Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
SENTENÇA
Apelante: Estado da Paraíba Representante: Procuradoria do Estado Apelada: Pharmagas Comércio, Serviços, Importação e Exportação Ltda. Advogado: Anderson Gustavo Lins de Oliveira Cruz – OAB/RN 9.306 Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. CONTRATO ENTRE ORGANIZAÇÃO SOCIAL E FORNECEDORA PRIVADA. FORNECIMENTO DE GASES MEDICINAIS A HOSPITAL PÚBLICO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. PROVIMENTO PARCIAL. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível interposta pelo Estado da Paraíba contra sentença que julgou procedente ação de cobrança ajuizada por empresa fornecedora de gases medicinais, condenando solidariamente o Estado e a Cruz Vermelha Brasileira – Filial do RS, gestora do Hospital de Trauma de João Pessoa, ao pagamento de R$ 512.341,55 por serviços prestados e não integralmente pagos. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão: (i) definir se o Estado da Paraíba possui legitimidade passiva para figurar na demanda; (ii) estabelecer se a ausência de regular processamento da despesa pública impede a cobrança do débito; e (iii) determinar se a responsabilidade do Estado, caso reconhecida, é solidária ou subsidiária. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A legitimidade passiva do Estado da Paraíba se configura pela sua condição de titular do serviço público de saúde e responsável pela fiscalização da execução contratual, ainda que esta ocorra por meio de Organização Social, o que preserva a natureza pública do serviço. 4. A ausência de formalidades típicas da despesa pública, como empenho, liquidação e ateste, não pode ser oposta à fornecedora de boa-fé que demonstrou ter prestado os serviços em benefício da Administração Pública, sob pena de enriquecimento ilícito do Estado. 5. A responsabilidade do Estado, como ente público contratante e fiscalizador, é de natureza subsidiária, nos termos da jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, pois não há previsão legal ou contratual de solidariedade com a Organização Social contratada. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Recurso provido parcialmente. Tese de julgamento: 1. O Estado possui legitimidade passiva em ação de cobrança decorrente de contrato firmado por Organização Social que atua como gestora de hospital público. 2. A ausência de regular processamento da despesa pública não exime o dever de pagamento por serviços efetivamente prestados à Administração Pública. 3. A responsabilidade do Estado por débitos da Organização Social contratada para executar serviço público é subsidiária, condicionada ao inadimplemento e à prévia tentativa de cobrança da devedora principal. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, XXI; 196 e 197; CC, arts. 265 e 884; CPC, arts. 373, I e II, e 355, I; Lei nº 4.320/1964; Lei nº 8.666/1993. Jurisprudência relevante citada: TJ-PA, AgInt no AI nº 0806965-91.2023.8.14.0000, Rel. Des. Ezilda Pastana Mutran, 1ª TDP, j. 07.04.2025. RELATÓRIO
Acórdão - Poder Judiciário Tribunal de Justiça da Paraíba Gabinete 19 - Des. Aluizio Bezerra Filho APELAÇÃO CÍVEL Nº 0837130-13.2020.8.15.2001 Relator: Des. Aluizio Bezerra Filho Origem: 4ª Vara da Fazenda Pública de João Pessoa/PB
Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Estado da Paraíba contra a sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de João Pessoa/PB que, nos autos da Ação de Cobrança nº 0837130-13.2020.8.15.2001, ajuizada por Pharmagas Comércio, Serviços, Importação e Exportação Ltda. (atualmente denominada Olitech), julgou procedente o pedido para condenar a Cruz Vermelha Brasileira RS, Unidade João Pessoa, e o Estado da Paraíba a pagar à parte autora o valor de R$ 512.341,55 (quinhentos e doze mil, trezentos e quarenta e um reais e cinquenta e cinco centavos). Na petição inicial (Id. 37542555), a empresa autora, ora Apelada, alegou ter firmado negócio jurídico com a Cruz Vermelha Brasileira – Filial do Rio Grande do Sul, então gestora do Hospital de Trauma de João Pessoa, para o fornecimento de gases medicinais e locação de usina de oxigênio. Afirmou que, apesar de ter prestado devidamente os serviços, a contraprestação foi paga apenas parcialmente, resultando em um débito que, à época da propositura, totalizava R$ 614.809,86. Requereu a condenação solidária da Cruz Vermelha e do Estado da Paraíba, este último em regime de responsabilidade subsidiária. O Estado da Paraíba, em sua contestação (Id. 37542864), arguiu, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva ad causam, ao argumento de que não participou do contrato firmado entre a autora e a Cruz Vermelha. No