Publicacao/Comunicacao
Intimação - SENTENÇA
SENTENÇA
APELANTE: ANTONIO COELHO DE RESENDE Advogado(s) do reclamante: MARCOS AURELIO ALVES DE CARVALHO, MARCIO PEREIRA DE MOURA
APELADO: MUNICIPIO DE BOA HORA Advogado(s) do reclamado: AFONSO LIGORIO DE SOUSA CARVALHO RELATOR(A): Desembargador HAROLDO OLIVEIRA REHEM EMENTA Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE REPASSE DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS AO INSS. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação Cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo Município de Boa Hora/PI, em razão da omissão do repasse de contribuições previdenciárias descontadas dos servidores públicos municipais durante a gestão do requerido. A sentença condenou o ex-gestor ao ressarcimento integral do dano, multa civil em valor equivalente ao dobro do prejuízo e suspensão dos direitos de contratar com o Poder Público por dois anos. O requerido sustenta ausência de dolo e de prejuízo efetivo ao erário, atribuindo o não repasse a erro técnico e insuficiência de receita municipal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em definir se a omissão no repasse de contribuições previdenciárias dos servidores ao INSS, por parte do ex-gestor municipal, configura ato de improbidade administrativa na forma dos arts. 10 e 11 da LIA, especialmente após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, que passaram a exigir a demonstração de dolo específico. III. RAZÕES DE DECIDIR A configuração de ato de improbidade administrativa após a Lei nº 14.230/2021 exige a demonstração de dolo específico, nos termos do art. 1º, §2º, da LIA, não bastando a voluntariedade do agente. A ausência de repasse das contribuições previdenciárias, embora irregular, não foi acompanhada de provas que demonstrem a vontade livre e consciente de lesar o erário ou violar princípios administrativos, não se tratando, portanto, de conduta dolosa. A jurisprudência do STF, firmada no Tema 1199 de repercussão geral (ARE 843.989/PR), estabelece que não se admite mais a responsabilização por improbidade administrativa culposa. O atraso no repasse das contribuições, sem desvio de verbas, enriquecimento ilícito ou prejuízo efetivo ao patrimônio público, configura mera falha administrativa, não alcançada pelo conceito atual de improbidade. A jurisprudência do STJ orienta que o simples inadimplemento de obrigação legal, sem dolo, não configura ato ímprobo, especialmente quando não evidenciado má-fé ou desvio de finalidade. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido. Tese de julgamento: A caracterização do ato de improbidade administrativa nos termos dos arts. 10 e 11 da LIA exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a mera omissão ou falha administrativa sem demonstração da vontade de atingir resultado ilícito. O não repasse de contribuições previdenciárias ao INSS, por si só, não configura improbidade administrativa quando ausente prova de efetivo prejuízo ao erário e de intenção dolosa do agente público. Irregularidades administrativas fundadas em imperícia ou erro técnico não configuram ato de improbidade nos termos da nova redação da Lei nº 8.429/92. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/92, arts. 1º, §2º; 10, caput; 11, caput (redação dada pela Lei nº 14.230/2021) Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR, Tema 1199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; STJ, AgInt no AREsp 1397770/MG, Rel. Min. Francisco Falcão, j. 14.05.2019; TJ-GO, Apelação Cível 5400929-27.2018.8.09.0097, Rel. Des. Itamar de Lima, j. 31.03.2021. RELATÓRIO O DESEMBARGADOR HAROLDO OLIVEIRA REHEM (Relator):
Intimação - TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ ÓRGÃO JULGADOR: 1ª Câmara de Direito Público APELAÇÃO CÍVEL (198) No 0000880-72.2015.8.18.0039
