Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2172867/MG (2024/0365440-0)
RELATOR: MINISTRO FRANCISCO FALCÃO
RECORRENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
RECORRIDO: MARILDA ROSARIA PINHEIRO
ADVOGADOS: MURILO MELO VALE - MG122058
MARCELO SOUZA HENRIQUES E OUTRO(S) - MG000944
DECISÃO Trata-se de Ação Civil Pública de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em face de Marilda Rosário Pinheiro, objetivando a condenação da ré pela prática de ato ímprobo previsto no art. 9º, e, subsidiariamente, dos previstos nos arts. 10 e 11, da Lei n. 8.429/92. Defende, em apertada síntese, que a ré, enquanto ocupante de cargo em comissão junto à Secretaria Municipal de Saúde do Município de Congonhas/MG, destinada, em tese, à prestação de serviços de assistência social, mantinha lista própria de pacientes, cobrava valores não oficiais e os encaminhava para atendimento médico em outras cidades, além de ocupar transporte oferecido pelo município para tais práticas. Ainda, durante esses deslocamentos, dirigia-se para outros locais que não os destinados à saúde, para fins particulares. Portanto, de acordo com o Parquet, as práticas descritas acima configuram enriquecimento ilícito, danos ao erário e violação dos princípios da administração pública. O Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais julgou parcialmente procedente o pedido do autor, para condenar a ré à perda dos valores e bens acrescidos ilicitamente ao seu patrimônio, consistente nas diárias recebidas e relacionadas nos autos, corrigido monetariamente; à perda da função pública que estivesse exercendo; à suspensão dos direitos políticos por oito anos; ao pagamento de multa cível no valor equivalente a duas vezes o auferido com as diárias; e, à proibição de contratar com o Poder Público e receber incentivos fiscais e creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sócio majoritário, pelo prazo de dez anos (fls. 216-222). Interposto recurso de apelação, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais rejeitou a preliminar e deu provimento ao apelo, para reformar no todo a sentença, julgando improcedentes os pedidos iniciais e, consequentemente, afastando as condenações impostas à ré, nos termos da seguinte ementa (fls. 1.376-1.404): APELAÇÃO CÍVEL - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - LEI Nº 8.429/92, COM AS ALTERAÇÕES DADAS PELA LEI Nº 14.230/21 - RETROATIVIDADE BENEFÍCIA - TIPICAÇÃO CONDICIONADA À PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO DOLO. Conforme entendimento firmado pelo Colendo STF, quando do julgamento do Tema 1.199, ainda que o ato administrativo tenha sido praticado na vigência da Lei nº 8.429/92, aplicam-se as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, especificamente no que tange à exigência da presença do elemento subjetivo dolo, para fins de tipificação da conduta como improba, ressalvada a hipótese de condenação já transitada em julgado. Opostos embargos de declaração pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais (fls. 1.410-1.430), esses foram rejeitados (fls. 1.434-1.444). Irresignado, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais interpôs recurso especial, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal (fls. 1.450-1.458), defendendo que os acórdãos recorridos violaram ao disposto no art. 1º, § 2º, da Lei n. 8.429/92 e art. 1.022, II, do Código de Processo Civil, por entender que questões relevantes apontadas nos declaratórios não foram enfrentadas, bem como ocorreu afronta à lei e ao entendimento desta Corte Superior, ao exigirem dolo específico para a configuração das condutas, quando o texto legal exige apenas o dolo genérico. Contrarrazões ao recurso especial (fls. 1.470-1.477). Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais admitiu o recurso especial interposto (fls. 1.481-1.482). Devidamente intimado, o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República, Denise Vinci Tulio, na condição de custos legis, opinou pelo parcial conhecimento e, na extensão conhecida, não provimento do recurso especial (fls. 1.541-1.545), em parecer assim ementado: ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AFASTAMENTO DO ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA. RECURSO ESPECIAL. OMISSÃO NÃO CONFIGURADA. ELEMENTO SUBJETIVO. SÚM. 7/STJ. 1 - A alegação de omissão não procede. Uma leitura atenta do acórdão proferido permite verificar que o órgão julgador decidiu o caso expondo fundamentadamente as razões de seu convencimento quanto à ausência de provas suficientes para a configuração do elemento subjetivo da recorrida, não havendo que se falar em omissão neste ponto. 