mérito, defendeu a improcedência do pedido, sustentando a ausência de prova do contrato e do prévio procedimento licitatório, requisitos indispensáveis para a validade de contratações com a Administração Pública, bem como a inobservância das fases de processamento da despesa pública (empenho, liquidação e pagamento). A Cruz Vermelha Brasileira – Filial do Estado do Rio Grande do Sul também apresentou contestação (Id. 37542852), requerendo preliminarmente os benefícios da justiça gratuita. No mérito, impugnou as assinaturas constantes nas notas fiscais, alegando desconhecer as pessoas que as firmaram, e afirmou não constar em seu sistema interno o registro de recebimento dos produtos, argumentando que a autora não se desincumbiu de seu ônus probatório (art. 373, I, do CPC). O juízo a quo, na sentença (Id. 37542881), indeferiu o pedido de justiça gratuita formulado pela Cruz Vermelha. Rejeitou a preliminar de ilegitimidade passiva do Estado da Paraíba, fundamentando que a transferência da execução de serviços de saúde para uma Organização Social não afasta a natureza pública do serviço, resultando em responsabilidade solidária do ente público como cogestor do SUS, com base nos artigos 196 a 198 da Constituição Federal. No mérito, julgou a lide antecipadamente (art. 355, I, CPC), por entender desnecessária a produção de outras provas. Considerou que a autora comprovou o cumprimento de suas obrigações contratuais ao juntar cópias das notas de locação com declaração de recebimento. Salientou que os demandados não se desincumbiram do ônus de provar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da autora (art. 373, II, CPC). Com isso, julgou procedente o pedido para condenar solidariamente os réus ao pagamento de R$ 512.341,55, com juros e correção monetária. Inconformado, o Estado da Paraíba interpôs o presente recurso de Apelação Cível (Id. 37542882). Em suas razões, reitera a preliminar de ilegitimidade passiva, afirmando que não foi parte no contrato firmado entre a Apelada e a Cruz Vermelha, gestora do hospital. No mérito, sustenta que a cobrança é indevida por ausência de regular processamento da despesa pública, uma vez que a Apelada não comprovou a existência de empenho, liquidação e ateste dos serviços por servidores competentes, formalidades exigidas pela Lei nº 4.320/64 e pela Lei nº 8.666/1993. Por fim, de forma subsidiária, pugna para que, caso se entenda por sua responsabilidade, esta seja declarada como subsidiária, e não solidária, condicionada à demonstração da impossibilidade de adimplemento pela Cruz Vermelha. A parte Apelada foi intimada a apresentar contrarrazões, no prazo de 15 dias. Contudo, o prazo decorreu sem manifestação, conforme certificado nos autos. Diante da desnecessidade de intervenção do Ministério Público, os autos não foram remetidos à Procuradoria-Geral de Justiça, nos termos do artigo 169, § 1º, do RITJPB c/c o artigo 178, do Código de Processo Civil vigente. É o relatório. VOTO: Exmo. Dr. Desembargador Aluizio Bezerra Filho (Relator) O recurso é tempestivo e preenche os demais pressupostos de admissibilidade, razão pela qual dele conheço. A controvérsia cinge-se a três pontos fundamentais levantados pelo Estado da Paraíba em seu apelo: (i) sua legitimidade para figurar no polo passivo da demanda; (ii) a exigibilidade do débito ante a ausência do regular procedimento de despesa pública; e (iii) a natureza de sua responsabilidade (solidária ou subsidiária). 1. Da Preliminar de Ilegitimidade Passiva ad causam O Estado Apelante insiste na tese de que é parte ilegítima para figurar no polo passivo da demanda, ao argumento de que a relação contratual foi estabelecida exclusivamente entre a empresa Apelada e a Cruz Vermelha Brasileira, organização social responsável pela gestão do Hospital de Trauma de João Pessoa. A preliminar não merece acolhida. A legitimidade para a causa, como condição da ação, deve ser aferida in status assertionis, ou seja, com base na narrativa fática apresentada na petição inicial. A Apelada imputa ao Estado a responsabilidade pelo adimplemento da dívida, ainda que de forma subsidiária, em razão de sua condição de titular do serviço público de saúde prestado no hospital gerido pela Cruz Vermelha. Tal afirmação é suficiente para, em tese, estabelecer a pertinência subjetiva do Estado para integrar a lide. Superada essa análise inicial, adentra-se no mérito da questão. A transferência da gestão e execução de serviços públicos de saúde a uma Organização Social, por meio de um contrato de gestão, não exime o ente público de sua responsabilidade precípua, constitucionalmente estabelecida. A Constituição Federal, em seu artigo 196, consagra