PREFEITURA MUNICIPAL DE MARICÁ, COMINAT EMPREENDIMENTOS E CONSULTORIA
Advogados
FABRICIO MONTEIRO PORTO (OAB 100758/RJ), TATIANA CHIARADIA (OAB 113972/RJ), RODRIGO DO AMARAL RIBEIRO (OAB 112296/RJ), PROCURADOR DO MUNICÍPIO (OAB 000009/RJ)
Ementa: DIREITO PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA. EXTINÇÃO DO PROCESSO POR AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. IMPOSSIBILIDADE DE PROSSEGUIMENTO DA EXECUÇÃO DE BAIXO VALOR. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RESOLUÇÃO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA.
SENTENÇA
DE EXTINÇÃO.
I. CASO EM EXAME Ação de Execução Fiscal proposta pelo Município de Maricá, visando à cobrança de crédito tributário de baixo valor.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO HÁ duas questões em discussão: (i) definir se a execução fiscal de baixo valor viola o princípio da eficiência administrativa; (ii) determinar se, essa violação fulmina o interesse de agir, acarretando a extinção do processo sem resolução do mérito.
III. RAZÕES DE DECIDIR
III. 1. O princípio da eficiência administrativa, previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal, exige que a Administração Pública atue de forma econômica e eficaz, o que inclui a análise criteriosa do custo-benefício nas execuções fiscais. III.2. A manutenção de execuções fiscais cujo custo supera o valor do crédito tributário contraria o princípio da eficiência, resultando em um uso antieconômico dos recursos públicos.
III.3. O Supremo Tribunal Federal, no RE 1.355.208, consolidou o entendimento de que a execução fiscal de baixo valor pode ser extinta por falta de interesse de agir, em consonância com o princípio da eficiência administrativa. III.4. A extinção da presente execução fiscal não implica renúncia ao crédito tributário, que permanece exigível e pode ser cobrado por meios alternativos, como o protesto extrajudicial.
III.5. Aplicação conglobada das regras legais em consonância com os princípios constitucionais. III.6. Resolução nº. 547 de 2024 do Conselho Nacional de Justiça: ¿§ 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.¿ Preenchimento no caso concreto dos requisitos tipificados na Resolução.
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III.7. Política de Gestão Judiciária adequada aos princípios e fundamentos da Análise Econômica do Direito. A perspectiva econômica vê o Direito como uma instituição que deve promover a eficiência, contribuindo, dessa forma, para melhorar o bem-estar social.
IV.
DISPOSITIVO
Processo extinto sem resolução do mérito. A execução fiscal de baixo valor, quando o custo do processo supera o montante a ser cobrado, deve ser extinta por ausência de interesse de agir, em observância ao princípio da eficiência administrativa. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; CPC/2015, art. 485,
VI. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 1.355.208, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 19-12-2023. Trata-se de AÇÃO DE FISCAL proposta pelo MUNICÍPIO DE MARICÁ, objetivando a cobrança de crédito tributário no valor de inferior a R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais), referente a IPTU.
É o breve relatório. Passo a decidir. Ab initio, cumpre analisar a viabilidade do prosseguimento da presente execução fiscal à luz dos princípios constitucionais e das recentes evoluções jurisprudenciais sobre a matéria. O caso em tela suscita reflexões profundas acerca da eficiência administrativa, do interesse de agir e da própria função do Poder Judiciário na cobrança de créditos tributários de baixo valor.
Vejamos, ainda que de modo breve os fundamentos que alicerçam a extinção do presente feito.
1. Do Princípio da Eficiência Administrativa O princípio da eficiência, alçado ao status constitucional pela Emenda nº 19/1998, impõe à Administração Pública o dever de atuar com presteza, perfeição e rendimento funcional. Não se trata de mera diretriz programática, mas de verdadeiro mandamento de otimização que deve nortear todas as ações estatais, inclusive no âmbito da cobrança de créditos tributários.
No contexto das execuções fiscais, a aplicação do princípio da eficiência demanda uma análise criteriosa da relação custo-benefício das ações de cobrança empreendidas pelo Estado. Quando o custo operacional para a propositura e tramitação de uma execução fiscal supera o valor do crédito a ser recuperado, evidencia-se uma clara violação ao princípio da eficiência, uma vez que os recursos públicos estariam sendo empregados de maneira antieconômica e ineficaz.