2 - O Tribunal a quo – ao reformar a sentença – afastou o alegado desvio de função e, por consequência, a intenção da recorrida de se beneficiar da atividade para obter diárias indevidas. 3 - Depois, ao analisar as alterações promovidas pela Lei 14230/21, verificou – com base no conjunto probatório dos autos - que as demais condutas atribuídas à agente (enriquecimento ilícito e dano ao erário) também não estavam devidamente comprovadas. 4 - Dito isso, para rever as conclusões do Tribunal a quo, especificamente quanto à análise de desvio de função, enriquecimento ilícito ou dano ao erário, seria necessário revolver fatos e provas dos autos, providência incabível em recurso especial (Súmula 7/STJ). 5 – Parecer pelo conhecimento parcial e, na extensão conhecida, pelo não provimento do recurso especial. É o relatório. Decido. Depreende-se das razões recursais que o Parquet sustenta violação ao disposto no artigo 1º, § 2º, da Lei n. 8.429/92 e art. 1.022, II, do Código de Processo Civil, por entender que questões relevantes apontadas nos declaratórios não foram enfrentadas, bem como ocorreu afronta à lei e ao entendimento desta Corte Superior ao exigir dolo específico para a configuração das condutas, quando o texto legal exige apenas o dolo genérico. Inicialmente, no tocante à violação ao artigo 1.022, II, do Código de Processo Civil, apontada pelo ora recorrente, uma vez que, segundo sua análise, a decisão proferida no julgamento dos embargos de declaração deixou de apreciar a tese apresentada apesar do apontamento realizado por ele, qual seja, a necessidade de comprovação de dolo genérico para configuração dos atos de improbidade administrativa previstos na Lei n. 8.429/92, em detrimento do dolo específico, o fundamento não merece ser acolhido. Os acórdãos recorridos não se ressentem de omissão, obscuridade ou contradição, porquanto apreciaram a controvérsia com fundamentação suficiente. Dessa forma, não carecem de fundamentação e tampouco padecem de vícios, não obstante tenham decidido contrariamente à pretensão da agravante. Ademais, conforme entendimento pacífico desta Corte “não é o órgão julgador obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos trazidos pelas partes em defesa da tese que apresentaram. Deve apenas enfrentar a demanda, observando as questões relevantes e imprescindíveis à sua resolução” (REsp n. 1.719.219/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/4/2018, DJe 23/5/2018). É dizer, cabe ao julgador decidir a questão de acordo com o seu livre convencimento, utilizando-se dos fatos, provas, jurisprudência, aspectos pertinentes ao tema e da legislação que entender aplicável ao caso concreto. Vejam-se trechos do acórdão proferido no julgamento do apelo (1.395-1.403): “(...) Ainda que as funções acima possam não ser consideradas como precípuas ao cargo de assessor, certo é também que, seu exercício, dele não pode ser afastado. Primeiro, porque dentre as atribuições do cargo de assessor II ocupado pela ré, estava previsto o desempenho de atividades afins e, em segundo lugar, porque a função por ela desempenhada era autorizada pelo seu superior hierárquico, como reconhecido por ele em seu depoimento pessoal. Ademais, inexiste nos autos qualquer prova de legislação municipal no sentido de que o acompanhamento dos pacientes para consultas fora do domicílio seria atribuição privativamente do cargo de assistente social, dados que afasta a possibilidade de ser vislumbrada a ilegalidade relacionada a desvio de função. Não bastasse, também não ficou detectado, nem de longe, que a requerida praticou tais atividades com o objetivo de receber diárias indevidas, com intuito doloso, elemento subjetivo este indispensável para a caracterização da conduta ímproba. A conclusão acima é reforçada pela afirmação do próprio Ministério Público na peça de ingresso, no sentido de que o desvio de função, por si só, não é suficiente pra fins de caracterização da improbidade administrativa. Não é só, eis que sequer seria possível o reconhecimento do ato de improbidade com base no caput do art. 11 da LIA, na medida em que, a partir da vigência da Lei nº 14.230/21, o rol dos atos ímprobos tipificados em seu art. 11 passou a ser taxativo, tanto é que o texto legal suprimiu de tal dispositivo a expressão “e, notadamente”, que prevaleceu nos arts. 9º e 10º. Referida expressão permitia interpretação extensiva, para fins de reconhecer a possibilidade de o ato de improbidade se enquadrar na hipótese abrangente e abstrata do caput