a saúde como "direito de todos e dever do Estado", a ser garantido mediante políticas sociais e econômicas. O artigo 197, por sua vez, estabelece que as ações e serviços de saúde são de relevância pública, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado. Nesse contexto, o contrato de gestão é um instrumento de colaboração entre o Poder Público e entidades do terceiro setor, mas não representa uma transferência da titularidade do serviço público, e sim uma delegação de sua execução material. O Estado permanece como o garantidor final do serviço, exercendo o dever de fiscalização e controle sobre a entidade parceira. Conforme bem pontuado pela magistrada sentenciante, a transferência da execução dos serviços de saúde a uma Organização Social não altera sua natureza pública. O Estado, na qualidade de titular do serviço e cogestor do Sistema Único de Saúde (SUS), possui o dever de garantir a continuidade e a qualidade da prestação, o que inclui assegurar que os fornecedores de insumos essenciais, como no caso dos autos (gases medicinais), sejam devidamente remunerados, sob pena de colapso do próprio serviço. Portanto, sendo o Estado da Paraíba o titular do serviço de saúde prestado e o responsável final por sua manutenção, resta evidente sua legitimidade para figurar no polo passivo da presente ação de cobrança. Rejeito, pois, a preliminar. 2. Do Mérito 2.1. Da Ausência de Regular Processamento da Despesa Pública O Apelante argumenta que a condenação é indevida, pois não foram observados os procedimentos formais de direito público para a realização de despesas, notadamente as fases de empenho, liquidação e pagamento, previstas na Lei nº 4.320/1964, e a exigência de prévia licitação, conforme a Lei nº 8.666/1993 e o art. 37, XXI, da Constituição Federal. A tese, embora relevante sob a ótica do controle da administração, não pode ser oposta ao terceiro de boa-fé que, tendo contratado com a gestora do serviço público, efetivamente prestou os serviços e entregou os bens, os quais foram revertidos em benefício direto da coletividade e da própria Administração Pública. A exigência de prévio empenho e de cumprimento das demais formalidades legais é regra que se impõe aos gestores públicos e à própria entidade contratada (no caso, a Cruz Vermelha), não podendo servir de subterfúgio para que a Administração se exima do pagamento por um serviço que comprovadamente recebeu e do qual se beneficiou. Admitir o contrário seria chancelar o enriquecimento ilícito do Poder Público, conduta vedada pelo ordenamento jurídico, conforme disposto no artigo 884 do Código Civil. “Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários”. No caso dos autos, a empresa Apelada demonstrou, por meio das notas fiscais e comprovantes de entrega juntados (docs. de Id. 37542561 e 37542562, referenciados na inicial), a efetiva prestação dos serviços de fornecimento de gases medicinais e locação de equipamentos ao Hospital de Trauma de João Pessoa. Tais documentos, ainda que impugnados genericamente pela Cruz Vermelha, contêm assinaturas de recebimento e indicam o endereço do hospital público como local de entrega, constituindo acervo probatório suficiente para demonstrar o fato constitutivo do direito da autora, nos termos do art. 373, I, do Código de Processo Civil. Caberia aos demandados, portanto, nos termos do art. 373, II, do CPC, o ônus de provar a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da autora, como a prova do pagamento ou a demonstração de que os serviços não foram prestados. No entanto, tanto o Estado quanto a Cruz Vermelha se limitaram a alegações genéricas, sem apresentar qualquer documento que comprovasse a quitação do débito. A jurisprudência dos tribunais é pacífica ao afirmar que, mesmo em casos de contrato verbal ou de contratação irregular com a Administração Pública, o pagamento é devido se o serviço foi efetivamente prestado, sob pena de enriquecimento sem causa. Com mais razão, tal entendimento se aplica ao caso presente, onde a contratação foi realizada com uma Organização Social delegatária do serviço. A eventual irregularidade na gestão interna da despesa é matéria res inter alios acta em relação ao fornecedor de boa-fé. Assim, comprovada a prestação do serviço e ausente a prova do pagamento, a obrigação de adimplir a dívida é medida que se impõe, a fim de evitar o locupletamento ilícito da Administração. 