Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
SENTENÇA
Apelante: Zilane Roberta Araujo De Farias Advogado: Artemisia Batista Leite Bezerra - OAB PB18077-A e Afonso Jose Vilar Dos Santos - OAB PB6811-A
Apelado: Município de São João do Cariri Advogado: Jose Maviael Elder Fernandes De Sousa - OAB PB14422-A Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AGENTE COMUNITÁRIA DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO FEDERAL. LEI MUNICIPAL COM VÍCIO DE INICIATIVA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO DE COBRANÇA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível interposta por agente comunitária de saúde contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança proposta contra o Município de São João do Cariri/PB, na qual buscava o pagamento direto de incentivo financeiro adicional previsto em legislação federal e regulamentado por lei municipal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o incentivo financeiro federal destinado ao fortalecimento das políticas públicas envolvendo agentes comunitários de saúde gera direito subjetivo ao repasse direto e pessoal aos servidores municipais; (ii) estabelecer se a Lei Municipal nº 604/2018, que prevê o pagamento do incentivo como verba adicional aos agentes, é constitucional, considerando a origem legislativa da norma. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O incentivo financeiro federal criado pela Lei nº 12.994/2014 e regulamentado pela Portaria GM/MS nº 576/2023 não possui natureza salarial, destinando-se ao fortalecimento das políticas públicas, cabendo ao gestor municipal decidir sobre sua aplicação conforme diretrizes federais. 4. A criação de vantagens financeiras, gratificações ou adicionais aos servidores públicos municipais depende de lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, §1º, II, “a” da CF/88, aplicado por simetria aos Municípios, sob pena de inconstitucionalidade formal. 5. A Lei Municipal nº 604/2018, originada no Poder Legislativo municipal e apenas sancionada pelo Prefeito, padece de vício formal de inconstitucionalidade, pois trata de matéria reservada à iniciativa privativa do Executivo, sendo inválida para fundamentar obrigação de pagamento. 6. A sanção do Prefeito não convalida o vício de iniciativa, cabendo ao Poder Judiciário exercer controle de constitucionalidade incidental para afastar normas inconstitucionais. 7. Ausente previsão válida em lei federal ou municipal que imponha ao Município o repasse direto do incentivo financeiro como verba pessoal adicional, é correta a improcedência do pedido de cobrança formulado pela Apelante. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. O incentivo financeiro federal previsto na Lei nº 12.994/2014 e regulamentado por portarias ministeriais não gera direito subjetivo ao repasse direto e pessoal aos agentes comunitários de saúde. 2. Leis municipais que criam vantagens financeiras para servidores devem observar a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, sob pena de inconstitucionalidade formal. 3. A sanção do Prefeito não convalida vício de iniciativa legislativa ocorrido na fase de propositura da lei municipal. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 30, I, 37, X, 61, §1º, II, “a”; EC nº 120/2022, art. 198, §9º; Lei nº 11.350/2006, art. 9º-D, incluído pela Lei nº 12.994/2014; CPC, art. 98, §3º. Jurisprudência relevante citada: TJ-SC, Recurso Cível nº 5016099-91.2023.8.24.0039, Rel. Brigitte Remor de Souza May, j. 13.03.2024; TJ-SP, AC nº 1000675-49.2023.8.26.0483, Rel. Deyvison Heberth dos Reis, j. 26.09.2023; TJ-TO, AC nº 0033140-37.2019.8.27.0000, Rel. Etelvina Maria Sampaio Felipe; TJ-RS, ADI nº 70085788636, Rel. Laura Louzada Jaccottet, j. 27.11.2023. RELATÓRIO
Acórdão - Poder Judiciário Tribunal de Justiça da Paraíba Gabinete 19 - Des. Aluizio Bezerra Filho Apelação n° 0801116-94.2023.815.0911 Relator: Juiz Convocado Marcos Coelho de Salles
