Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2086224/MG (2023/0250507-5)
RELATOR: MINISTRO SÉRGIO KUKINA
RECORRENTE: LUIZ ANTONIO BASTOS GONTIJO PULCHERIO DE SOUSA
ADVOGADO: JÚNIO PEREIRA LIMA - MG103682
RECORRIDO: MUNICÍPIO DE VÁRZEA DA PALMA
ADVOGADOS: PATRICIA APARECIDA BARRETO RODRIGUES - MG077754
LUCIANA CRISTINA ESTEVES PINHO - MG125471
DECISÃO Trata-se de recurso especial manejado com fundamento no art. 105, III, a da CF, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado (fl. 506): APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREFEITO MUNICIPAL – CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO – PRESTAÇÃO DE CONTAS – OMISSÃO – INSCRIÇÃO NO SIAFI – DANO AO ERÁRIO – DESÍDIA – DOLO GENÉRICO – ATO ÍMPROBO – OCORRÊNCIA – PENALIDADES – APLICAÇÃO INDIVIDUALIZADA – PROPORCIONALIDADE. Incorre no ato de improbidade administrativa o agente público que, por desídia, descumpre o dever legal de prestar contas. A inscrição do município no SIAFI por ausência de prestação de contas referentes a convênio celebrado com outro ente federativo revela manifesto dano ao erário municipal, que fica impedido de receber novas verbas. As penalidades previstas na Lei de Improbidade devem ser aplicadas deforma individualizada, de modo a promover a justiça no caso concreto. Opostos embargos declaratórios, foram rejeitados ante a inexistência dos vícios elencados no art. 1.022 do CPC/15(fls. 545/548). A parte recorrente aponta violação aos arts. 1º, §§ 1º, 2º e 3º; ao art. 11 e ao 17-C, § 1º, todos da Lei 8.429/92, com a redação dada pela Lei 14.230/2021, porque, segundo argumenta, "se antes da Lei 14.230/2021 o STJ entendia possível a condenação em ato de improbidade com fundamento apenas em dolo genérico, após a Lei 14.230/2021, há necessidade da presença de dolo direto e específico" (fl. 561). Sem contrarrazões (fls. 576), o recurso foi admitido na origem (fls. 577/578). O Ministério Público Federal, em parecer de lavra da Subprocuradora-Geral da República Denise Vince Tulio, opinou pelo não provimento do recurso especial, por ser "desnecessário o dolo específico para a caracterização da prática do ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11 da Lei 8.429/92, ou seja, basta o dolo genérico para configurar o ato ímprobo do agente público que viola aos princípios da administração público" (fl. 596). É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. O Tribunal de origem deu parcial provimento à apelação interposta pelo réu, "apenas para excluir da condenação as penalidades de ressarcimento integral do dano e suspensão dos direitos políticos" (fl. 522), confirmando a sentença que condenou o ora recorrente por ter deixado de prestar contas relativas a convênio firmado pelo Município de Várzea da Palma/MG, do qual foi prefeito. Assentou, na ocasião, a existência de dolo genérico e sua suficiência ao sancionamento, como se colhe do seguinte trecho do voto do relator: Ademais, para configuração do ato de improbidade previsto no artigo 11, inciso VI, da Lei 8.429 de 1992, imprescindível a comprovação da conduta ilícita e do elemento volitivo, consistente no dolo de cometer o ato ilícito. No caso em exame, sendo incontroversa a inércia do apelante em cumprir o dever de transparência – prestar contas, e não apresentando justificativa razoável para a sua omissão, fica evidenciado o elemento subjetivo, neste caso, o dolo genérico de descumprir a obrigação constitucional, legal e convenial, em manifesta ofensa aos princípios que regem a Administração Pública. [...] Nesse cenário, manifesto o ato de improbidade previsto no artigo 11, VI, da Lei 8.429 de 1992, visto que o requerido foi desidioso quanto ao seu dever de prestar contas e causou danos ao erário municipal. (fl. 513) Pois bem, em 25/10/2021, foi publicada a Lei n. 14.230, que promoveu significativas alterações na Lei n. 8.429/92, notadamente no mencionado art. 11, cuja dicção passou a ser a seguinte: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) I - (revogado); (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) II - (revogado); (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei; (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades; (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. (Vide Medida Provisória n° 2.088-35, de 2000) (Redação dada pela Lei n° 13.019, de 2014) (Vigência) IX - (revogado); (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) X - (revogado);(Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;(Incluído pela Lei n° 14.230, de 2021) XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1° do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos. (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto n° 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) § 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas. (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) § 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos. (Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) § 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.(Redação dada pela Lei n° 14.230, de 2021) Como se percebe, a nova redação do dispositivo legal passou a prever um rol taxativo de atos de improbidade administrativa, não mais permitindo a responsabilização por violação genérica a princípios da Administração Pública. Ora, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o ARE 843.989/PR, assentou a presença de repercussão geral na questão alusiva à retroatividade das disposições da Lei n. 14.230/2021 (Tema 1.199, acórdão publicado no DJe 4/3/2022). Em 18/8/2022, a Suprema Corte concluiu o julgamento daquele recurso extraordinário com agravo, fixando as seguintes teses de repercussão geral: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei" Nesse contexto, a Excelsa Corte, no julgamento do Tema 1.199, não chegou a examinar e, logicamente, não determinou a aplicação retroativa do novo rol taxativo das condutas ímprobas que atentam contra princípios da Administração, na redação dada pela Lei n. 14.230/2021. Em momento posterior, o Plenário do STF assentou que as "alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado". Trago