Publicacao/Comunicacao
Intimação - Decisão
DECISÃO
RÉU: SANHARO PREFEITURA DECISÃO 1. RELATÓRIO
Tribunal de Justiça de Pernambuco Poder Judiciário Vara Única da Comarca de Sanharó AV VICE-PREFEITO IRALDEMIR AQUINO DE FREITAS, S/N, Forum Dr. José Foerster, Centro, SANHARÓ - PE - CEP: 55250-000 - F:(87) 38362920 Processo nº 0000216-58.2021.8.17.3240 AUTOR(A): SONIA MARIA DE MELO SANTOS
Trata-se de ação em que a parte autora pleiteia o pagamento de quinquênios em face do Município de Sanharó/PE, com fundamento na Lei Municipal nº 211/1992, que tem por seu fundamento de validade o art. 64, §2º, III, da Lei Orgânica Municipal, que estabelece como direito dos servidores municipais os "Adicionais de 5% (cinco por cento) por quinquênio de tempo de serviço". Ao analisar os autos, verifico a necessidade de chamar o feito à ordem para exame de questão prejudicial referente à suspensão da eficácia do art. 64, §2º, III, da Lei Orgânica do Município de Sanharó/PE, determinada em sede de medida cautelar proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0003122-07.2021.8.17.9000. É o relatório. Passo a decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. DA SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DO DISPOSITIVO DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL E SEUS EFEITOS Inicialmente, cumpre esclarecer que tomei ciência de que o Tribunal de Justiça de Pernambuco, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0003122-07.2021.8.17.9000, concedeu medida cautelar para SUSPENDER OS EFEITOS do art. 64, §2º, III, da Lei Orgânica do Município de Sanharó/PE, dispositivo que se apresenta como fundamento de validade da legislação municipal (Lei Municipal nº 211/1992) que ampara o pleito autoral nesta demanda individual de cobrança de quinquênios. A eficácia, como atributo normativo, indica que determinada norma jurídica está apta a produzir seus efeitos no ordenamento jurídico, ou seja, possui a capacidade de gerar, concretamente, direitos e obrigações no mundo fático. Em outras palavras, a eficácia corresponde à "aptidão da norma para produzir os efeitos que lhe são próprios" (NOVELINO, Marcelo, Hermenêutica Constitucional. Editora Jus Podivm, 2008, pág. 130). Quando determinada a suspensão da eficácia de uma norma jurídica pelo Poder Judiciário em sede de controle de constitucionalidade, a produção de seus efeitos jurídicos é imediatamente interrompida, impedindo sua aplicação in concreto por qualquer órgão do Poder Público, notadamente pelo Poder Judiciário. No caso específico dos quinquênios previstos na Lei Orgânica de Sanharó/PE, isso significa que, enquanto perdurar a suspensão cautelar, o dispositivo que consiste no fundamento de validade da Lei Municipal nº 211/1992, que concede o direito aos adicionais por tempo de serviço, não pode servir de fundamento para decisões judiciais, administrativas ou qualquer outra forma de aplicação normativa. 2.2. DA HIERARQUIA DAS LEIS MUNICIPAIS E O PAPEL DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL É imperioso destacar o papel fundamental da Lei Orgânica Municipal no ordenamento jurídico municipal. A Lei Orgânica constitui o fundamento de validade das normas municipais, sendo hierarquicamente superior às demais leis editadas no âmbito do Município. Neste mesmo sentido é o entendimento da jurisprudência pátria, segundo a qual "[...] Há uma hierarquia legislativa, sendo que a Lei Orgânica do Município se equipara a uma Constituição e goza na seara municipal de superioridade hierárquica em relação a qualquer outra lei. [...]" (TJ-GO 5496801-45.2017.8.09.0181, Relator.: ROZANA FERNANDES CAMAPUM, 2ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, Data de Publicação: 17/06/2020). Embora a Lei Orgânica Municipal não seja reconhecida como fruto do Poder Constituinte originário ou derivado, ela configura espécie legislativa de hierarquia superior às demais no âmbito municipal, especialmente no que se refere às normas nela postas que derivam diretamente da Constituição Federal. Essa posição hierárquica privilegiada das Leis Orgânicas Municipais decorre da própria Constituição Federal que, em seu art. 29, caput, prevê expressamente que "O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado [...]". Verifica-se, portanto, que o constituinte originário conferiu tratamento especial à elaboração das Leis Orgânicas Municipais, exigindo quórum qualificado de dois terços e votação em dois turnos, o que reforça seu status diferenciado no ordenamento jurídico municipal. Sobre a superioridade hierárquica, confira-se o entendimento da jurisprudência pátria: EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - DIREITO MUNICIPAL - MUNICÍPIO DE ARANTINA - REELEIÇÃO PARA A MESA DA CÂMARA DE VERADORES - PRESIDENTE DA MESA -REELIÇÃO VEDADA PELA LEI MUNICIPAL. 