Assim, tendo em vista o interesse e a obrigação dos entes estatais em cobrar suas dívidas, ou seja, as dívidas dos contribuintes, é correto afirmar que o princípio da eficiência administrativa e financeira exige que o Estado-juiz só seja acionado quando não houver outro meio disponível para alcançar o mesmo objetivo nas mesmas condições. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 1.355.208, consolidou o entendimento de que ¿é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa¿.
Eis a ementa do acórdão:
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. EXTINÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL DE BAIXO VALOR POR FALTA DE INTERESSE DE AGIR: POSTERIOR AO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 591.033 (TEMA N. 109). INEXISTÊNCIA DE DESOBEDIÊNCIA AOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. FUNDAMENTOS EXPOSTOS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA TESE DO TEMA N. 109 DA REPERCUSSÃO GERAL: INAPLICABILIDADE PELA ALTERAÇÃO LEGISLATIVA QUE POSSIBILITOU PROTESTO DAS CERTIDÕES DA DÍVIDA ATIVA.
RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
1. Ao se extinguir a execução fiscal de pequeno valor com base em legislação de ente federado diverso do exequente, mas com fundamento em súmula do Tribunal catarinense e do Conselho da Magistratura de Santa Catarina e na alteração legislativa que possibilitou protesto de certidões da dívida ativa, respeitou-se o princípio da eficiência administrativa.
2. Os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade devem nortear as práticas administrativas e financeiras na busca do atendimento do interesse público. Gastos de recursos públicos vultosos para obtenção de cobranças de pequeno valor são desproporcionais e sem razão jurídica válida.
3. O acolhimento de outros meios de satisfação de créditos do ente público é previsto na legislação vigente, podendo a pessoa federada valer-se de meios administrativos para obter a satisfação do que lhe é devido.
4. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento com proposta da seguinte tese com repercussão geral: É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor, pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio da eficiência administrativa . (RE 1355208, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 19-12-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 01-04-2024 PUBLIC 02-04-2024) Essa orientação jurisprudencial representa um marco na interpretação do princípio da eficiência aplicado às execuções fiscais, legitimando a extinção de demandas cujo prosseguimento se mostre contrário ao interesse público.
Fixando o entendimento acadêmico já consolidado que não se legitima a escolha da judicialização, quando o custo financeiro e administrativo seja tanto maior quanto o que se tem a receber do devedor. Fica clara à ineficiência administrativa, que se mostra pela transferência e a solução inadequada buscada, entregando-se mais atribuição a órgãos de outro Poder (no caso o Judiciário - que já se encontra assoberbado com uma litigiosidade que não encontra precedente no mundo), pela indolência administrativa de se buscarem alternativas internas na própria Prefeitura, ex vi, protesto, meios alternativos de solução de conflito, cobrança administrativa etc.
Não parece ser exato afirmar que o estado-juiz, diante de uma execução fiscal de pequeno valor, especialmente valores irrisórios, seja necessariamente obrigado a acionar toda a máquina judicial, quando existem outros caminhos prévios que poderiam ser explorados. O princípio da eficiência, que deve guiar a administração pública em suas ações, sugere que o magistrado tem que avaliar a viabilidade e a proporcionalidade do uso dos recursos judiciários antes de movimentar processos cuja eficiência já se sabe pouco ou quase nada provável.
Tomemos como exemplo uma execução fiscal em análise. Neste caso, se o juiz aciona todo o aparato judicial, podendo chegar até a Suprema Corte, o custo do processo pode (e certamente assim fará) facilmente superar o valor da própria dívida. Não se trata apenas de uma questão financeira para o contribuinte, que vê seu dinheiro utilizado de forma desproporcional, mas também de um ônus para a celeridade da justiça.
