2/2021; AgInt no AREsp 1.679.006/SP, Rel. Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, DJe 23/2/2021. Já a matéria pertinente ao art. 3º do Decreto n. 20.910/32 não foi apreciada pela instância judicante de origem, tampouco constou dos embargos declaratórios opostos perante o Tribunal a quo. Portanto, ante a falta do necessário prequestionamento, incide o óbice da Súmula 282/STF. Por fim, a irresignação lastreada nos arts. 563, 884 e 1.255 do Código Civil, e 59, parágrafo único, da Lei n. 8.666/1993 não comporta êxito. O Superior Tribunal de Justiça tem decidido que a declaração de nulidade do contrato administrativo possui eficácia ex tunc, o que impede a produção de seus efeitos jurídicos e a desconstituição dos já produzidos, devolvendo as partes ao estado anterior à celebração do pacto, ressalvada a hipótese de má-fé ou de ter o contratado concorrido para a nulidade. Precedentes: AgInt no REsp n. 1.874.646/RJ, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 28/6/2021, DJe de 1/7/2021; AgInt no AREsp n. 848.224/DF, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 7/5/2019, DJe de 13/5/2019. In casu, a Corte de origem consignou (fls. 699/700): E tratando-se de concessão de uso de bem público, a ausência de lei autorizativa, e de prévia licitação, induz o necessário reconhecimento da nulidade do ato, pelo vício de forma, além do manifesto desvio de finalidade que se extrai da instrução dos autos, que evidencia a nítida intenção de beneficiar a apelante, pela relação de parentesco existente entre ela e o Prefeito. [...] O ato ilegal praticado pelo gestor público em concorrência com o particular, consistente na concessão de utilização do imóvel de propriedade do Município a um único cidadão, que se beneficiou de forma considerável dos rendimentos advindos da atividade comercial ali desenvolvida, durante anos, sem repassar qualquer valor ào ente público, feriu de forma indubitável o interesse da coletividade, razão pela qual é inviável que se determine o ressarcimento ao erário apenas a partir da citação na ação popular, já que tal ordem implicaria verdadeira perpetuação da primazia do interesse particular. Nesse panorama, a revisão do juízo de valor acerca da conduta da recorrente, na atual quadra processual, esbarra no óbice previsto na Súmula 7/STJ, já que seria imprescindível o reexame da matéria fática dos autos. De toda maneira, impõe-se, também, ao caso concreto o disposto no Enunciado 619 do STJ, "A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias". ANTE O EXPOSTO, conheço em parte do recurso especial e, na parte conhecida, nego-lhe provimento. Levando-se em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, impõe-se à parte recorrente o pagamento de honorários advocatícios equivalentes a 20% (vinte por cento) do valor a esse título já fixado no processo (art. 85, § 11, do CPC). Publique-se. Relator
SÉRGIO KUKINA