1- Sabe-se que a Lei Orgânica do Município, apesar de não ser reconhecida como fruto do Poder Constituinte, é espécie legislativa de hierarquia superior às demais no âmbito municipal no que se refere às normas nela postas e que derivam da Constituição Federal, tal qual a organização do Poder Legislativo Municipal, nos termos do art. 29, XI, da CF/88, de forma que, são consideradas inválidas as demais espécies normativas municipais que a contrariem. 2- Estabelecida a vedação à reeleição para Presidente da Mesa da Câmara Municipal na Lei Orgânica do Município, norma em sentido contrário disposta em regimento interno é inválida ante a ascendência daquela. (TJ-MG - AI: 11495761320238130000, Relator.: Des.(a) Jair Varão, Data de Julgamento: 03/08/2023, 3ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 04/08/2023) Em virtude dessa posição hierárquica privilegiada, são consideradas inválidas as demais espécies normativas municipais que contrariem a Lei Orgânica Municipal, uma vez que esta constitui fundamento de validade para toda a legislação municipal. No âmbito do município de Sanharó/PE, leis ordinárias que eventualmente regulamentem o pagamento de quinquênios, como a Lei Municipal nº 211/1992, retiram seu fundamento de validade do art. 64, §2º, III, da Lei Orgânica Municipal, cuja eficácia encontra-se suspensa. No caso concreto dos quinquênios previstos na Lei Orgânica de Sanharó/PE, a suspensão cautelar da eficácia do dispositivo que os prevê impacta diretamente o direito substantivo dos servidores municipais e, consequentemente, o objeto da presente ação. 2.3. DA INCONSTITUCIONALIDADE POR ARRASTAMENTO E SEUS EFEITOS NO CASO CONCRETO A inconstitucionalidade por arrastamento é fenômeno jurídico-constitucional que ocorre quando a declaração de inconstitucionalidade de uma norma impugnada se estende aos dispositivos normativos que apresentam com ela uma relação de conexão ou de interdependência. Nestes casos, as normas declaradas inconstitucionais serviam de fundamento de validade para aquelas que não pertenciam originalmente ao objeto da ação, estabelecendo-se uma relação de instrumentalidade entre a norma considerada principal e a dela decorrente. Tal instituto jurídico baseia-se na ideia de que, uma vez invalidada a norma que servia de fundamento de validade para outras, estas também perdem sua base de sustentação no ordenamento jurídico, sendo arrastadas pela inconstitucionalidade da primeira.
Trata-se de aplicação direta da teoria da derivação normativa, segundo a qual as normas jurídicas formam uma estrutura escalonada onde as inferiores retiram seu fundamento de validade das superiores. Sobre o tema, confira-se a trecho do voto da Ministra Ellen Gracie, proferido nos autos da ADI 3645 PR: Constatada a ocorrência de vício formal suficiente a fulminar a Lei estadual ora contestada, reconheço a necessidade da declaração de inconstitucionalidade conseqüencial ou por arrastamento de sua respectiva regulamentação, materializada no Decreto 6.253, de 22.03.06. Esta decorrência, citada por CANOTILHO e minudenciada pelo eminente Ministro Celso de Mello no julgamento da ADI 437-QO, DJ 19.02.93, ocorre quando há uma relação de dependência de certos preceitos com os que foram especificamente impugnados, de maneira que as normas declaradas inconstitucionais sirvam de fundamento de validade para aquelas que não pertenciam ao objeto da ação. Trata-se exatamente do caso em discussão, no qual "a eventual declaração de inconstitucionalidade da lei a que refere o decreto executivo (...) implicará o reconhecimento, por derivação necessária e causal, de sua ilegitimidade constitucional" (voto do Min. Celso de Mello na referida ADI 437-QO). No mesmo sentido, quanto à suspensão cautelar da eficácia do ato regulamentador, a ADI 173-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 27.04.90. (STF - ADI: 3645 PR, Relator.: ELLEN GRACIE, Data de Julgamento: 31/05/2006, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 01-09-2006 PP-00016 EMENT VOL-02245-02 PP-00371 LEXSTF v. 28, n. 334, 2006, p. 75-91) No caso em apreço, considerando a