Cuida-se de APELAÇÃO CÍVEL interposto por ANTONIO COELHO DE RESENDE para reformar a sentença exarada na Ação Cível Pública por Ato de Improbidade Administrativa (proc. 0000880-72.2015.8.18.0039, 2ª Vara da Comarca de Barras-PI), ajuizada pelo MUNICIPIO DE BOA HORA, ora apelado. Ingressou a parte autora com esta ação, alegando, em síntese, que em 2013 requereu parcelamento dos débitos junto a Receita Federal no valor de R$ 348.967,83 (trezentos e quarenta e oito mil e novecentos e sessenta e sete reais e oitenta e três centavos), a fim de evitar a inscrição nos cadastros de inadimplência, em razão da omissão do repasse das contribuições previdenciárias dos servidores municipais referentes ao período de gestão do requerido. O requerente alega que o ex-gestor efetuava o desconto no contracheque dos servidores efetivos a título de contribuição previdenciária, no entanto, não repassava os valores ao INSS. Assim, requereu a condenação do réu nas sanções previstas no art. 12, incisos II e III, pelos atos de improbidade administrativa previstos nos art. 10, caput e art. 11, inciso II da Lei 8429/92. Devidamente intimado, o requerido apresentou defesa preliminar (id. 19008401, p. 61/82) e contestação (id. 19008401, p. 127/142), alegando a inexistência de ato de improbidade, pois a fonte de receita do município é proveniente quase que exclusivamente do repasse constitucional do FPM – Fundo de Participação dos Municípios, e que, no final do seu mandato, em 2012, o Governo Federal, reduziu os impostos, principalmente o IPI, que é a base de cálculo do repasse do FPM, gerando uma diminuição do repasse, desestabilizando financeiramente o Município de Boa Hora/PI. Sustenta, ainda, que, na realidade o que ocorreu foi um atraso devido a um erro cometido pela contabilidade do município, e não a omissão do repasse. Juntou documentos. Por sentença (id. 19008700), o d. Magistrado singular julgou PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido inicial, para condenar o requerido com fulcro nos art. 10, caput e 12, II da Lei nº 8.429/92 (alterada pela Lei nº 14.230/21), ao ressarcimento integral do dano no valor R$ 348.967,83 (trezentos e quarenta e oito mil e novecentos e sessenta e sete reais e oitenta e três centavos), bem assim ao pagamento de multa civil pelo dobro do valor. Caberá correção monetária pelo IPCA e juros pela SELIC, desde a data de cada pagamento. No mais, determinou a proibição de contratar com o Poder Público, receber benefícios, incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de 02 (dois) anos. E, por fim, determinou a proibição de contratar com o Poder Público, receber benefícios, incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de 02 (dois) anos. Inconformado, o requerido interpôs Recurso de Apelação (id. 19008704), alegando, preliminarmente, cerceamento de defesa por não ter sido intimado para apresentar alegações finais. No mérito, alega a não verificação do elemento subjetivo da conduta improba, pois no caso não houve lesão ao patrimônio público, mas simplesmente a ausência de repasse por imperícia técnica, além disso, afirma que o dinheiro ficou nos cofres públicos para adimplir o referido débito, uma vez que não houve desvio de verbas, por fim, requereu o provimento deste recurso com a reforma da sentença recorrida. Intimada, a parte autora não apresentou contrarrazões. Provocado, o Ministério Público do Piauí, emitiu parecer opinando pelo conhecimento e improvimento do Recurso de Apelação. É o relatório. VOTO VOTO DO RELATOR O DESEMBARGADOR HAROLDO OLIVEIRA REHEM (votando): A apelação cível merece ser conhecida, eis que se encontram demonstrados os pressupostos da sua admissibilidade.