Trata-se de Apelação Cível interposta por ZILANE ROBERTA ARAUJO DE FARIAS em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Serra Branca/PB, que, nos autos da Ação de Cobrança por ela ajuizada contra o MUNICÍPIO DE SÃO JOÃO DO CARIRI, julgou improcedente o pedido inicial. A Apelante, em suas razões, alega, em síntese, que a sentença recorrida merece reforma, pois a Lei Municipal nº 604/2018, que assegura o pagamento do incentivo adicional aos Agentes Comunitários de Saúde, é constitucional e deve ser aplicada ao caso. O Apelado, em contrarrazões, pugna pela manutenção da sentença, argumentando que a Lei Municipal nº 604/2018 é inconstitucional, por vício de iniciativa, e que os repasses federais são destinados ao programa de saúde como um todo, e não especificamente aos agentes comunitários. É o breve relatório. Voto – Juiz Convocado Marcos Coelho de Salles - Relator Inicialmente DEFIRO a gratuidade da justiça em sua integralidade à Apelante para a presente fase recursal. Adentrando ao cerne da questão, a controvérsia principal reside na existência ou não do direito subjetivo da Apelante, na qualidade de Agente Comunitária de Saúde, ao recebimento direto do incentivo financeiro federal repassado ao Município de São João do Cariri. Da Legislação Federal Aplicável: Natureza do Incentivo Financeiro A Apelante sustenta seu direito no incentivo financeiro adicional previsto na Portaria nº 674/2003 do Ministério da Saúde (id. 34655094), regulamentado pela Lei Federal nº 12.994/2014. De fato, as fontes confirmam a existência de diversas portarias do Ministério da Saúde tratando do incentivo financeiro aos ACS e ACE. A própria Portaria nº 674/2003 é mencionada expressamente como base legal para o pagamento. Contudo, como bem observado pela Sentença e pelas Contrarrazões, a legislação federal sobre o tema evoluiu. A Portaria nº 674/2003 foi expressamente revogada pelo artigo 4º da Portaria nº 648/2006 do Ministério da Saúde. Embora Portarias subsequentes tenham tratado do tema, a normatização foi consolidada com a edição da Lei Federal nº 12.994/2014, que acrescentou o artigo 9º-D à Lei nº 11.350/2006. É crucial analisar o disposto no artigo 9º-D da Lei nº 11.350/2006, incluído pela Lei nº 12.994/2014. Ele trata do incentivo financeiro para fortalecimento de políticas afetas à atuação de Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias, a ser repassado pela União aos Municípios. Art. 1º A Lei nº 11.350, de 5 de outubro de 2006, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos: (...) Art. 9°-D - É criado incentivo financeiro para fortalecimento de políticas afetas à atuação de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias. Entendo que a dicção da lei federal é clara: o incentivo financeiro repassado pela União NÃO TEM NATUREZA SALARIAL. Destina-se ao fortalecimento das políticas afetas à atuação dos agentes. Sua destinação e aplicação, embora vinculadas ao fomento das atividades dos agentes, cabem ao gestor municipal conforme as diretrizes estabelecidas pela União. A Emenda Constitucional nº 120, de 5 de maio de 2022, citada nos autos, acrescentou parágrafos ao art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre a responsabilidade financeira da União na política remuneratória e valorização dos ACS e ACE. O §9º do art. 198 da CF/88, incluído pela EC 120/2022, estabelece que o vencimento ou salário dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias fica assegurado mediante o cumprimento do piso salarial profissional nacional da categoria, com a União prestando assistência financeira complementar. A Portaria GM/MS nº 576/2023, de 5 de maio de 2023, estabeleceu o valor do incentivo financeiro federal de custeio mensal igual a dois salários mínimos por ACS para 2023, a ser repassado pela União aos entes federativos para assistência financeira complementar e incentivo para fortalecimento de políticas afetas à atuação dos ACS. Art. 1º Fica estabelecido, a partir de janeiro de 2023, o valor do incentivo financeiro federal de custeio mensal igual a dois salários mínimos por Agente Comunitário de