A movimentação de um processo dessa natureza consome tempo, recursos e esforço que poderiam ser alocados em questões de maior relevância e complexidade. Além disso, quando não se tem garantia da possibilidade objetiva de êxito, como a ausência de localização do devedor ou a inexistência de bens identificáveis para satisfazer o débito, a insistência em seguir com o processo judicial até as últimas instâncias pode ser vista como um uso ineficiente e inadequado dos recursos públicos.
É como tentar derrubar uma árvore com um martelo: os recursos empregados não correspondem ao resultado esperado, resultando em desgaste desnecessário e ineficiência. O magistrado, então, deveria considerar esses aspectos antes de dar seguimento a uma execução fiscal. A jurisdição deve ser ágil e efetiva, mas também racional e proporcional, evitando a sobrecarga desnecessária do sistema judiciário com processos que não apresentam uma perspectiva clara de sucesso ou que não justificam o esforço empregado.
Em síntese, a justiça deve buscar não apenas a aplicação da lei, mas a aplicação da lei de maneira justa e eficiente, harmonizando os interesses do Estado com a necessidade de preservar a celeridade e a razoabilidade na administração da justiça.
2. Da Desproporção entre Custos e Benefícios No caso em análise, verifica-se uma flagrante desproporção entre a despesa pública necessária para a propositura e tramitação desta execução fiscal e o valor do crédito tributário perseguido. Estudos realizados pelo Conselho Nacional de Justiça e pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) têm demonstrado que o custo médio de uma execução fiscal no Brasil supera, em muitos casos, o próprio valor do crédito cobrado.
Segundo dados do IPEA, o custo unitário médio total de uma ação de execução fiscal promovida pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional junto à Justiça Federal é de R$ 5.606,67, valor esse que atualizado para presente data supera a quantia de R$ 10.000,00. No presente caso, o valor cobrado é inferior a R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais) significativamente inferior ao montante previsto na Resolução do CNJ, evidenciando a irracionalidade econômica de se prosseguir com a demanda.
A desproporção entre custos e benefícios não se limita apenas ao aspecto financeiro direto. Deve-se considerar também o custo de oportunidade, ou seja, o prejuízo causado pela alocação de recursos humanos e materiais em processos de baixa relevância econômica, em detrimento de outras atividades que poderiam gerar maior retorno para a sociedade. Ademais, o congestionamento do Poder Judiciário com milhares de execuções fiscais de baixo valor compromete a celeridade e a efetividade da prestação jurisdicional como um todo.
Não por outro motivo, o próprio Conselho Nacional de Justiça em 22 de fevereiro de 2024, editou a Resolução nº 547, que estabelece um piso de R$ 10 mil para o ajuizamento de execuções fiscais contra um mesmo devedor. Disciplinando que § 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis. .
3. Da Análise Econômica do Direito A Análise Econômica do Direito (AED) oferece um arcabouço teórico valioso para a compreensão e justificação da extinção das execuções fiscais de baixo valor. Essa abordagem interdisciplinar propõe a aplicação de métodos e conceitos econômicos para a análise e avaliação de normas e decisões jurídicas, buscando promover a eficiência e a maximização do bem-estar social.
Sob a perspectiva da AED, a manutenção de execuções fiscais cujo custo processual supera o valor do crédito cobrado representa uma alocação ineficiente de recursos. O teorema de COASE, um dos pilares da AED, sugere que, na ausência de custos de transação, as partes envolvidas em um conflito tenderiam a negociar para alcançar a solução mais eficiente. No entanto, no caso das execuções fiscais, os elevados custos de transação representados pelos gastos processuais impedem que se alcance essa solução ótima.
A extinção das execuções fiscais de baixo valor, nesse contexto, pode ser entendida como uma forma de reduzir os custos de transação e promover uma alocação mais eficiente dos recursos públicos. Ao evitar o dispêndio desnecessário com processos antieconômicos, liberam-se recursos que podem ser direcionados para atividades com maior potencial de retorno para a sociedade.
4. Do Protesto de Certidões de Dívida Ativa como Alternativa Eficiente A Lei nº. 12.767/12 introduziu um importante mecanismo alternativo para a cobrança de créditos tributários ao autorizar o protesto das certidões de dívida ativa pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios e suas respectivas autarquias e fundações públicas. O protesto extrajudicial tem se mostrado um meio comprovadamente efetivo e econômico para a recuperação de dívidas, especialmente aquelas de menor valor.
