Publicacao/Comunicacao
Intimação - Sentença
SENTENÇA
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ COMARCA DA CAPITAL 5ª Vara da Fazenda Pública e Tutelas Coletivas Processo n. 0054276-67.2012.8.14.0301 SENTENÇA Vistos etc. Versam os presentes autos sobre ação de conhecimento proposta por Manoel Pedro Ferreira contra o Estado do Pará, partes qualificadas. O objetivo do autor é que o reajuste deferido aos servidores militares do Estado do Pará através do Decreto Estadual n.º 711, de 25 de outubro de 1995, que homologou as Resoluções-CPCS/PA 145/1995 e 146/1995, seja estendido aos seus vencimentos de servidor civil. Sua alegação é que o percentual de reajuste concedido tão somente aos servidores militares viola o princípio da isonomia, ensejando a reparação judicial. O Estado foi citado e apresentou resposta (id. 48850649), na qual alegou, preliminarmente, a inépcia da petição inicial e a ocorrência da prescrição quinquenal. No mérito, apontou que o reajuste de servidores é matéria reservada à lei e que, portanto, não poderia ter sido concedido por meio de Decreto do governador do Estado e menos ainda servir de justificativa para que o Judiciário estenda reajuste aos demais servidores. Pugnou pela extinção terminativa do processo e, subsidiariamente, pelo julgamento improcedente do pedido. Após o oferecimento de réplica à contestação, os autos foram encaminhados ao Ministério Público, que apresentou manifestação declinando de atuar no feito. Não havendo mais provas a serem produzidas, procedo ao julgamento do feito. Relatei. Decido. 1- Da inépcia da petição inicial. A peça inaugural apresenta com clareza os fatos (concessão de aumento remuneratório à categoria dos policiais militares), os fundamentos jurídicos do pedido (ofensa ao princípio da isonomia) e os pedidos (extensão do reajuste e pagamento das diferenças não percebidas), o que torna a alegação incabível. Quanto à ausência de provas, é sabido que a juntada de documentos não está circunscrita de forma absoluta à fase postulatória, sendo admissível que o réu lance mãos dos meios de prova em momento processual oportuno e até mesmo antes da sentença. 2- Da prescrição. Afasto prejudicial prescricional, por entender que a relação de direito material é de trato sucessivo, permitindo a renovação da ilegalidade a cada mês. 3- Do mérito. Depreende-se dos autos que o conhecimento das questões fáticas e jurídicas postas sobre apreciação não exige a produção de provas além daquelas que já constam dos autos, estando o processo em condições maduras para julgamento antecipado, na forma do art. 355, I, do CPC. O ponto nodal da questão em exame se encontra na arguição de inconstitucionalidade do Decreto Estadual n.º 711/1995, que concedeu reajuste aos Policiais Militares deste Estado, pois é essa norma que a parte autora, servidores civis, invocam para justificar o pedido de equiparação. Em primeiro lugar, deve ser registrado que as categorias “reajuste” e “revisão”, ambas previstas no art. 37, inciso X, da CRFB, não se confundem e não possuem a mesma disciplina legal: X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices. Veja-se, portanto, que o dispositivo transcrito prevê duas modalidades de alteração da remuneração dos servidores públicos. O reajuste é individual e diz respeito a uma carreira específica, dado que se trata de uma forma de remunerar melhor uma determinada carreira de Estado. O reajuste é um aumento real no valor dos vencimentos. A revisão, por seu turno, é geral e anual, isto é, deferida a todo o funcionalismo sem distinção quanto às carreiras e ao índice. A revisão não é um aumento nos vencimentos, mas uma forma de recompor as perdas inflacionárias. Por isso, não se pode falar em aplicação do princípio da isonomia quando se trata de reajuste, pois, conforme anota JJ Gomes Canotilho “ser igual perante a lei não significa apenas aplicação igual da lei. A lei, ela própria, deve tratar por igual todos os cidadãos”[1]. Desse modo, o reajuste é deferido a uma categoria de servidores públicos específica, por considerações de ordem diversa da necessidade de meramente manter o poder de compra, pois, a própria Constituição admite, no artigo 39, que os padrões que norteiam a fixação dos vencimentos de servidores públicos sejam diferenciados: Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. § 1º. A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará: I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; II - os requisitos para a investidura; III - as peculiaridades dos cargos. Desse modo, ao estabelecer padrões remuneratórios de acordo com a complexidade e natureza de cada cargo público, preserva-se o princípio da igualdade, na medida