Saúde - ACS, a ser repassado pela União aos entes federativos. Parágrafo único. O valor será repassado na forma da Assistência Financeira Complementar da União aos Agentes Comunitários de Saúde - ACS e Incentivo Financeiro para fortalecimento de políticas afetas à atuação dos ACS, proporcional ao número de ACS cadastrados pelos gestores dos municípios e Distrito Federal no Sistema de Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde - SCNES que cumprirem os requisitos previstos na Lei e nas demais normas que regulamentam a transferência dos incentivos financeiros do ACS no âmbito do Ministério da Saúde. Portanto, a legislação federal posterior à Portaria 674/2003, especialmente a Lei nº 12.994/2014 e a EC 120/2022, embora reforce a responsabilidade da União no financiamento do piso salarial e no fomento às atividades dos agentes, não altera a natureza não salarial do "incentivo financeiro" complementar. O repasse federal visa subsidiar o Município no cumprimento do piso e no fortalecimento das ações de atenção básica e vigilância em saúde. Destaco entendimento semelhante de diversos Tribunais do país: RECURSO INOMINADO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. PRETENSÃO DE RECEBIMENTO DE "INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL" VINCULADO AO PROGRAMA DE AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA DA PARTE AUTORA. NÃO ACOLHIMENTO. VERBA QUE SE DESTINA AO CUSTEIO GLOBAL DO PROGRAMA. AUSÊNCIA DE REPASSE VINCULADO AO SERVIDOR PÚBLICO, CONFORME SISTEMÁTICA INSTITUÍDA PELA LEI N. 11.350/06 E PELA PORTARIA N. 648/2006 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. JURISPRUDÊNCIA ASSENTADA PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SANTA CATARINA EM SEDE DE AÇÃO COLETIVA: "AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. QUANTIA REPASSADA PELO GOVERNO FEDERAL AO MUNICÍPIO PARA CUSTEIO DO PROGRAMA AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. VERBA NÃO EQUIPARADA A ABONO OU GANHO ADICIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE DESTINAÇÃO ÚNICA AOS PROFISSIONAIS. CONFORME JURISPRUDÊNCIA ASSENTE NESTA CORTE DE JUSTIÇA," (...) (TJ-SC - RECURSO CÍVEL: 5016099-91.2023.8.24.0039, Relator.: Brigitte Remor de Souza May, Data de Julgamento: 13/03/2024, Terceira Turma Recursal) SERVIDOR (A) PÚBLICO (A) MUNICIPAL. Agente Comunitária de Saúde. Incentivo Financeiro Adicional, instituído pela Portaria nº 1350/2002 do Ministério da Saúde. Caracteriza-se como transferência de verbas da União aos Municípios para financiamento das atividades dos agentes comunitários de saúde, não implicando no repasse direto e simples em pecúnia aos servidores. Demanda julgada improcedente. Recurso não provido. (TJ-SP - AC: 10006754920238260483 Presidente Venceslau, Relator.: Deyvison Heberth dos Reis, Data de Julgamento: 26/09/2023, 1ª Turma Recursal Cível e Criminal, Data de Publicação: 26/09/2023) APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. INCENTIVO FINANCEIRO CRIADO PELA LEI Nº 12.994/14. AUSÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS) E AGENTES DE COMBATE ÀS ENDEMIAS (ACE). PAGAMENTO INDEVIDO. 1. À luz dos arts. 37, X, 61, § 1º, II, \"a\", e 169 da Constituição Federal, a concessão de qualquer vantagem ou aumento aos servidores públicos somente poderá ocorrer mediante autorização prévia conferida por lei específica, sendo necessário, para tanto, a observância da dotação orçamentária e os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Precedentes do TST. 2. O incentivo financeiro adicional criado pela Portaria nº 1.350/2002 do Ministério da Saúde, muito embora seja repassado aos fundos municipais de saúde em razão do número de agentes comunitários admitidos por cada ente federado, não constitui espécie remuneratória, mas verba destinada à melhoria, promoção e incremento da atividade desses servidores. (...) 