Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
SENTENÇA
Acórdão - Poder Judiciário Tribunal de Justiça da Paraíba Gabinete 19 - Des. Aluizio Bezerra Filho Remessa Necessária n° 0803950-64.2024.815.2001 Relator: Desembargador Aluízio Bezerra Filho Promovente: ALFORGE SEGURANÇA PATRIMONIAL LTDA Advogados: DIEGO FABRICIO CAVALCANTI DE ALBUQUERQUE - OAB PB15577-A Promovido: Estado da Paraíba, por sua procuradoria Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO. REMESSA NECESSÁRIA. TRIBUTAÇÃO. TAXA DE ADMINISTRAÇÃO DE CONTRATOS. AUSÊNCIA DE SERVIÇO PÚBLICO ESPECÍFICO E DIVISÍVEL OU PODER DE POLÍCIA. INCONSTITUCIONALIDADE. REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDA. I. CASO EM EXAME Remessa Necessária de sentença proferida em Ação com Pedido de Tutela de Urgência ajuizada por empresa prestadora de serviços de segurança patrimonial contra o Estado da Paraíba, o Governo do Estado e o DETRAN-PB. O pedido principal visava a declaração de ilegalidade da cobrança de 1,6% sobre o valor de contratos administrativos, a título de contribuição ao "Programa Empreender-PB", instituída pela Lei Estadual nº 10.128/2013. A sentença julgou procedente o pedido, reconhecendo a inconstitucionalidade da Medida Provisória nº 207/2013 e da referida lei, bem como determinando a restituição dos valores indevidamente pagos, acrescidos de juros e correção pela taxa SELIC. A decisão foi submetida ao reexame necessário. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em verificar a constitucionalidade da denominada "Taxa de Administração de Contratos", instituída pelo art. 7º, II, da Lei Estadual nº 10.128/2013, à luz dos arts. 145, II, da CF/1988 e 77 do CTN, especialmente quanto à sua natureza jurídica e aos elementos que a qualificariam como tributo da espécie taxa. III. RAZÕES DE DECIDIR A Constituição Federal (art. 145, II) e o Código Tributário Nacional (art. 77) condicionam a instituição de taxas à existência de contraprestação estatal concreta, consistente na utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível ou no exercício regular do poder de polícia. A denominada "Taxa de Administração de Contratos", com fato gerador na celebração de contratos administrativos e alíquota de 1,6%, não corresponde a nenhuma dessas hipóteses legais e constitucionais, pois não decorre de serviço público prestado ao contratado nem de exercício legítimo de poder de polícia. A cobrança da taxa tem por fundamento a publicação e fiscalização de contratos administrativos, atividades inerentes à própria Administração Pública e de interesse coletivo, não podendo ser individualizadas nem mensuradas em benefício direto ao contratado. A jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça da Paraíba é firme ao reconhecer a inconstitucionalidade de leis estaduais que tentam instituir cobranças análogas, inclusive as Leis nº 7.947/2006 e 9.335/2011, por ausência dos pressupostos legais para configuração de taxa. O art. 7º da Lei nº 10.128/2013 representa mera reedição das normas já declaradas inconstitucionais, mantendo o vício material de ausência de fato gerador compatível com a natureza da taxa, o que justifica sua declaração de inconstitucionalidade em controle difuso. A finalidade arrecadatória da exação, destinada ao custeio do Fundo Estadual de Apoio ao Empreendedorismo (FUNDO EMPREENDER PB), não legitima sua instituição por meio de tributo que não observe os requisitos constitucionais exigidos para a espécie tributária. IV. DISPOSITIVO E TESE Remessa Necessária desprovida. Tese de julgamento: A cobrança de “Taxa de Administração de Contratos”, instituída pela Lei Estadual nº 10.128/2013, é inconstitucional por não se amoldar aos critérios estabelecidos pelo art. 145, II, da CF/1988 e pelo art. 77 do CTN. Atividades administrativas de publicação, fiscalização e processamento de contratos não configuram serviço público específico e divisível nem exercício de poder de polícia. Exações instituídas com finalidade arrecadatória para fundos estaduais, sem vínculo direto com prestação de serviços ao contribuinte, não podem ser qualificadas como taxas. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 145, II; CTN, arts. 77 e 78. Jurisprudência relevante citada: TJ/PB, MS nº 2000383-96.2013.815.0000, Rel. Des. Marcos Cavalcanti, DJe 15/07/2014; TJ/PB, ADI nº 0101180-22.2010.815.0000; TJ/PB, RN Cível nº 0842676-88.2016.8.15.2001, Rel. Des. Aluizio Bezerra Filho, j. 19/08/2024. RELATÓRIO