As vantagens do protesto em relação à execução fiscal são múltiplas. Primeiramente, o custo do protesto é significativamente inferior ao de uma ação judicial, sendo que, em muitos casos, esse custo é repassado ao devedor. Além disso, o protesto produz efeitos práticos imediatos, como a restrição de crédito do devedor, o que aumenta consideravelmente as chances de adimplemento voluntário. Estudos realizados pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional demonstram que o índice de recuperação de créditos por meio do protesto é substancialmente superior ao das execuções fiscais.
Enquanto a taxa de sucesso das execuções fiscais gira em torno de 1% a 2%, o protesto alcança índices de recuperação que variam entre 19% e 30%, dependendo da natureza do crédito e do ente federativo. A existência dessa alternativa eficiente reforça o argumento da falta de interesse de agir na presente execução fiscal. Se o Município dispõe de um meio menos oneroso e mais efetivo para a cobrança de seus créditos, não se justifica o recurso à via judicial, especialmente quando o valor cobrado é inferior ao custo do processo.
5. Da Manutenção da Exigibilidade do Crédito Tributário É crucial ressaltar que a extinção da presente execução fiscal não implica em remissão ou exclusão da exigibilidade do crédito tributário. Os artigos 156 e 175 do Código Tributário Nacional estabelecem taxativamente as hipóteses de extinção e exclusão do crédito tributário, entre as quais não se encontra a extinção da execução fiscal por falta de interesse de agir.
Assim, mesmo com a extinção do processo executivo, o crédito tributário permanecerá hígido e exigível, podendo ser objeto de outras formas de cobrança, como o já mencionado protesto extrajudicial. Ademais, nada impede que, no futuro, caso o valor do débito se torne mais expressivo (por exemplo, pela cumulação com outros débitos do mesmo contribuinte), uma nova execução fiscal seja proposta. Esta compreensão é fundamental para afastar eventuais alegações de que a extinção da presente execução fiscal representaria uma renúncia de receitas ou uma violação ao princípio da indisponibilidade do interesse público.
O que ocorre, na verdade, é uma postergação da cobrança judicial em prol de métodos mais eficientes de recuperação do crédito.
6. Do Interesse de Agir como Filtro de Eficiência A extinção da presente execução fiscal fundamenta-se na ausência de interesse de agir, uma das condições da ação previstas no ordenamento jurídico brasileiro. O interesse de agir, na lição clássica de LIEBMAN, desdobra-se no binômio necessidade-utilidade da prestação jurisdicional. No caso em tela, a ausência de interesse de agir manifesta-se pela falta de utilidade do provimento jurisdicional.
Quando o custo do processo supera o valor do crédito cobrado, a tutela jurisdicional torna-se inútil do ponto de vista econômico, pois seu resultado será necessariamente negativo para o erário. A análise do interesse de agir nas execuções fiscais, portanto, deve ser realizada à luz do princípio da eficiência administrativa. O magistrado, ao avaliar a presença dessa condição da ação, deve considerar não apenas os aspectos formais da demanda, mas também sua viabilidade econômica e sua consonância com o interesse público.
O Código de Processo Civil de 2015, ao tratar das condições de ação deslocou-se para o ente referente aos pressupostos processuais. O elemento interesse de agir subsistiu. No art. 17 do Código de Processo Civil, tem-se que Para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade . O interesse aqui não é o meramente material, mas decorre da necessidade ou da utilidade de atuação da jurisdição.
Nesse ponto importante esclarecer que o princípio da inafastabilidade da jurisdição ou da garantia do acesso à Justiça com direito a petição, entre outros, assegura a todo cidadão que possa reivindicar seus direitos, porém cumprindo-se as exigências que são feitas para se exercer esse direito, como em todo direito. Aquela garantia, portanto, não afasta deverem ser observados e atendidos os pressupostos processuais, neles incluído o interesse de agir para o regular exercício dessa garantia.