em que situações desiguais não podem ser tratadas de modo igual. Com lastro em tais fundamentos, o artigo 37, inciso XIII, prevê, de forma expressa, que é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público. Partindo-se dessa premissa, chega-se à Súmula Vinculante 37, que estabelece que "não cabe ao poder judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia", destacando, com maior nitidez os contornos entre os institutos do reajuste e da revisão geral da remuneração dos servidores públicos. Desse modo, se foi deferido reajuste exclusivamente aos militares, isso se deu dentro dos moldes legais (salvo, como se verá a seguir, pelo aspecto formal do ato de concessão de reajuste). Assim, não é possível estender reajuste a outros servidores públicos que não os que foram contemplados pela norma, uma vez que o aumento nos vencimentos atende aspectos específicos da carreira beneficiada. Em segundo lugar, nos termos no art. 37, inciso X, da CRFB, tanto o reajuste quanto a revisão salarial somente podem ser concedidos aos servidores por lei específica: X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices. Veja-se que o reajuste concedido aos Policiais Militares foi concedido por meio de Decreto e não por lei de iniciativa do chefe do poder executivo. As regras referentes ao processo legislativo previstas na Constituição Federal são de observância obrigatória pelos Estados-membros por força do princípio da simetria, cuja função principal é garantir a separação, a independência e a harmonia dos poderes, nos três planos federativos. Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco, na obra Curso de Direito Constitucional, 2ª ed. Saraiva: São Paulo, 2008, p. 1011 e 1013, definem a inconstitucionalidade formal e material das normas da seguinte forma: Costuma-se proceder à distinção entre inconstitucionalidade formal e material, tendo em vista a origem do defeito que macula o ato questionado. Os vícios formais afetam o ato normativo singularmente considerado, sem atingir seu conteúdo, referindo-se aos pressupostos e procedimentos relativos à formação da lei. Os vícios formais trazem defeito de formação do ato normativo, pela inobservância de princípio de ordem técnica ou procedimental ou pela violação de regras de competência. Nesses casos, viciado é o ato nos seus pressupostos, no seu procedimento de formação, na sua forma final. [...] Os vícios materiais dizem respeito ao próprio conteúdo ou ao aspecto substantivo do ato, originando-se de um conflito com regras ou princípios estabelecidos na Constituição. A inconstitucionalidade material envolve, porém, não só o contraste direto do ato legislativo com o parâmetro constitucional, mas também a aferição do desvio de poder ou excesso de poder legislativo. É possível que o vício de inconstitucionalidade substancial decorrente do excesso de poder legislativo constitua um dos mais tormentosos temas do controle de constitucionalidade hodierno.
Cuida-se de aferir a compatibilidade da lei com os fins constitucionalmente previstos ou de constatar a observância do princípio da proporcionalidade, isto é, de se proceder à censura sobre a adequação e a necessidade do ato legislativo. O excesso de poder como manifestação de inconstitucionalidade configura afirmação de censura judicial no âmbito da discricionariedade legislativa ou, como assente na doutrina alemã, na esfera de liberdade de conformação do legislador. Partindo dessa conceituação, tem-se que na contestação o Estado do Pará arguiu a inconstitucionalidade formal do Decreto Estadual n.º 711/1995, pois no arcabouço sistemático legal brasileiro, compete aos Chefes do Poder Executivo a iniciativa das leis que concedem revisão e reajuste de vencimentos aos servidores públicos. Com efeito, o art. 61, § 1º, II, f, da Constituição da República determina que o regime jurídico, o provimento de cargos, as promoções, a estabilidade, a remuneração, a reforma e a transferência para a reserva dos militares das Forças Armadas devem ser objeto de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, ao passo que o art. 37, inciso X, da CF, dispõe que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio somente podem ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices. Confira-se: X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices. Portanto, tanto a revisão anual quanto o reajuste devem ser fixados por lei específica, cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo. Nesse sentido é a lição de José Afonso da Silva: A remuneração dos servidores públicos e os subsídios de que trata o art. 39, § 4º, somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, de iniciativa do presidente da República (art. 61, § 1º) quando se tratar de servidores federais; de governador do Estado, se servidores estaduais; do governador do Distrito Federal, para os servidores dessa unidade; e de prefeito municipal, se servidores municipais. Lei específica é a que exclusivamente tem por finalidade a fixação, alteração ou revisão daquelas espécies remuneratórias. O texto assegura a revisão geral anual da remuneração e subsídio na mesma data e sem distinção de índice. Dita revisão é obrigatória todo ano. Portanto, é direito dos servidores. Sua função não é a de conceder reajuste remuneratório, mas a de garantir a estabilidade do seu valor em face da instabilidade da moeda. A alteração, pois, do valor da remuneração é apenas consequência da correção do valor monetário. Com isso se dá natureza de dívida de valor ao quantum remuneratório a ser pago. (Comentário Contextual à Constituição, 3ª ed. Malheiros: São Paulo, 2007, p. 340). O artigo 61, § 1º, II, a, por sua vez, determina que são de iniciativa privativa do presidente da República as leis que disponham sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração: Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: II - disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração. Sobre a iniciativa privativa das leis que disponham sobre a remuneração de servidores, José Afonso da Silva ensina que: Ao princípio da iniciativa concorrente a Constituição opõe algumas exceções em relação a determinadas matérias, que entrega à competência exclusiva de determinado titular do poder de iniciativa. (Comentário Contextual à Constituição, 3ª ed. Malheiros: São Paulo, 2007, p. 447). Tendo em vista o chamado princípio da simetria, a mesma previsão é aplicável aos chefes do Poder Executivo dos demais entes da Federação: CONSTITUCIONAL. ESTADO-MEMBRO. PROCESSO LEGISLATIVO. I. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido da observância compulsória pelos Estados-membros das regras básicas do processo legislativo federal, como, por exemplo, daquelas que dizem respeito a iniciativa reservada (C.F., art. 61, par. 1.) e com os limites do poder de emenda parlamentar (C.F., art. 63). II. - Precedentes: ADIn 822-RS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADIn 766 e ADIn 774, Rel. Min. Celso de Mello; ADIn 582-SP, Rel. Min. Néri da Silveira (RTJ 138/76); ADIn 152-MG, Rel. Min. Ilmar Galvao (RTJ 141/355); ADIn 645-DF, Rel. Min. Ilmar Galvao (RTJ 140/457). III. - Cautelar deferida: suspensão da eficacia da Lei 10.003, de 08.12.93, do Estado do Rio Grande do Sul". (ADI 1060 MC, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/1994, DJ 23-09-1994 PP-25313 EMENT VOL-01759-02 PP-00298). Portanto, o aumento de vencimentos dos servidores públicos dos Estados depende de lei específica, de iniciativa privativa dos governadores. Importa registrar que o art. 37, X, e o art. 61, § 1º, II, a, ambos da CF, contém normas de eficácia plena, porque suas disposições tanto são aplicáveis quanto aptas a gerar efeitos jurídicos. Sobre a efetividade e eficácia das normas constitucionais, transcrevo a doutrina de Ingo Wolfgang Sarlet, Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero: Embora se possam distinguir - como também o fazemos - as esferas da eficácia jurídica (e da aplicabilidade) e da efetividade (ou eficácia social), a primeira operando no domínio do 'dever ser', a segunda no plano do 'ser', ou seja, da realização concreta, no mundo fático, dos efeitos das normas jurídico-constitucionais, pois tanto é possível abordar o tópico pelo prisma da ciência jurídica, e não da sociologia jurídica, quanto é preciso reconhecer que o fato de uma norma ser aplicável e apta a gerar efeitos jurídicos não significa que ela venha a ser aplicada e que tais efeitos se concretizem, uma abordagem da problemática da efetividade das normas constitucionais não dispensa a perspectiva da eficácia jurídica. Ambas as dimensões, eficácia e efetividade, não apenas guardam relação entre si, como se complementam e, de certo modo, se condicionam, pois a decisão sobre quais os efeitos potenciais de uma norma constitucional (já no plano da eficácia jurídica) e a medida de sua aplicabilidade influencia a decisão sobre o 'se' e o 'como' da efetiva aplicação do programa normativo e, portanto, de sua efetivação. [...] Assim, enfatiza-se que a decisão por determinada eficácia jurídica e aplicabilidade é sempre também uma decisão que afeta o plano da efetividade. Afinal, apenas é possível aplicar (e possível, de resto, cobrar tal aplicação) aquilo que é aplicável e dotado de alguma eficácia... A preocupação com um adequado manejo do problema (teórico e prático, reitere-se) da eficácia e aplicabilidade das