Cuida-se de Apelação Cível contra a sentença que julgou parcialmente procedente o pedido formulado na Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Município de Boa Hora contra o requerido/apelante. Narrou-se, na exordial, que o réu na qualidade de gestor municipal, deixou de repassar de forma integral as contribuições previdenciárias devidas pelo Município, assim, assim em 2013 requereu-se o parcelamento dos débitos junto a Secretária da Receita Federal do Brasil, de sorte a evitar a iminente inscrição do Município nos cadastros de inadimplentes, portanto, incorrendo na prática de atos de improbidade causadores de prejuízo ao erário, além de violadores aos princípios da administração pública, descritos nos art. 10, caput e art. 11, II da Lei nº 8.429/92 (LIA). Da análise dos autos, resta incontroverso que não foi realizado o repasse das contribuições previdenciárias, no montante de trezentos e quarenta e oito mil e novecentos e sessenta e sete reais e oitenta e três centavos (R$ 348.967,83), o próprio apelante confirma tal conduta. Em sua defesa, o requerido/apelante sustenta que não há caracterização do elemento subjetivo da conduta, não podendo ser verificado, qualquer ato doloso ou culposo do que posse implicar em conduta improba. O apelante alega que não houve qualquer lesão ao patrimônio público, mas simplesmente a ausência de repasse, o que se deu por imperícia na sua gestão, pois acreditava que não era de sua responsabilidade repassar as contribuições do último mês, referente ao mês de dezembro de 2012. Bem como, afirma que ficou dinheiro nos cofres públicos para adimplir o referido débito, o que evidencia a ausência de má-fé do Recorrido. Assim, alega que é notória a inexistência de ato de improbidade administrativa, uma vez que não houve desvio de verbas. Tratando-se assim de tão somente uma imperícia técnica, quanto ao procedimento para se utilizar os valores dos repassados. O cerne da controvérsia cumpre em averiguar se a ausência de repasse das contribuições previdenciárias ao INSS é por si só suficiente para caracterizar dano erário e atrair as sanções previstas na lei de improbidade administrativa. De início, cumpre analisar, de ofício, a (ir) retroatividade das alterações promovidas pela Lei Federal nº 14.230/2021 à Lei Federal nº 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa - LIA). O Supremo Tribunal Federal - STF, ao apreciar o Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989/PR, afeto ao Tema 1199 da sistemática de repercussão geral, fixou a seguinte tese jurídica: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei,” Nesse diapasão, as normas de estrito conteúdo de direito material que possuam aspectos exclusivamente punitivos (tipificação de atos de improbidade e suas consequências jurídicas específicas) previstas na atual redação da LIA são aplicáveis, tendo em vista que, de acordo com a jurisprudência do STF, os casos pendentes de julgamento devem ser apreciados com base no que a LIA atualmente sobre um dos elementos do tipo, qual seja, o subjetivo (vontade do autor). De acordo com os fatos e documentos constantes nos autos, não restou demonstrado o dolo específico, doravante exigido pela LIA, que não mais admite a modalidade culposa de improbidade, nem o dolo genérico: “Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. § 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.” A finalidade específica é muita vezes reiterada na própria descrição dos tipos de improbidade previstos pela LIA. Com efeito, a Lei Federal nº 14.230/2021 revogou o tipo de improbidade previsto no art. 11, incisos I e II, da LIA, que tinham uma tessitura mais aberta e, de certa forma, admitiam expressamente o dolo genérico. De mais a mais, o diploma modificou o caput do art. 11, para instituir que a ofensa aos princípios da administração pública deve ser caracterizada por uma das condutas ali listadas, tornando o rol ali elencado de natureza taxativa, e não exemplificativa, como antes se entendia, de sorte que a caracterização de ato de improbidade atentatório aos princípios sensíveis da Administração passou a depender de enquadramento expresso na LIA. Quanto aos atos causadores de enriquecimento ilícito ou dano ao erário, embora sem instituir rol taxativo, passou-se a exigir, como visto acima, dolo específico. A Lei Federal nº 14.230/2021 mudou a redação