do art. 11, além do indiscutível enquadramento nas condutas específicas arroladas em seus incisos. Com a supressão aludida, tal possibilidade não mais persiste, de sorte que, em relação ao art. 11 da LIA, a tipificação dependerá do enquadramento da conduta em um dos atos descritos nos incisos desse dispositivo. (...) Dessa forma, a caracterização da improbidade administrativa na situação em comento dependeria do enquadramento das demais condutas dolosas atribuías à ré, tipificadas no caput do art. 9º e 10º da Lei nº 14.230/21, quais sejam, enriquecimento ilícito e dano ao erário, segundo o Magistrado a quo, devidamente comprovadas por meio das declarações contidas no inquérito civil e nos depoimentos das testemunhas ouvidas em Juízo, arroladas pelo Ministério Público. Mais uma vez pedindo vênia ao Julgador sentenciante, este Relator não coaduna com o seu entendimento. Isso porque, a despeito de ter sido reconhecido na sentença primeva que Rafaela pagou quantia a maior à ré para realização de exame, fato é que em seu depoimento, anexado às fls. 82 do Documento de ordem 06, Rafaela declarou que procurou a ré diretamente para agendamento de exame, que tomou conhecimento de que deveria arcar com o valor de R$230,00, antes de ir para Belo Horizonte, e que a ré lhe restituiu o valor de R$100,00, sob o argumento de que teria ocorrido um equívoco em relação ao custo do exame. Do acima, verifica-se que a ré, na verdade, não se apropriou de qualquer valor de Rafaela, cuja quantia foi utilizada para pagamento de exame em clínica particular e a diferença foi devidamente restituída, não podendo ser aceita a conclusão do Julgador sentenciante no sentido de que a devolução somente ocorreu em razão da denúncia perpetrada por Rafaela, já que esta última afirmou expressamente no seu depoimento que, ao fazer contato com a ré, foi informada por esta última que teria cometido um equívoco na cobrança e que o valor lhe seria restituído. (...) Na verdade, o que se extrai dos depoimentos prestados pelas testemunhas é que a ré realmente agendava consultas e exames médicos nesta capital, alguns de forma particular, assim como providenciava transporte e acompanhava os pacientes, inexistindo, por outro lado, qualquer prova de que exigia dolosamente valores dos pacientes para tais agendamentos. Também não vieram ao processo provas seguras de uso de veículo e combustível do município para fins particulares pela ré, eis que as declarações dos motoristas Rodrigo e Heberte foram totalmente genéricas, sem sequer precisar os estabelecimentos comerciais e as regiões supostamente frequentadas pela ré, além de não terem sido corroboradas por qualquer outra prova produzida nos autos. Impossível ainda ignorar a declaração da testemunha Geralda, de que existia inimizade entre os motoristas e a ré, bem como aquelas prestadas pelo motorista Herberte, de que não aceitava mais que a ré fosse em suas viagens, situação que, aliada a total ausência de outras provas, não permitem atribuir veracidade absoluta às declarações das testemunhas Rodrigo e Herberte, de uso indevido do veículo do munícipio pela ré, de modo a ensejar dano ao erário. De tudo acima e tomando por base as teses firmadas pelo STF, conclui-se que não é possível reconhecer a prática do ato de improbidade administrativa, ante a ausência de provas hábeis a demonstrar o elemento subjetivo dolo.” Dessa forma, além de não se ressentir em omissão, em relação à suposta violação ao art. 1º, § 2º, da Lei n. 8.429/92, verifica-se que o Tribunal de origem, soberano na análise dos fatos e das provas, reformou a decisão que condenou a ré pela prática dos atos ímprobos descritos na petição inicial, concluindo pela impossibilidade de reconhecimento da prática de ato de improbidade administrativa, uma vez que não existem, nos autos, provas hábeis a demonstrar o elemento subjetivo doloso. Nesse contexto, o conhecimento das alegações do recorrente demandaria inconteste revolvimento fático-probatório, o que é inviável em recurso especial, ante o óbice a que dispõe a Súmula n. 7 do STJ. Afinal de contas, não é função desta Corte atuar como uma terceira instância na análise dos fatos e das provas. Cabe a ela dar interpretação uniforme à legislação federal a partir do desenho de fato já traçado pela instância recorrida. A propósito: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PETIÇÃO INICIAL. RECEBIMENTO. FUNDAMENTOS. SUFICIÊNCIA. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 7/STJ. ACÓRDÃO RECORRIDO ALINHADO COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 83/STJ. I - Na origem, trata-se de agravo de instrumento interposto contra a decisão que, nos autos da ação civil pública, por improbidade administrativa, recebeu a petição inicial sem a necessária fundamentação. II - No Tribunal a quo, a decisão foi mantida. Esta Corte conheceu do agravo para não conhecer do recurso especial. III - Necessário pontuar que a discussão ora em mesa não se insere dentre os pontos controvertidos em relação às alterações veiculadas pela Lei n. 14.230/2021, dado que o STJ entende que o reconhecimento de fato superveniente, no caso, a alegada retroatividade da Lei n. 14.230/2021 que alterou a Lei n. 8.429/1992 exige o conhecimento do recurso, o que não ocorre no caso dos autos, conforme adiante se verá. IV - A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que é cabível a rejeição de plano da petição inicial apenas quando constatada a inexistência do ato ímprobo, sendo pacífico o entendimento desta Corte de que, em fase inaugural do processamento de ação civil pública por improbidade administrativa, vige o princípio do in dubio pro societate. Significa dizer que, caso haja apenas indícios da prática de ato de improbidade administrativa, ainda assim se impõe o recebimento da exordial. A propósito, é o entendimento proferido por esta Corte: (AgInt no AgInt no REsp n. 1.732.729/MS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/2/2021, DJe 1º/3/2021) – Grifou-se. V - Cabe à fase posterior o enfrentamento das alegações atinentes à caracterização ou não de atos de improbidade administrativa, sob as perspectivas objetiva - de existência ou não de prejuízo ao erário ou de violação ou não de princípios regentes da administração pública - e subjetiva - consubstanciada pela existência ou não de elemento anímico -, sendo clara a decisão objurgada quanto aos elementos considerados ao convencimento do juízo em relação à necessidade de recebimento da petição inicial. Veja-se: "Na presença de dúvida fundada a respeito da existência de ato ímprobo, deve o magistrado permitir o prosseguimento da demanda, como tripla garantia: a) ao autor, que terá a oportunidade de robustecer em instrução suas ponderações; b) aos réus, que, finalizado o trâmite processual, obterão resposta definitiva que, se lhes for favorável, estará albergada pela coisa julgada material, em situação de efetiva pacificação, e não, meramente formal, como decorre do indeferimento da petição inicial; c) à coletividade, cuja proteção é a finalidade última da demanda. Precedente: REsp 1.666.454/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/6/2017, DJe 30/6/2017. No caso em comento, há elementos suficientes na inicial para o seu recebimento, tendo em vista que se narrou a suposta existência de atos ímprobos por parte do agravante. Na exordial, apontam-se as seguintes irregularidades: (i) subcontratação total das rotas a serem percorridas na prestação do serviço de transporte escolar; (ii) inadequação dos veículos utilizados pelas empresas para a realização dos transportes, em prejuízo à segurança dos alunos da rede municipal; e (iii) ausência de estrutura das subcontratadas para com a execução das atividades. Na hipótese, há indícios de atos de improbidade, pois os elementos constantes dos autos indicam para o reconhecimento, em juízo de cognição sumária característico dessa fase processual, da probabilidade dos argumentos apresentados pelo Parquet Federal. Nesse contexto, entende-se que o recebimento da inicial é medida que se impõe." VI - É evidente que a análise da forma como pretendida pelo agravante demanda, neste momento, inconteste revolvimento fático-probatório, providência vedada consoante enunciado da Súmula n. 7 do STJ. Nesses termos, destaca-se: (AREsp n. 1.661.608/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/8/2020, DJe 2/10/2020). VII - Sendo este o entendimento jurisprudencial desta Corte, verificando-se que as decisões objurgadas estão em consonância ao referido entendimento, incide na espécie a Súmula n. 83 do STJ ("Não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida"). Nesse sentido: (AgInt no AREsp n. 1.815.871/CE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 23/8/2021, DJe de 31/8/2021.) VIII - Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp n. 2.112.905/PR, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 26/2/2024, DJe de 28/2/2024.) Ante o exposto, com fundamento nos arts. 34, inciso XVIII, “b” e 255, §4º, incisos I e II, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, conheço parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, nego-lhe provimento. Publique-se. Intimem-se.