Nesse sentido, o interesse de agir atua como um verdadeiro filtro de eficiência, permitindo que o Poder Judiciário concentre seus esforços e recursos nas demandas que realmente justifiquem a movimentação da máquina judicial. Esta abordagem está alinhada com as modernas tendências de gestão judiciária, que buscam promover uma prestação jurisdicional mais célere e efetiva. Como cediço ação é doutrinariamente concebida como um direito público abstrato de requerer a tutela jurisdicional do Estado .
No entanto, antigamente, a ação era entendida como imanente ao direito material, ou seja, a grosso modo, seria a instrumentalização de um direito material previamente positivado. Hoje, com a ideia majoritária de que a ação consiste num direito autônomo, encerrou-se a persuasão desta teoria civilista ou imanentista, até porque a referida teoria não se sustenta diante de uma sentença que julga improcedente o pleito de um direito material existente, positivado.
A teoria, denominada eclética, desenvolvida por LIEBMAN, como o próprio nome induz, define a ação como um direito autônomo e abstrato, independente do direito subjetivo material, embora condicionada à requisitos para que se possa analisar seu mérito. Trata-se de um direito subjetivo público à disposição dos cidadãos. É a teoria dominante no nosso direito positivo . Para LIEBMAN, somente há ação se presentes as condições da ação , para que se reconheça o regular exercício do direito de ação é preciso que se tenha: a) legitimidade de parte; b) interesse processual; c) possibilidade jurídica do pedido.
No que se refere ao interesse jurídico LIEBMAN assevera: o interesse de agir é representado pela relação entre a situação antijurídica denunciada e o provimento que se pede para debelá-la mediante a aplicação do direito; devesse essa relação consistir na utilidade do provimento, como meio para proporcionar ao interesse lesado a proteção concedida pelo direito. (......) O interesse de agir é em resumo, a relação de utilidade entre a afirmada lesão de um direito e o provimento de tutela jurisdicional pedido . (Manual de Direito Processual Civil, pág. 156 - Tradução Cândido Rangel Dinamarco). grifei e sublinhei.
DINAMARCO observa que: a utilidade depende da presença de dois elementos: a) - necessidade concreta do exercício da jurisdição; b) - adequação do provimento pedido e do procedimento escolhido à situação deduzida . Como é cediço na doutrina e na jurisprudência o interesse de agir é instrumental e secundário, surge da necessidade de obter através do processo a proteção ao interesse substancial . Entende-se, dessa maneira, que há interesse processual se a parte sofre um prejuízo, não propondo a demanda, e daí resulta que, para evitar esse prejuízo, necessita exatamente da intervenção dos órgãos jurisdicionais .
Desse modo, localiza-se o interesse processual não apenas na utilidade, mas especificamente na necessidade do processo como remédio apto à aplicação do direito objetivo no caso concreto, pois a tutela jurisdicional não é jamais outorgada sem uma necessidade, como adverte ALLORIO . Assim, o interesse de agir pode ser definido, segundo corrente lição doutrinária, como a utilidade da tutela jurisdicional pretendida, e só está presente quando tal tutela é necessária, e quando se pretende obter o provimento adequado, pelo meio adequado, para a solução da lide que provocou a tutela jurisdicional .
Deste modo, a questão que se coloca é: no caso dos autos está configurado o interesse de agir? Como destaca ARRUDA ALVIM, Não há interesse de agir quando do sucesso da demanda não puder resultar nenhuma vantagem ou benefício moral ou econômico para o seu autor . Parece ser essa a hipótese. O interesse de agir no processo judicial se manifesta pela comprovação de três elementos essenciais: utilidade, adequação e necessidade.
A utilidade refere-se ao proveito ou vantagem que o autor busca ao acionar o Judiciário, ou seja, o benefício concreto que ele espera obter com a tutela jurisdicional. É como um navegante que, ao velejar, busca alcançar a segurança de um porto seguro; sem essa meta, a viagem se torna despropositada. A adequação, por sua vez, está vinculada à escolha correta do caminho processual, à via procedimental mais apropriada para resolver o conflito apresentado, tal como um marinheiro que escolhe a rota mais apropriada para evitar tempestades e assegurar uma travessia tranquila.