2.2. Da Natureza da Responsabilidade do Estado: Subsidiária Superada a questão da responsabilidade, resta definir sua natureza. A sentença de primeiro grau condenou o Estado da Paraíba e a Cruz Vermelha de forma solidária. O Apelante, por sua vez, pleiteia que a responsabilidade, se mantida, seja declarada como subsidiária. Neste ponto, assiste razão ao Apelante. O Superior Tribunal de Justiça, corte responsável pela uniformização da interpretação da legislação federal, possui entendimento consolidado no sentido de que, nos contratos de gestão firmados entre o Poder Público e Organizações Sociais, a responsabilidade do ente estatal por débitos da entidade contratada perante terceiros é subsidiária. A responsabilidade solidária não se presume; ela resulta da lei ou da vontade das partes (art. 265 do Código Civil). No caso dos contratos de gestão, não há previsão legal ou contratual que estabeleça a solidariedade entre o ente público e a Organização Social pelas obrigações civis contraídas por esta última na execução do contrato. A responsabilidade do Poder Público decorre de seu dever de fiscalização e da titularidade do serviço, mas se manifesta de forma secundária. A relação jurídica principal foi estabelecida entre o fornecedor (Apelada) e a gestora do hospital (Cruz Vermelha). Apenas na hipótese de inadimplemento da devedora principal e de esgotamento dos meios para a cobrança do crédito é que o patrimônio do ente público deve ser chamado a responder pela dívida. Nesse sentido, colaciono o seguinte precedente: “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO MONITÓRIA. ORGANIZAÇÃO SOCIAL. INADIMPLÊNCIA CONTRATUAL. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO. COMPROVAÇÃO DE FALHA NA FISCALIZAÇÃO. MANUTENÇÃO DO MUNICÍPIO NO POLO PASSIVO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. A UNANIMIDADE. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto pelo Município de Santarém contra decisão monocrática que deu provimento ao agravo de instrumento para reconhecer sua legitimidade passiva em ação monitória ajuizada por empresa fornecedora de insumos hospitalares contra organização social inadimplente. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Discute-se se o Município de Santarém pode ser responsabilizado subsidiariamente por débitos decorrentes de contrato firmado entre a organização social contratada para gerir serviços hospitalares e a empresa fornecedora. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93, a inadimplência do contratado não transfere automaticamente ao ente público a obrigação pelo pagamento dos encargos, salvo nos casos de omissão na fiscalização contratual. 4. O Supremo Tribunal Federal (STF), na ADC 16, consolidou o entendimento de que a responsabilidade subsidiária do ente público somente se configura quando demonstrada a sua culpa pela ausência de fiscalização do contrato. 5. A existência do Termo de Ajustamento de Conduta nº 001/2020/MP/9ªPJ/STM, firmado entre o Município, a organização social e o Ministério Público, revela a ciência do ente público sobre irregularidades contratuais, evidenciando sua omissão fiscalizatória. 6. Diante da demonstração de falha no dever de fiscalização e da jurisprudência consolidada sobre a responsabilidade subsidiária do ente público em contratos de gestão com organizações sociais, mantém-se o Município de Santarém no polo passivo da ação monitória. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Agravo interno conhecido e desprovido. Tese de julgamento: "O ente público responde subsidiariamente por débitos de organização social contratada para gestão de serviços públicos quando demonstrada sua omissão na fiscalização contratual”. (TJ-PA - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 08069659120238140000 26232319, Relator.: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 07/04/2025, 1ª Turma de Direito Público). Dessa forma, a sentença deve ser reformada neste aspecto específico, para adequar a condenação do Estado da Paraíba ao regime de responsabilidade subsidiária. DISPOSITIVO
Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de Apelação Cível interposto pelo Estado da Paraíba, reformando a sentença de primeiro grau unicamente para estabelecer que a responsabilidade do ente público pelo pagamento do débito é subsidiária, e não solidária. A condenação do Apelante fica, portanto, condicionada ao prévio esgotamento dos meios de execução contra a devedora principal, Cruz Vermelha Brasileira – Filial do Estado do Rio Grande do Sul. No mais, mantenho a sentença em seus demais termos, inclusive quanto ao valor da condenação e aos ônus sucumbenciais, uma vez que a Apelada decaiu de parte mínima de seu pedido (art. 86, parágrafo único, do CPC), considerando que o núcleo de sua pretensão (reconhecimento do crédito e da responsabilidade do Estado) foi mantido. É como voto. João Pessoa, data do julgamento eletrônico. Des. Aluizio Bezerra Filho Relator