à colação, a propósito, a ementa do precedente: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator: Ministro Luiz Fux, Relator p/ Acórdão Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 22/8/2023, DJe 6/9/2023) Esse mesma conclusão foi adotada monocraticamente pelos Ministros da Suprema Corte, como demonstram as seguintes decisões: ARE 1.450.417/RS, Relator Ministro Dias Toffoli, DJe 1/9/2023; RE 1.452.533/SC, Relator Ministro Cristiano Zanin, DJe 1/9/2023; ARE 1.456.122/RS, Relator Ministro Roberto Barroso, DJe 25/9/2023; ARE 1.457.770/SP, Relatora Ministra Cármen Lúcia, DJe 10/10/2023; ARE 1.463.249/SP, Relator Ministro André Mendonça, DJe 16/11/2023. Convém ressaltar que ambas as Turmas do STF se filiaram a essa linha de percepção, por ocasião dos julgamentos do SEGUNDO AGRG NO ARE 1.346.594/SP, Relator Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 31/10/2023; e do AGRG NO RE 1.452.533/SC, Relator Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 21/11/2023, este assim ementado: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo improvido. Pois bem, a Primeira Turma do STJ, na sessão de 6/2/2024, ao apreciar o AgInt no AREsp 2.380.545/SP, aderiu, à unanimidade de votos, ao posicionamento sedimentado no âmbito do Supremo Tribunal Federal. Nesse amplo contexto, não se revela viável a a condenação pela prática de improbidade com fundamento na violação genérica a princípios da Administração Pública (art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, na redação anterior à Lei n. 14.230/2021) ou em dispositivos revogados (inciso I e II do mesmo artigo). Por outro lado, o STF, no julgamento do aludido Tema 1.199, determinou a aplicação retroativa da Lei n. 14.230/2021 aos atos de improbidade administrativa culposos, desde que sem condenação transitada em julgado. Ocorre que essa diretriz vem sendo aplicada, também, à exigência de dolo específico para a configuração de ato de improbidade administrativa, como demonstram os seguintes precedentes: ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199/STF. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. SENSÍVEL ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. ATUAL NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DO ESPECIAL FIM DE AGIR. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O panorama normativo da improbidade administrativa mudou sensivelmente em benefício do demandado em razão de certas alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, é dito que, em muitos aspectos, consubstancia verdadeira novatio legis in mellius. 2. Sob o regime da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal pronunciou a aplicabilidade da Lei 14.230/2021 aos processos inaugurados antes de sua vigência e ainda sem trânsito em julgado em relação ao elemento subjetivo necessário para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA): o dolo. 3. Aplicação das conclusões a que chegou o STF no ARE 843.989/PR para além da revogação da modalidade culposa da Lei de Improbidade Administrativa (Tema 1.199) de modo a expandir a retroatividade das alterações à atual exigência de dolo específico para a configuração da improbidade prevista no inciso VI do art. 11 da Lei de Improbidade (ARE 803.568-AgR-segundo-Edv). 4. A ausência do especial fim de agir remete à atipicidade da conduta. Decisão agravada mantida por diversa fundamentação. 5. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp n. 1.459.717/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 10/6/2024, grifo nosso) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. RESPONSABILIZAÇÃO POR DOLO GENÉRICO. REVOGAÇÃO. APLICAÇÃO IMEDIATA. 1. A questão jurídica referente à aplicação da Lei n. 14.230/2021 - em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente - teve a repercussão geral julgada pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 do STF). 2. A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei n. 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a tal aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada. 3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 9/5/2023, firmou a orientação de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei n. 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199 do STF. 4. Acontece que o STF, posteriormente, ampliou a abrangência do Tema 1.199/STF, a exemplo do que ocorreu no ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, admitindo que a norma mais benéfica prevista na Lei n. 14.230/2021, decorrente da revogação (naquele caso, tratava-se de discussão sobre o art. 11 da LIA), poderia ser aplicada aos processos em curso. 5. Tal como aconteceu com a modalidade culposa e com os incisos I e II do art. 11 da LIA (questões diretamente examinadas pelo STF), a conduta ímproba escorada em dolo genérico (tema ainda não examinado pelo Supremo) também foi revogada pela Lei n. 14.230/2021, pelo que deve receber rigorosamente o mesmo tratamento. 6. Hipótese em que há outros pontos relevantes do processo em exame: i) não se está a rever matéria fática para concluir pela existência ou não do dolo específico; ii) na espécie, o Tribunal de origem categoricamente entendeu não existir tal modalidade (dolo específico) de elemento subjetivo e, por isso, concluiu estar ausente o ato ímprobo; iii): não se está diante de hipótese em que houve condenação por dolo sem se especificar qual tipo (se genérico ou específico), mas sim diante da afirmação expressa da instância ordinária de que não houve dolo específico, não podendo haver condenação. 7. Recurso especial não provido. (REsp n. 2.107.601/MG, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 23/4/2024, DJe de 2/5/2024, grifo nosso) Nesse amplo contexto, descortina-se equivocada a premissa adotada pela Corte local, segundo a qual, mesmo após a edição da Lei 14.230/21, é suficiente o dolo genérico para sustentar a condenação do réu com fundamento no art. 11, VI, da Lei 8.429/92. ANTE O EXPOSTO, dou provimento ao recurso, em ordem a assentar a improcedência dos pedidos veiculados na exordial da subjacente ação. Publique-se. Relator
SÉRGIO KUKINA