Por fim, a necessidade se refere à relação direta entre a pretensão resistida e a indispensabilidade da judicialização para resolver o conflito, demonstrando que não há outra forma de obter a solução desejada, como se fosse a única ponte que atravessa um rio caudaloso, sem a qual não se pode seguir adiante. Nesse contexto, a alteração legislativa que instituiu alternativas para a Fazenda Pública, permitindo que qualquer dos entes federados cobre o contribuinte devedor por meios diversos da execução fiscal, trouxe uma nova perspectiva para a análise do interesse de agir.
Não por outro motivo, a própria jurisprudência da Suprema Corte foi revista à luz dessas mudanças, pois os elementos que constituem o interesse de agir agora requerem uma análise mais profunda e contextualizada. A alteração legislativa provocou uma revisão do entendimento jurisprudencial, pois o cenário em que o interesse de agir é avaliado foi totalmente transformado. Antes, a execução fiscal era quase sempre vista como o único caminho inevitável e necessário para a cobrança de dívidas pela Fazenda Pública.
Agora, com a possibilidade de utilizar outras vias, a necessidade de acionar o Judiciário deve ser justificada de maneira mais rigorosa. A revisão jurisprudencial, portanto, reflete essa nova realidade, onde a avaliação do interesse de agir deve considerar não apenas a existência de uma pretensão resistida, mas também a existência de alternativas mais adequadas e menos onerosas para a resolução do conflito.
Em suma, a mudança legislativa exige uma reinterpretação das bases do interesse de agir, alinhando-se com princípios de eficiência e proporcionalidade que norteiam a administração da justiça. Nesse passo, identifica-se que se esvaziou a utilidade?necessidade concreta do exercício da jurisdição, configurando a falta de interesse de agir, motivo pelo qual, cabe a extinção do processo sem julgamento do mérito.
7. Da Observância do Princípio da Eficiência na Administração da Justiça A extinção da presente execução fiscal não apenas promove a eficiência na Administração Pública direta, mas também contribui significativamente para a eficiência na administração da Justiça. O Poder Judiciário, como órgão da Administração Pública em sentido amplo, também está sujeito ao princípio constitucional da eficiência.
O congestionamento do Judiciário com milhares de execuções fiscais de baixo valor compromete a celeridade processual e a efetividade da prestação jurisdicional em todas as áreas. Segundo dados do Conselho Nacional de Justiça, as execuções fiscais representam cerca de 39% do total de casos pendentes e 73% das execuções pendentes no Poder Judiciário, com taxa de congestionamento de 87% em 2020. A redução desse acervo por meio da extinção das execuções de baixo valor permitiria uma melhor alocação dos recursos judiciários, com potencial melhoria na qualidade e na celeridade da prestação jurisdicional como um todo.
Ademais, a diminuição do número de processos em tramitação contribuiria para a redução dos custos operacionais do Judiciário, promovendo uma gestão mais eficiente dos recursos públicos.
8. Da Harmonização com Outros Princípios Constitucionais A extinção da presente execução fiscal, além de se fundamentar no princípio da eficiência, harmoniza-se com outros princípios constitucionais relevantes. O princípio da razoável duração do processo, inscrito no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, é diretamente beneficiado pela redução do acervo processual resultante dessa medida. O princípio da economicidade, previsto no art. 70 da Constituição, também é observado quando se evita o dispêndio de recursos públicos em processos cujo custo supera o benefício potencial.
Da mesma forma, o princípio da proporcionalidade é respeitado ao se evitar a mobilização desproporcional do aparato estatal para a cobrança de valores ínfimos. Ademais, a extinção da presente execução fiscal não viola o princípio da isonomia tributária. Pelo contrário, ao direcionar os recursos públicos para a cobrança mais eficiente dos créditos tributários, promove-se uma maior justiça fiscal, evitando que o ônus da ineficiência administrativa recaia sobre os contribuintes adimplentes.
9. Da Experiência Comparada e das Melhores Práticas Internacionais A preocupação com a eficiência na cobrança de créditos tributários não é exclusividade do Brasil. Diversos países têm adotado medidas para otimizar seus sistemas de execução fiscal, muitas vezes estabelecendo limites mínimos para o ajuizamento de ações de cobrança. Nos Estados Unidos, por exemplo, o Internal Revenue Service (IRS) possui diretrizes internas que estabelecem valores mínimos para a propositura de ações judiciais de cobrança.