do art. 10, caput, da Lei nº 8.429/92, para instituir como elemento da conduta de prejuízo ao erário a efetiva e comprovada perda patrimonial, o que se repete no texto do art. 10, caput: “Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)” § 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.” Essa breve incursão nos diversos tipos de improbidade teoricamente aplicáveis se faz necessária, para averiguar in casu a possibilidade de continuidade normativo-típica, isto é, a transferência da tipificação da conduta desde um comando legal para outro, sem desnaturar a conduta descrita. Todavia, no caso em tela, não houve, repita-se, demonstração do dolo de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11, da LIA, doravante necessário para a configuração de ato de improbidade. Pontue-se que consta nos autos a omissão do repasse das contribuições previdenciárias dos servidores municipais referentes ao período de gestão do requerido, bem como, o parcelamento deste debito junto a Receita Federal, o que ocasionou deficit nas contas municipais. Isto posto, deve-se ter em mente que o ato de improbidade deve revelar conduta por parte do agente político, servidor público ou terceiro envolvido que revele maltrato da coisa pública. Irregularidades nas práticas administrativas como por exemplo eventual desorganização ou falta de caixa ou de planejamento, ainda que desarmônicas com uma boa gestão, não devem ser confundidas com atos de improbidade. No que refere à interpretação da noção de lesão ao erário, a própria lei vincula o elemento do tipo à efetiva perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres. O mero atraso no pagamento, cujo efeito natural é a incidência dos encargos moratórios, não é suficiente para caracterizar uma perda patrimonial. Em verdade, o gestor público, que não efetua o repasse ao instituto previdenciário por culpa decorrente da negligência, da imprudência ou da imperícia, como no caso em análise, não incorre em ato improbo, pois nelas não se identifica a vontade deliberada e consciente de agir. Além disso, o gestor público, que deve lidar com os recursos financeiros escassos nas hipóteses em que as despesas superam o valor das receitas apuradas, precisa realizar escolhas racionais que evitem um prejuízo ainda maior à Administração Pública. Em outras palavras, priorizar despesas consideradas essenciais ao próprio funcionamento da máquina, como aquelas destinadas ao pagamento de pessoal e dos fornecedores de bens e serviços necessários, ao mesmo tempo em que contém gastos futuros desnecessários e efetua o pagamento das demais despesas obrigatórias, sempre atuando no sentido do reequilibrar as contas. Deste modo, tem-se não é esse tipo de despesa adicional que a lei de improbidade visa alcançar. Tanto é assim que a própria legislação de direito financeiro e orçamentário prevê a situação de insuficiência de receita para o pagamento das despesas ordenadas. E em caso de escassez, é ato discricionário eleger aquelas despesas que são prioritárias e necessárias, conforme o juízo de conveniência e oportunidade. Portanto, se a lei autoriza o gestor a não efetuar pagamento quando não há receita disponível, prevendo também como legítima a cobrança de encargos moratórios, não pode o simples inadimplemento ser interpretado como ato de lesão ao erário. Por outro lado, ainda que se entendesse que o não repasse das contribuições previdenciárias ou a sua ultimação com atraso, acrescidos dos consectários da mora, pudessem qualificar-se sempre, objetivamente, como atos lesivos ao erário e violadores do princípio da legalidade, ainda assim o réu não poderia ser condenados por ato de improbidade. Isso porque o próprio caput do art. 10 da Lei nº 14.230/21 exige que o comportamento do agente seja exercitado com dolo, fazendo-se necessária a presença do elemento subjetivo do tipo. Na mesma direção, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já fixou o entendimento consolidado no sentido de que, no tocante ao disposto no art. 11 da Lei nº 8.429/92, exigir-se o elemento subjetivo do dolo, pois “é imprescindível a constatação de uma ilegalidade dita qualificada, reveladora da consciência e vontade de violar princípios da administração pública”: “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE MIRADOURO. EX-PREFEITO. NÃO CUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL. FORNECIMENTO DE SUPLEMENTO A MENOR. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC. NÃO VERIFICADA. DOLO OU MÁ FÉ DO AGENTE. ELEMENTO SUBJETIVO. CARACTERIZAÇÃO. ART. 11 DA LEI N. 8.429/92. PREJUÍZO AO ERÁRIO. DESNECESSIDADE. (...) VI - Sabe-se que não é qualquer atuação, desconforme os parâmetros normativos, que caracteriza ato de improbidade administrativa. É imprescindível a constatação de uma ilegalidade dita qualificada, reveladora da consciência e vontade de violar princípios da administração pública. Nesse sentido: AgInt no REsp n. 1.560.197/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 2/2/2017, DJe 3/3/2017 e REsp n. 1.546.443/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/10/2016, DJe 25/10/2016. (...) (STJ, AgInt no AREsp nº 1397770/MG, Rel. Min. Francisco Falcão, j. 14/05/2019).” Nesse sentido tem entendido nossos Tribunais: “DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. FALTA DE REPASSE DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADA. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO. 1. A Lei de Improbidade Administrativa foi instituída com o objetivo de punir os praticantes de atos dolosos ou de má-fé no trato da coisa pública, de forma que, para a caracterização da improbidade administrativa é necessário que a conduta do agente seja dolosa, ou, ao menos, eivada de culpa grave. 2. A falta de repasse das contribuições previdenciárias na data correta, acarretando acordos de parcelamento, com acréscimo de encargos de mora, não é suficiente para ensejar a punição do gestor por improbidade administrativa, pois ausente o elemento subjetivo dolo ou, ainda, a culpa grave, notadamente porque demonstrado que agiu de forma a minorar o impacto das dívidas deixadas pela gestão anterior. Remessa necessária e apelo conhecidos e desprovidos. Sentença mantida. TJ-GO 54009292720188090097, Relator: ITAMAR DE LIMA, 3ª Câmara Cível, Data de Publicação: 31/03/2021)” “Direito Constitucional. Ação civil pública por improbidade administrativa. Ato praticado enquanto ex-Presidente da Fundação Municipal de Saúde de Petrópolis. Teria deixado de recolher as contribuições previdenciárias devidas, ou as recolher com atraso. Sentença de improcedência. Apelação do Ministério Público do Rio de Janeiro. O Tribunal de Contas do Estado na Tomada de Contas - INSS Patronal Fundação Municipal de Saúde, Processo nº 15.160/2010, concluiu que não houve dano ao Erário, tendo em vista que a falta de pagamento, ocorreu por falta de recursos repassados pela Secretaria de Fazenda do Município de Petrópolis. A configuração de ato ímprobo com base no art. 11 da Lei nº 14.230/21, exige a presença do dolo como elemento subjetivo, não tendo havido na lei referência à culpa, como seria necessário, não se enquadra como ato de improbidade aquele praticado por imprudência, negligência ou imperícia. Não havendo enriquecimento ilícito nem prejuízo ao erário municipal, mas inabilidade do administrador, não cabem as punições previstas na Lei nº 14.230/21. A lei alcança o administrador desonesto, não o inábil. Inaplicável em tema de improbidade administrativa, a responsabilidade objetiva, pelo evento, sem que se comprove a responsabilidade subjetiva, com dolo ou culpa. Precedente citado: Resp 980706/RS. RECURSO ESPECIAL 2007/0210742-0. Relator Ministro LUIZ FUX. Órgão Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA. Data do Julgamento 03/02/2011. Data da Publicação/Fonte DJe 23/02/2011. Desprovimento do recurso. (TJ-RJ - APL: 00305534520138190042 202200149833, Relator.: Des(a). NAGIB SLAIBI FILHO, Data de Julgamento: 13/10/2022, SEXTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 17/10/2022)” Na espécie, a parte apelada não se desincumbiu do ônus de comprovar a má-fé do apelante, pela conduta dolosa, pois o apelado deveria ter demonstrado que mesmo diante da disponibilidade de recursos financeiros, o réu deixou de efetuar o repasse das contribuições previdenciárias devidas, caracterizando-se o dolo, necessário para a qualificar suas condutas como incursas nos tipos previstos no art. 10 e 11 da Lei nº 14.230/21, o que não ocorreu na espécie.
Diante do exposto, e sem a necessidade de quaisquer outras assertivas, VOTO pelo PROVIMENTO desta APELAÇÃO CÍVEL, para reformar a sentença recorrida e julgar improcedentes os pedidos da inicial. É o voto. Teresina, 02/06/2025