Trata-se de Remessa Necessária de sentença proferida nos autos de Ação com Pedido de Tutela de Urgência, ajuizada por ALFORGE SEGURANCA PATRIMONIAL LTDA (Recorrente/Autor) em desfavor do GOVERNO DO ESTADO DA PARAIBA, do DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO – DETRAN PB, e do ESTADO DA PARAÍBA (Recorridos/Réus). A r. sentença de primeiro grau, objeto desta Remessa Necessária, acolheu a pretensão autoral. O Juízo a quo julgou procedente o pedido para declarar a ilegalidade da cobrança/retenção de 1,6%, a título de contribuição para o "PROGRAMA EMPREENDER-PB", dos valores de face das Notas Fiscais/Faturas emitidas nos Contratos, e, incidenter tantum, declarou a inconstitucionalidade da Medida Provisória nº 207/2013 e da Lei nº 10.128/2013. Determinou, ainda, a aplicação dos juros e correção monetária pela SELIC e fixou os honorários advocatícios. A decisão foi submetida ao reexame necessário. É o relatório. Voto – Desembargador Aluízio Bezerra Filho - Relator Cuida a presente Remessa Necessária de debater a conformidade constitucional e legal da denominada "Taxa de Administração de Contratos", instituída pela Lei Estadual nº 10.128/2013, que incide sobre contratos firmados com o Estado da Paraíba e seus fornecedores. A questão subjacente remete à perene discussão acerca dos limites do poder de tributar dos entes federativos, mormente no que concerne à espécie tributária "taxa", cujos contornos são rigidamente delimitados pela Carta Magna e pelo Código Tributário Nacional. Da Natureza Jurídica da Taxa: Um Breve Esclarecimento Teórico-Constitucional Para que possamos avançar na análise do mérito, imperioso se faz revisitar os pilares que sustentam a definição de taxa no ordenamento jurídico pátrio. A Constituição Federal, em seu Artigo 145, Inciso II, é solar ao dispor que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir taxas: "em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição". Em consonância com o texto constitucional, o Artigo 77 do Código Tributário Nacional (CTN) reitera, com clareza cristalina, os pressupostos materiais de validade para a instituição de taxas: "as taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição". Exsurge, assim, que a taxa é um tributo de natureza contraprestacional. Isso significa que sua cobrança está intrinsecamente vinculada a uma atuação estatal específica e mensurável, que se volta diretamente ao contribuinte, beneficiando-o de alguma forma individualizável, seja pelo exercício do poder de polícia (atividade de fiscalização ou controle que restringe a liberdade ou propriedade em prol do interesse público) ou pela disponibilização de um serviço público que apresente as características de especificidade (passível de identificação individualizada, distinguindo-se de serviços públicos gerais, como segurança pública ou iluminação) e divisibilidade (passível de ser mensurado em unidades ou frações, de modo que se possa determinar o quanto cada usuário consome ou usufrui). Como bem assevera o renomado jurista Hugo de Brito Machado, a taxa "é espécie de tributo cujo fato gerador é o exercício regular do poder de polícia, ou o serviço público, prestado ou posto a disposição do contribuinte". A contraprestação é o elemento distintivo da taxa em relação aos impostos, que, por sua vez, são tributos não vinculados a uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte. A ausência de um desses elementos – poder de polícia ou serviço específico e divisível – macula a legalidade e, sobretudo, a constitucionalidade da exação, transmutando-a em imposto disfarçado ou em uma cobrança ilegítima. O Histórico Legislativo Paraibano e o Vício Recorrente de Inconstitucionalidade A análise do caso concreto revela um padrão preocupante de reiteradas tentativas do Estado da Paraíba de instituir cobranças que, a despeito de serem nomeadas como "taxas", consistentemente falham em se amoldar aos estritos contornos constitucionais. Inicialmente, o Estado da Paraíba criou, em 2006, a Lei nº 7.947, que instituiu a Taxa de Processamento de Despesas Pública. Todavia, esta exação foi declarada inconstitucional pelo Egrégio Tribunal de Justiça da Paraíba (TJ/PB), conforme precedentes como AI 200.2012.108224-8/001; AI 0000167-38.2014.815.0000; AI 200.2011.038582-6/002. Diante dessa declaração de inconstitucionalidade, o Estado editou, em 2011, a Lei 9.335. Esta nova lei também foi declarada inconstitucional pelo TJ/PB na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0101180-22.2010.815.0000. O fundamento da declaração foi claro e inequívoco: a instituição de tributo, na modalidade taxa, sem que existisse qualquer serviço público específico e divisível ou de exercício regular de poder de polícia capaz de justificar a exação. Essa decisão do TJ/PB já sinalizava o vício material inerente à essência da cobrança. Não obstante as flagrantes e frontais inconstitucionalidades das normas anteriores, foi editada a Medida Provisória 207/13, posteriormente convertida na Lei 10.128/2013. É esta última norma que, em seu Artigo 7º, Inciso II, institui a "Taxa de Administração de Contratos", com o fato gerador já delineado e a alíquota de 1,6% (ou 1% para pequenas empresas) sobre o valor de face dos contratos, a ser cobrada no ato da consolidação dos pagamentos. A alegação de contraprestação, como vimos, seria a "publicação e fiscalização dos contratos administrativos". A "Taxa de Administração de Contratos" (Lei nº 10.128/2013) e a Persistência do Vício O ponto fulcral da controvérsia reside na adequação da "Taxa de Administração de Contratos" aos requisitos constitucionais para a instituição de taxas. Conforme já aduzido, o artigo 7º, inciso II, da Lei Estadual nº 10.128/2013, define o fato gerador como a "assinatura de contratos entre o Governador do Estado da Paraíba e os seus fornecedores de produtos e serviços". A pretensa contraprestação apontada pela norma, qual seja, "a publicação e fiscalização dos contratos administrativos mediante emissão de certidão de regularidade de preceitos de sustentabilidade econômica, social e ambiental", não se configura, de forma alguma, como um serviço público específico e divisível prestado ao contribuinte ou um exercício de poder de polícia que o beneficie individualmente. A bem da verdade, a publicação e fiscalização de contratos administrativos são atividades inerentes à própria gestão da coisa pública, ao controle de gastos e à transparência na administração do dinheiro público. Tais atividades são realizadas no interesse precípuo do próprio Estado e da coletividade, e não como um serviço individualizável e mensurável prestado ao fornecedor contratado. O "processamento do pedido de pagamento formalizado por credores do Estado" é uma etapa administrativa interna e essencial para que o próprio Estado cumpra suas obrigações contratuais. Não é uma "vantagem" específica e divisível ofertada ao particular que justifique a cobrança de uma taxa. O exercício do poder de polícia, por sua vez, implica uma atuação de fiscalização e ordenamento que restringe direitos individuais em prol do interesse coletivo (e.g., fiscalização sanitária, ambiental, de trânsito). A simples "fiscalização de contratos" no âmbito da administração pública contratante não se enquadra nessa definição, pois se trata de controle interno da execução contratual, de interesse mútuo das partes. A