hierarquia entre a Lei Orgânica Municipal e as demais leis municipais, a suspensão da eficácia do dispositivo da Lei Orgânica que constitui fundamento de validade da lei municipal que concede o direito aos quinquênios no Município de Sanharó/PE impacta diretamente quaisquer normas municipais hierarquicamente inferiores que disciplinem o mesmo direito, uma vez que estas retiram seu fundamento de validade daquele dispositivo cuja eficácia encontra-se suspensa. Ademais, por imperativo do pacto federativo, uma lei municipal não pode retirar seu fundamento de validade diretamente de uma lei estadual, devendo sempre observar os parâmetros estabelecidos pela Lei Orgânica do respectivo município. Com efeito, a autonomia municipal é princípio sensível explicitamente tutelado pela Constituição da República e representa elemento fundamental do princípio federativo (art. 1º, caput, c/c art. Art. 34, VII, “c”, todos da CR), devendo ser respeitados os limites impostos pelas Constituições Estadual e Federal. 2.4. DA COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL E DA EFICÁCIA TRANSRESCISÓRIA DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE Importa destacar, ainda, a questão referente à coisa julgada em face da declaração de inconstitucionalidade proferida em controle concentrado, aspecto de extrema relevância para o caso dos quinquênios do Município de Sanharó/PE. O ordenamento jurídico brasileiro, em observância aos princípios da segurança jurídica e da estabilidade das relações, confere proteção especial à coisa julgada, elevando-a inclusive ao status de garantia constitucional, nos termos do art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal. Contudo, tal proteção não possui caráter absoluto, comportando exceções expressamente previstas no ordenamento jurídico. Uma destas exceções encontra respaldo no art. 525, §§ 12 a 15, do Código de Processo Civil, que disciplina a hipótese de inexigibilidade de obrigação reconhecida em título executivo judicial fundado em norma declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. Neste contexto, emerge o conceito de coisa julgada inconstitucional, situação jurpidica caracterizada quando uma decisão judicial transitada em julgado fundamenta-se em lei posteriormente declarada inconstitucional em sede de controle concentrado de constitucionalidade. A jurisprudência do STF reconhece que a eficácia retroativa (ex tunc) da declaração de inconstitucionalidade proferida em controle concentrado justifica a inexigibilidade de título judicial fundado em lei declarada inconstitucional, sem que isso represente ofensa à garantia da coisa julgada. Neste contexto, destaca-se o reconhecimento da constitucionalidade do art. 525, §12º, do CPC, no âmbito da ADI 2.418 (STF - ADI: 2418 DF, Relator.: TEORI ZAVASCKI, Data de Julgamento: 04/05/2016, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 17/11/2016). Tal entendimento baseia-se na premissa de que a norma declarada inconstitucional é considerada nula desde sua origem (teoria da nulidade), não podendo, portanto, produzir efeitos jurídicos válidos, inclusive servir de fundamento para decisões judiciais. Trata-se da denominada eficácia transrescisória da declaração de inconstitucionalidade, que ultrapassa os limites da coisa julgada, atingindo inclusive decisões judiciais já transitadas em julgado. Desta forma, eventuais decisões judiciais já proferidas com base na Lei Municipal nº 211/1992, cujo fundamento de validade é o art. 64, §2º, III, da Lei Orgânica do Município de Sanharó/PE, que reconheceram o direito aos quinquênios, poderão ser objeto de impugnação por inexigibilidade do título judicial, caso o dispositivo venha a ser declarado inconstitucional em definitivo pelo Tribunal de Justiça de Pernambuco na ADI nº 0003122-07.2021.8.17.9000 com eventual recurso extraordinário ao Supremo Tribunal Federal, bem como seja declarada a inconstitucionalidade, por derivação, de todas as normas municipais que retiram seu fundamento de validade do citado dispositivo da Lei Orgânica municipal. No caso em análise, a suspensão cautelar da eficácia do dispositivo legal que fundamenta o pleito autoral de pagamento de quinquênios já sinaliza a probabilidade de sua eventual declaração de inconstitucionalidade, o que reforça a necessidade de suspensão deste processo para evitar a formação de coisa julgada potencialmente inconstitucional, privilegiando-se a segurança jurídica, a economia processual e a coerência do ordenamento jurídico. 