4. O incentivo financeiro criado pela Lei nº 12.994/14, que incluiu o art. 9º-D na Lei nº 11.350/2006, foi concebido visando o fortalecimento de políticas afetas à atuação dos ACS e ACE, contudo, não menciona em nenhum momento o direito a um incentivo adicional (ou 14º salário) destinado diretamente a estas categorias. 5. Apelo conhecido e não provido. Sentença mantida. (TJ-TO - AC: 00331403720198270000, Relator.: ETELVINA MARIA SAMPAIO FELIPE) Da Lei Municipal nº 604/2018 e o Vício de Iniciativa A Apelante identifica a Lei Municipal nº 604/2018 (Id. 34655089) como o principal fundamento de seu direito no âmbito municipal. Esta lei, segundo a exordial, teria sido promulgada para regulamentar o repasse dos incentivos financeiros, prevendo o pagamento do incentivo financeiro e de custeio de forma fracionada mensalmente ou em um pagamento único anual (na forma de 14° salário). Contudo, o Juízo a quo constatou que a Lei Municipal nº 604/2018 foi originada no âmbito do Poder Legislativo (Câmara Municipal) e apenas sancionada pelo Prefeito. A matéria tratada pela lei é a concessão de vantagem financeira a servidores públicos municipais (incentivo, gratificação), o que, conforme o entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal, é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Essa exigência decorre diretamente da necessidade de observância ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF/88) e da disciplina constitucional sobre a remuneração dos servidores públicos. O art. 37, X da CF/8866, bem como o art. 61, §1º, II, "a" da CF/88 (aplicado por simetria aos Municípios), estabelecem que leis que disponham sobre regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e remuneração de servidores públicos são de iniciativa privativa do Presidente da República (aplicando-se aos Chefes do Executivo estaduais e municipais por simetria). A criação de uma vantagem financeira, como um incentivo adicional ou gratificação, impacta diretamente as finanças e o orçamento do Município. Portanto, a iniciativa para tal lei deve partir do gestor municipal, que é quem possui as informações e a responsabilidade pela administração financeira do ente público. A Apelante argumenta que a lei possui presunção de constitucionalidade por ter sido sancionada pelo Prefeito. A sanção pelo Prefeito não convalida um vício de iniciativa que ocorreu na fase de propositura da lei no Legislativo. O controle de constitucionalidade, ainda que incidental, é uma ferramenta legítima do Poder Judiciário para garantir a supremacia da Constituição. Nesse cenário, embora não se olvide de que a fonte de custeio do referido auxílio financeiro estaria vinculada ao repasse de verbas federais pelo Ministério da Saúde, depreende-se caracterizado vício de inconstitucionalidade formal (nomodinâmica). A jurisprudência dos Tribunais confirma que o direito ao recebimento de incentivos financeiros repassados pela União aos agentes comunitários de saúde como verba pessoal (adicional) depende da existência de lei municipal válida que autorize tal repasse. E, leis municipais que tratam de remuneração de servidores e que se originam no Poder Legislativo padecem de vício formal de inconstitucionalidade por usurpação da iniciativa privativa do Executivo. Destaco jurisprudência nesse sentido: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DA CÂMARA DE VEREADORES, AUTORIZATIVA DE PAGAMENTO DE INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. VÍCIO FORMAL CONFIGURADO. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. 1. Ação que visa ao reconhecimento da inconstitucionalidade de lei municipal, de iniciativa de Vereadores da Câmara Municipal de Salto do Jacuí, que "autoriza o Poder Executivo Municipal a repassar incentivo financeiro adicional aos agentes comunitários de saúde e dá outras providências". 