Jurisprudência Consolidada do Tribunal de Justiça da Paraíba e a Relevância da Cláusula de Reserva de Plenário no Controle de Constitucionalidade A robustez da fundamentação da sentença de primeiro grau é corroborada pela consistente jurisprudência do Tribunal de Justiça da Paraíba. O TJPB, em sede de controle difuso, já decretou a inconstitucionalidade do artigo 7º da Lei Estadual nº 10.128/2013. Cito, in verbis, a ementa de um acórdão representativo, contido nos documentos que instruem este processo: "MANDADO DE SEGURANÇA. TAXA DE ADMINISTRAÇÃO DE CONTRATOS. (...) MÉRITO. TAXA DE ADMINISTRAÇÃO DE CONTRATOS. SERVIÇO PRESTADO AO CONTRIBUINTE OU EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. NÃO CARACTERIZAÇÃO. INCOMPATIBILIDADE COM ART. 145, II, DA CF. INCONSTITUCIONALIDADE. (...) CONCESSÃO PARCIAL DA ORDEM". E, de forma mais explícita, em outra decisão, também citada nos autos, o TJPB reafirmou: "Os artigos 3º e 5º da Lei 7.947/2006, que foram declarados inconstitucionais por esta Egrégia Corte de Justiça, permanecem em sua essência, qual seja, de servir de exação inconstitucional para o custeio do programa de incentivo ao empreendedorismo do Estado da Paraíba, sem qualquer contraprestação ou sem a efetivação do poder de polícia, estando reeditados no art. 7º da Lei Estadual nº 10.128/2013, resultado da conversão em Lei da Medida Provisória nº 207/2013. Desta forma, não podem se encaixar na definição jurídica de taxa prevista no art. 145, II, da CF e no art. 77 do CTN" (MS nº 2000383-96.2013.815.0000 – Rel. Des. Marcos Cavalcanti – 1ª Sessão Especializada Cível – DJe 15/07/2014). A cobrança, conforme delineado na Lei nº 10.128/2013, que estabelece a Taxa de Administração de Contratos no fator de 1,6% (ou 1%) sobre o valor de face dos contratos para o Fundo Estadual de Apoio ao Empreendedorismo - FUNDO EMPREENDER PB, não encontra respaldo no conceito de preço público. Ela é uma exação imposta, e não decorrente de uma escolha voluntária para usufruir de um serviço público com contraprestação tarifária. Por outro lado, ao se analisar se a exação se qualifica como "taxa", o Código Tributário Nacional, em seu art. 77, é cristalino ao dispor que as taxas têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível. A sentença de primeiro grau, com rara precisão, concluiu que a taxa instituída não atende a esses fundamentos legais. O argumento do Estado de que a cobrança se dá em razão do exercício do seu poder de polícia para fiscalização dos contratos firmados não se sustenta. A fiscalização de contratos é uma atividade inerente e essencial à Administração Pública, que deve ser custeada pelos recursos gerais do Estado, e não por uma cobrança específica que não beneficia diretamente o contratado de forma específica e divisível. A doutrina e a jurisprudência são uníssonas em exigir que o exercício do poder de polícia, para fins de instituição de taxa, seja efetivo, e o serviço público divisível e específico. A atividade em questão, de processamento de pagamento e fiscalização, é uma atividade que visa o benefício próprio do Estado, ou seja, o controle e a organização de seus próprios fluxos de despesa. Ela não se traduz em um benefício direto e mensurável ao particular, nem em uma proteção aos interesses da coletividade decorrente de um poder de polícia exercido em seu favor. Pelo contrário, a cobrança visa onerar os contratados, que já estão obrigados a ofertar os menores preços ao Estado. Além disso, esta Egrégia Corte de Justiça já se manifestou reiteradamente sobre a inconstitucionalidade de exações de natureza idêntica. A "Taxa de Fundo de Apoio ao Empreendedorismo", criada pela Lei nº 9.335/2011, e a "Taxa de Processamento da Despesa Pública", instituída pela Lei nº 7.947/2006, foram declaradas inconstitucionais por esta Corte por carregarem o mesmo vício, qual seja, a inexistência de utilização de qualquer serviço público específico e divisível ou de exercício regular