normas constitucionais é sempre também uma preocupação com a sua efetividade, bem como com a sua força normativa, visto que, como bem lembra Luís Roberto Barroso, 'o direito existe para realizar-se e a verificação do cumprimento ou não de sua função social não pode ser estranha ao seu objeto e interesse de estudo'. A efetividade das normas constitucionais diz respeito, portanto, à pretensão de máxima realização, no plano da vida real, do programa normativo abstratamente estabelecido (embora tal programa normativo seja ele próprio fruto de uma articulação com o mundo dos fatos, da economia, dos movimentos sociais etc.), em outras palavras, como também pontua Luís Roberto Barroso, ao processo de migração do 'dever ser' normativo para o do plano do 'ser' da realidade social. Tal processo, de efetividade das normas constitucionais, encontra-se na dependência de uma série diferenciada e complexa de fatores, dos quais boa parte é mesmo exterior ao próprio domínio do direito constitucional. Para efeitos do presente tópico, iremos agrupar tais fatores sob o título da força normativa da Constituição, embora sem a pretensão de apresentar um inventário exaustivo e muito menos com a intenção de explorá-los com a desejável profundidade. No âmbito da interpretação constitucional, o princípio da força normativa da constituição significa a pretensão de prevalência dos pressupostos da constituição na solução dos problemas jurídico-constitucionais, garantindo sua eficácia e permanência. (SARLET, Ingo Wolfgang, MARINONI Luiz Guilherme; e MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 3ª edição. RT: São Paulo, 2014, páginas 195, 196 e 197). Reconhecida a plena eficácia e efetividade do disposto nos arts. 37, X, e 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal, há que se reconhecer que o Decreto Estadual n.º 711/1995 padece de inconstitucionalidade por vício formal, uma vez que versa sobre um verdadeiro reajuste dos vencimentos de uma parte do funcionalismo público estadual (em que pese ter sido apresentada com a roupagem de regimes celetistas, dado que utilizou o termo abono), e essa matéria era reservada à lei específica, de iniciativa do Poder Executivo. O simples fato de um reajuste ter sido concedido por meio de decreto já assinala a impropriedade desse normativo para produzir efeitos. De acordo com o Manual de Redação da Presidência da República, Decreto é um ato administrativo da competência exclusiva do Chefe do Executivo, destinado a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas na lei. Decretos, assim, são atos normativos subordinados ou secundários. Desse modo, no Direito brasileiro, a diferença entre a lei e o decreto, não se limita à origem ou à supremacia daquela sobre este. A distinção substancial reside no fato de que a lei inova originariamente o ordenamento jurídico, enquanto o decreto não o altera, mas fixa, tão-somente, as “regras orgânicas e processuais destinadas a pôr em execução os princípios institucionais estabelecidos por lei, ou para desenvolver os preceitos constantes da lei, expressos ou implícitos, dentro da órbita por ela circunscrita, isto é, as diretrizes, em pormenor, por ela determinadas" (o Manual de Redação da Presidência da República. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/manual/manual.htm. Acesso em 29 nov 2018). Não se pode negar que, como observa Celso Antônio Bandeira de Mello, a generalidade e o caráter abstrato da lei permitem particularizações gradativas quando não têm como fim a especificidade de situações insuscetíveis de redução a um padrão qualquer. Disso resulta, não raras vezes, margem de discrição administrativa a ser exercida na aplicação da lei. Porém, não se pode confundir a discricionariedade administrativa, atinente ao exercício do poder regulamentar, com delegação disfarçada de poder. Na discricionariedade, a lei estabelece previamente o direito ou dever, a obrigação ou a restrição, fixando os requisitos de seu surgimento e os elementos de identificação dos seus destinatários. Na delegação, ao revés, não se identificam, na norma regulamentada, o direito, a obrigação ou a limitação. Estes são estabelecidos apenas no regulamento. Dessa forma, o que se tem é que os decretos que estabeleceram reajuste a determinados servidores, muito embora se tratasse de matéria reservada à lei, são atos formalmente inconstitucionais, logo inaptos para produzirem direitos. No tocante à inconstitucionalidade formal, Ingo Sarlet, Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitiero, prelecionam que: A produção da lei exige a observância de pressupostos e requisitos procedimentais, cuja observância é imprescindível para a lei ser constitucional. A