2.5. DO PODER GERAL DE CAUTELA E DA SUSPENSÃO DO PROCESSO A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou-se no sentido de admitir, excepcionalmente, a suspensão do cumprimento de sentença pelo Juízo de 1º grau, desde que a sua liberdade de atuação, no exercício do poder cautelar geral, esteja circunscrita aos limites da lei, que autorizam os provimentos de urgência, tendo como parâmetro o juízo de proporcionalidade à luz das circunstâncias concretas (STJ - REsp: 1455908 RS 2014/0122561-0, Relator: Ministra NANCY ANDRIGHI, Data de Julgamento: 28/08/2018, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 31/08/2018). Do ponto de vista estritamente processual, entende-se que, com base no poder geral de cautela, é cabível a suspensão do cumprimento de sentença até o julgamento definitivo da controvérsia como forma de se garantir a segurança jurídica e a economia processual, com consequente prevenção da prática de atos processuais desnecessários (TJ-DF 0749835-41.2023.8.07.0000 1822121, Relator: DIAULAS COSTA RIBEIRO, Data de Julgamento: 27/02/2024, 8ª Turma Cível, Data de Publicação: 06/03/2024). O ordenamento jurídico processual civil brasileiro prevê expressamente, no art. 313, V, "a", do Código de Processo Civil, a possibilidade de suspensão do processo "quando a sentença de mérito depender do julgamento de outra causa ou da declaração de existência ou de inexistência de relação jurídica que constitua o objeto principal de outro processo pendente".
Trata-se de hipótese de prejudicialidade externa que justifica a suspensão do feito até a resolução da questão prejudicial. No caso concreto dos quinquênios do Município de Sanharó/PE, há decisão cautelar do Tribunal de Justiça de Pernambuco, em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade, determinando a suspensão da eficácia de dispositivo da Lei Orgânica do Município de Sanharó que consiste em fundamento de validade da legislação municipal que ampara o pleito autoral. Esta situação configura evidente prejudicialidade externa, uma vez que o julgamento definitivo da ADI nº 0003122-07.2021.8.17.9000 impactará diretamente o direito material discutido nestes autos. Com efeito, o prosseguimento dos atos processuais nesta ação de cobrança de quinquênios, além de representar eventual descumprimento de ordem judicial proferida em sede de controle concentrado de constitucionalidade, poderá acarretar a prática de diversos atos processuais potencialmente desnecessários, incoerentes e contraditórios, em violação aos princípios da coerência, integridade, segurança jurídica, proteção da confiança e isonomia, conforme preconizam os arts. 926 c/c art. 927, §4º, todos do Código de Processo Civil. Neste contexto, impõe-se a suspensão do trâmite processual desta ação individual até ulterior manifestação definitiva do Tribunal de Justiça de Pernambuco e, eventualmente, do Supremo Tribunal Federal acerca da constitucionalidade do dispositivo que prevê o pagamento de quinquênios aos servidores municipais de Sanharó/PE, em aplicação do poder geral de cautela, bem como nos termos do art. 313, V, "a", do CPC. 3. DISPOSITIVO
Ante o exposto, considerando que o objeto desta ação de cobrança de quinquênios está amparado na Lei Municipal nº 211/1992, que possui seu fundamento de validade no art. 64, §2º, III, da Lei Orgânica do Município de Sanharó/PE, dispositivo legal cuja eficácia foi suspensa pelo Tribunal de Justiça de Pernambuco, e para que se afaste a eventual alegação de descumprimento de ordem judicial por este juízo, além de preservar a aplicação dos princípios da segurança jurídica, integridade e coerência do sistema jurídico, DETERMINO A SUSPENSÃO deste processo até o julgamento definitivo da ADI nº 0003122-07.2021.8.17.9000, observando-se o art. 5º, caput, da PORTARIA CONJUNTA Nº 3, DE 2 DE JUNHO DE 2021, do TJPE e art. 313, V, "a", do Código de Processo Civil. Inclua-se a etiqueta "ADI QUINQUENIO - 0003122-07.2021.8.17.9000" nestes autos para maior controle do acervo processual. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Cumpra-se. Cópia desta decisão tem força de OFÍCIO e MANDADO (art. 32, parágrafo único, da Lei Estadual nº 16.397/2018). Façam-se as intimações necessárias preferencialmente por meio eletrônico (art. 45, §§ 1º e 2º, da Instrução Normativa Conjunta TJPE nº 04/2023). SANHARÓ, 18 de junho de 2025. GUILHERME ALVES GIANGREGORIO RODRIGUES Juiz Substituto