Na Alemanha, a lei processual tributária (Abgabenordnung) prevê a possibilidade de dispensa da execução quando os custos forem desproporcionais ao valor do crédito. Essas experiências internacionais demonstram que a adoção de critérios de eficiência na cobrança de créditos tributários é uma tendência global, alinhada com as melhores práticas de gestão pública. A extinção da presente execução fiscal, nesse contexto, coloca o Brasil em sintonia com essas tendências, promovendo uma modernização do sistema de cobrança tributária.
10. Das Possíveis Objeções e Contra-argumentos Antecipando possíveis objeções à extinção da presente execução fiscal, cabe refutar alguns argumentos contrários: a) Alegação de renúncia de receita: Como já mencionado, a extinção da execução fiscal não implica em renúncia do crédito tributário. O débito permanece exigível e pode ser cobrado por outros meios mais eficientes. b) Suposto incentivo à inadimplência: Poder-se-ia argumentar que a extinção das execuções de baixo valor incentivaria a inadimplência dos contribuintes.
No entanto, a existência de meios alternativos de cobrança, como o protesto, mantém a pressão sobre os devedores, sendo inclusive, mais eficiente e assertivo para o propósito desejado. c) Violação do princípio da isonomia: A extinção da presente execução não viola a isonomia tributária, pois não implica em tratamento diferenciado quanto à obrigação tributária em si, mas apenas quanto ao meio de cobrança utilizado. d) Conflito com a indisponibilidade do interesse público: A extinção da execução fiscal, ao promover uma alocação mais eficiente dos recursos públicos, está, na verdade, em consonância com o interesse público primário.
11. Do Papel do Poder Judiciário na Efetivação da Extinção da Execução no caso dos autos O Poder Judiciário desempenha um papel crucial na efetivação da tese da extinção das execuções fiscais de baixo valor. Além de aplicar diretamente o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no RE 1.355.208, os magistrados podem contribuir de diversas formas: a) Gestão ativa dos processos: Os juízes podem adotar uma postura mais ativa na gestão do acervo de execuções fiscais, identificando proativamente os casos que se enquadram nos critérios de extinção por baixo valor. b) Fomento à adoção de meios alternativos: O Judiciário pode incentivar a utilização de meios alternativos de cobrança, como o protesto extrajudicial, através de recomendações e da promoção de mutirões de conciliação. c) Produção de dados e estatísticas: A coleta e análise de dados sobre as execuções fiscais podem fornecer subsídios importantes para o aperfeiçoamento contínuo da política de cobrança c) Diálogo institucional: O Poder Judiciário pode promover um diálogo construtivo com os órgãos fazendários, visando o aprimoramento conjunto das práticas de cobrança fiscal e a busca por soluções mais eficientes e menos onerosas para o erário.
Dessa forma, a consolidação da tese da extinção das execuções fiscais de baixo valor representa um importante avanço na busca por um sistema de cobrança tributária mais eficiente e racional. 11.1. Dos números A execução fiscal, ao longo dos anos, tornou-se o principal fator de congestionamento na Justiça brasileira, impactando diretamente a eficiência do sistema judiciário. Os números revelam a magnitude desse problema: as execuções fiscais representam impressionantes 64% do estoque de processos de execução no Poder Judiciário, configurando-se como o maior obstáculo para a celeridade processual.
Em 2022, esses processos responderam por aproximadamente 34% dos casos pendentes e apresentaram uma taxa alarmante de congestionamento de 88%. Em termos práticos, isso significa que, a cada 100 processos de execução fiscal que tramitaram, apenas 12 foram efetivamente concluídos. Esses dados mostram como a máquina judiciária tem sido sobrecarregada, dificultando o acesso à justiça e a resolução eficaz dos conflitos.