Constituição regula o modo como a lei e outros atos normativos primários - previstos no art. 59 - devem ser criados, estabelecendo quem tem competência para produzi-los e os requisitos procedimentais que devem ser observados para a sua produção. Faltas quanto à competência ou quanto ao cumprimento das formalidades procedimentais viciam o processo de formação da lei, tornando-a formalmente inconstitucional. A inconstitucionalidade formal deriva de defeito na formação do ato normativo, o qual pode estar na violação da regra de competência ou na desconsideração de requisito procedimental. O procedimento para a produção de lei ordinária e de lei complementar compreende iniciativa, deliberação, votação, sanção ou veto, promulgação e publicação. O art. 22 outorga competência privativa para a União legislar sobre determinados assuntos, arrolados em seus incisos. Há vício de competência quando a Assembleia Legislativa Estadual edita norma em matéria da competência da União, legislando, por exemplo, sobre direito processual. De outra parte, a Constituição também confere iniciativa privativa, em relação a certos temas, a determinados órgãos públicos. Isso quer dizer que, no que toca a certo tema, a iniciativa da apresentação de projeto de lei, ou seja, a incoação do processo de produção da lei, pode ser privativa de determinado órgão ou agente público. Assim, o art. 93 afirma que 'lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura'. Fora daí, há vício de iniciativa, de modo que um senador não pode apresentar projeto de lei para modificar o Estatuto da Magistratura'. Determinadas matérias apenas podem ser reguladas por atos normativos específicos. É o conhecido caso das normas gerais de direito tributário, que desde a EC 16/1965 apenas podem ser veiculadas mediante lei complementar. (SARLET, Ingo Wolfgang, MARINONI, Luiz Guilherme e MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 3ª edição. RT: São Paulo, 2014, página 921 e 922). No mesmo sentido é a lição de Canotilho: A vinculação do legislador à constituição sugere a indispensabilidade de as leis serem feitas pelo órgão, terem a forma e seguirem o procedimento nos termos constitucionalmente fixados. Sob o ponto de vista orgânico, formal e procedimental, tais leis não podem contrariar o princípio da constitucionalidade. A constituição é, além disso, um parâmetro material intrínseco dos atos legislativos, motivo pelo qual só serão válidas as leis materialmente conformes com a constituição. A proeminência ou supremacia da constituição manifesta-se, em terceiro lugar, na proibição de leis de alteração constitucional, salvo as leis de revisão, elaboradas nos termos previstos na própria Constituição. (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª ed. Almedina: Coimbra - Portugal, p. 246). Desse modo, considerando a inconstitucionalidade formal do Decreto Estadual n.º 711/1995, tendo em vista o disposto no art. 37, X e art. 61, § 1º, II, a, ambos da CF, deve ser afastada a possibilidade de que tal diploma seja aplicado e surta efeitos. DISPOSITIVO. Posto isso, JULGO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS, extinguindo o processo com resolução do mérito, na forma do art. 487, I, do CPC/15. Em razão da sucumbência e por força do disposto nos artigos 82, § 2º, 84 e 85, todos do Código de Processo Civil, condeno os requerentes ao pagamento das despesas processuais e honorários ao advogado do vencedor que fixo em R$ 1.000,00 (um mil reais), observado o disposto no parágrafo 16 do artigo 85 do Código de Processo Civil e tendo em vista os parâmetros delineados nos incisos I a IV do parágrafo 2º do artigo 85 também do Código de Processo Civil. Tratando-se de pessoas pobres na acepção jurídica do termo (CPC, artigo 98, caput), defiro a gratuidade da justiça, conforme as isenções estabelecidas no artigo 98, § 1º, do Código de Processo Civil. Por ser o autor beneficiário do instituto da Justiça Gratuita, as obrigações decorrentes de sua sucumbência ficarão sob condição suspensiva de exigibilidade e somente poderão ser executadas se, nos 5 (cinco) anos subsequentes ao trânsito em julgado desta decisão, o credor demonstrar que deixou de existir a situação de insuficiência de recursos que justificou a concessão de gratuidade, extinguindo-se, passado esse prazo, tais obrigações do beneficiário (CPC, artigo 98, §§ 2º e 3º). Caso não seja interposto recurso, após o trânsito em julgado, arquive-se, observadas as formalidades legais. Belém, 06 de setembro de 2022. RAIMUNDO RODRIGUES SANTANA Juiz de Direito Titular da 5ª Vara da Fazenda e Tutelas Coletivas da Capital [1] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª ed. Coimbra: Almedina, 426.