de poder de polícia capaz de justificar o tributo. Destaco jurisprudência nesse sentido: REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. TAXA DE ADMINISTRAÇÃO DE CONTRATO. FINANCIAMENTO DO PROJETO EMPREENDER. INCONSTITUCIONALIDADE JÁ DECLARADA PELO TJPB SOBRE LEIS ANTERIORES. REEDIÇÃO DA COBRANÇA. IMPOSSIBILIDADE. PEDIDO DE RESTITUIÇÃO DE TODAS AS COBRANÇAS COM CORREÇÃO. IMPOSSIBILIDADE NA VIA MANDAMENTAL. CONCESSÃO EM PARTE DA SEGURANÇA. SENTENÇA MANTIDA - A jurisprudência é copiosa acerca da possibilidade de se discutir, em sede de mandado de segurança, e diante de um caso concreto, a constitucionalidade de uma norma que acarrete prejuízos ao patrimônio jurídico do impetrante, desde que a análise da constitucionalidade se dê como causa de pedir, e não pedido principal. - Os artigos 3º e 5º da Lei 7.947/2006, que foram declarados inconstitucionais por esta Egrégia Corte de Justiça, permanecem em sua essência, qual seja, de servir de exação inconstitucional para o custeio do programa de incentivo ao empreendedorismo do Estado da Paraíba, sem qualquer contraprestação ou sem a efetiva realização do poder de polícia, estando reeditados no art. 7º da Lei Estadual nº 10.128/2013, resultado da conversão em Lei da Medida Provisória nº 207/2013. - Desta forma, não podem se encaixar na definição jurídica de taxa prevista no art. 145, II, da CF e no art. 77 do CTN. Vistos, relatados e discutidos os presentes autos acima identificados. Acordam os desembargadores da Segunda Seção Especializada Cível do Tribunal de Justiça, por unanimidade, em negar provimento à remessa necessária. (0842676-88.2016.8.15.2001, Rel. Gabinete 19 - Des. Aluizio Bezerra Filho, REMESSA NECESSáRIA CíVEL, 2ª Câmara Cível, juntado em 19/08/2024) A Lei nº 10.128/2013, ao instituir a "Taxa de Administração de Contratos" para o Fundo Empreender PB, repete o mesmo defeito de suas antecessoras. Assim, a cobrança de 1,6% sobre os pagamentos, com destinação ao Fundo Estadual de Apoio ao Empreendedorismo, não se amolda ao conceito de taxa válido constitucionalmente. Há uma clara ofensa ao disposto no art. 145, II, da Constituição Federal de 1988, que subordina a instituição de taxas à contraprestação de um serviço público ou ao exercício do poder de polícia, e ao art. 78 do CTN, que define o poder de polícia tributável. O intuito de arrecadar para o referido Fundo, por mais nobre que seja a finalidade, não pode ser alcançado por meio de um tributo que desvirtua a sua própria natureza jurídica. É patente, portanto, a orientação sedimentada desta Corte Estadual no sentido da inconstitucionalidade da cobrança em tela. Da Manutenção da Sentença de Primeiro Grau
Diante do exposto, e com base na profícua análise dos elementos que compõem os autos, bem como na sólida doutrina e jurisprudência, concluo que a sentença de primeiro grau agiu com o acerto que se espera da prudente atividade jurisdicional. Os argumentos articulados pela parte autora e as provas carreadas aos autos demonstram, à saciedade, que a cobrança impugnada não se amolda à definição de taxa, porquanto inexiste o fato gerador em razão de celebração de contratos administrativos que guarde semelhança com o "exercício regular do poder de polícia" ou que decorra da "utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição". A exação, em sua essência, visa ao custeio de atividades que são de interesse intrínseco e funcional da própria Administração Pública, não configurando uma contraprestação particularizada ao fornecedor. É um disfarce tributário que busca onerar de forma indevida os contratados do Estado, desvirtuando a verdadeira finalidade da taxa. Ante o exposto e em perfeita consonância com a robusta fundamentação supra, VOTO no sentido de CONHECER DA REMESSA NECESSÁRIA e, no mérito, NEGAR PROVIMENTO A REMESSA NECESSÁRIA E CONFIRMAR INTEGRALMENTE a Sentença, mantendo incólumes os seus termos. É como voto. Des. Aluízio Bezerra Filho Relator