2. Acerca da política remuneratória dos agentes comunitários de saúde, a Emenda Constitucional n. 120 de 5 de maio de 2022 expressamente disciplinou que “o vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias fica sob responsabilidade da União, e cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer, além de outros consectários e vantagens, incentivos, auxílios, gratificações e indenizações, a fim de valorizar o trabalho desses profissionais”. Por sua vez, a Constituição Estadual prevê que “são de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre a criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica.” 3. No caso concreto, denota-se da redação do texto legal impugnado que a legislação de iniciativa parlamentar dispõe sobre circunstância afeta à competência privativa do Chefe do Poder Executivo ao buscar disciplinar, ainda que em termos “autorizativos”, a implementação de auxílio financeiro aos agentes comunitários de saúde, o que implica efetiva violação aos princípios da independência, harmonia e separação dos Poderes do Estado, previstos no art. 2º da Constituição Federal e nos artigos 5º e 10 da Constituição Estadual. Nesse cenário, embora não se olvide de que a fonte de custeio do referido auxílio financeiro estaria vinculada ao repasse de verbas federais pelo Ministério da Saúde, depreende-se caracterizado vício de inconstitucionalidade formal, impondo-se o acolhimento do pedido inicial. JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. UNÂNIME.(Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70085788636, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator.: Laura Louzada Jaccottet, Julgado em: 27-11-2023) (TJ-RS - Direta de Inconstitucionalidade: 70085788636 PORTO ALEGRE, Relator: Laura Louzada Jaccottet, Data de Julgamento: 27/11/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 05/12/2023) A Apelante também invoca a competência legislativa municipal sobre assuntos de interesse local (saúde pública, valorização dos profissionais). É verdade que o art. 30, I da CF/88 confere aos Municípios competência para legislar sobre o interesse local. Contudo, essa competência não é ilimitada e deve observar as normas gerais e os princípios estabelecidos na Constituição Federal e na Constituição Estadual, bem como as competências privativas de outros Poderes. Legislar sobre o regime jurídico e remuneração de servidores é, no que tange à iniciativa, uma competência privativa do Executivo, mesmo que a matéria (saúde) seja de interesse local e a política de valorização seja meritória.
Diante do exposto, constata-se que: a) A legislação federal (Lei nº 12.994/2014 e EC 120/2022) estabelece a natureza não salarial do incentivo financeiro repassado pela União aos Municípios para o piso e fomento das atividades dos ACS e ACE. O repasse direto como verba pessoal adicional não é uma obrigação automática imposta pela lei federal; b) O direito ao recebimento direto do incentivo como verba pessoal adicional, para além do salário base, depende da existência de lei municipal válida que autorize e regulamente tal repasse; c) A Lei Municipal nº 604/2018, invocada pela Apelante, padece de vício formal de inconstitucionalidade por vício de iniciativa, por ter sido proposta no Poder Legislativo quando a matéria (remuneração/vantagem para servidores) é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Portanto, inexiste, nos autos, fundamento jurídico válido – seja em lei federal que imponha o repasse direto e pessoal, seja em lei municipal constitucionalmente hígida que o autorize – para amparar a pretensão da Apelante ao recebimento das verbas pleiteadas. A Sentença, ao julgar improcedente o pedido, deu correta aplicação ao direito. Neste esteio de raciocínio, CONHEÇO do Recurso e no mérito NEGO PROVIMENTO, mantendo integralmente a r. Sentença proferida pelo Juízo a quo que julgou improcedentes os pedidos autorais. Condeno a Apelante ao pagamento de honorários advocatícios recursais, que fixo em 2% (dois por cento) sobre o valor da causa, a serem somados aos honorários fixados na Sentença, totalizando 12% (doze por cento) sobre o valor da causa. A exigibilidade desta verba honorária, contudo, permanece suspensa em razão da gratuidade da justiça concedida, nos termos do art. 98, §3º do CPC. É como voto. Marcos Coelho de Salles Juiz Convocado Relator