Para ilustrar ainda mais a dimensão desse fenômeno, basta considerar que, das 80 milhões de ações em curso no Brasil, 34% são ações de execução fiscal, responsáveis por uma taxa de congestionamento quase paralisante de 88%. Esses números refletem uma situação em que a Justiça, em grande medida, se vê atolada em processos que, muitas vezes, se arrastam por anos sem uma solução efetiva. Na Justiça estadual, onde se concentram 85% dos processos de execução fiscal, essa situação é ainda mais crítica.
Esse é o caso das execuções fiscais ajuizadas pelos municípios, que utilizam a Justiça estadual para cobrar dívidas como o IPTU. No entanto, a prática revela um cenário problemático: muitas vezes, os prefeitos, por razões que podem ser atribuídas a circunstâncias políticas internas, evitam a cobrança imediata e o protesto das dívidas de IPTU ao longo de seus mandatos. Contudo, ao se aproximar o final de suas gestões, e pressionados pela necessidade de cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal e evitar acusações de improbidade administrativa, acabam por ajuizar milhares de ações de execução fiscal em massa.
Esses processos, porém, já nascem comprometidos, pois muitas vezes são iniciados anos após a constituição do crédito, tornando ainda mais difícil a sua concretização. Esse comportamento não só sobrecarrega o sistema judiciário como também retrata uma prática que subverte o propósito original da execução fiscal: a recuperação eficiente e tempestiva de créditos públicos. O resultado é um Judiciário abarrotado, com um acúmulo de processos que gera atrasos significativos e compromete a prestação jurisdicional.
Tal situação exige uma reflexão profunda sobre a forma como as execuções fiscais são manejadas, desde a sua origem até o seu processamento judicial, sob pena de perpetuar um sistema que, ao invés de promover a justiça, acaba por retardá-la. Diga-se ainda, que segundo dados do Conselho Nacional de Justiça, buscando-se o valor da causa no momento do ajuizamento de 6 milhões de execuções fiscais, essa foi a amostra, a apuração destacou o seguinte: (i) 28% das execuções fiscais estão abaixo de R$ 2.500,00 reais; (ii) 42% das execuções estão abaixo de 5 mil reais; (iii) mais da metade, 52,3%, estão abaixo de R$ 10 mil reais e (iv) 68% estão abaixo de R$ 30 mil reais.
Dessa forma, considerando a execução fiscal como um instrumento de política pública, tal como defendido RAIMUNDO NONATO PEREIRA DINIZ e FABRÍCIO MOTTA , inegável que deve se adequar a realidade fática do custo, benefício e possibilidade de resultado positivo. Nesse cenário, inegável haver instrumentos prévios para cobrança extrajudicial e/ou ajuizamento seletivo das execuções apenas quando reais as chances de aparelhamento da execução fiscal.
Em tais circunstâncias caberá à Fazenda Pública verificar, à luz da principiologia constitucional, mormente o princípio da eficiência, qual é o meio mais adequado para a satisfação do crédito tributário. Logo, consoante os argumentos apresentados, do ponto de vista constitucional, a via jurisdicional não é via exclusiva para a recuperação e execução de ativos tributários, sendo o protesto uma das formas legítimas de execução e os métodos alternativos de solução consensual outro.
12. Da Aplicação ao Caso Concreto Analisando o caso em tela à luz dos fundamentos acima expostos, verifica-se que a presente execução fiscal se enquadra perfeitamente na hipótese de extinção por baixo valor. O crédito tributário cobrado, no montante inferior a R$ 1.500,00, é manifestamente inferior ao custo médio de uma execução fiscal, tornando a demanda antieconômica e contrária ao interesse público.
Ademais, não há nos autos qualquer indicativo de que o prosseguimento da execução possa resultar em uma recuperação efetiva do crédito que justifique o dispêndio de recursos públicos com a tramitação do processo. A ausência de bens penhoráveis ou de outras garantias reforça a inviabilidade econômica da demanda. Cabe ressaltar que a extinção da presente execução fiscal não implica em prejuízo irreparável ao ente público exequente.
Como já mencionado, o crédito tributário permanece exigível, podendo ser objeto de cobrança por meios alternativos mais eficientes, como o protesto extrajudicial.
13. Da Necessidade de Mudança de Paradigma A extinção da presente execução fiscal representa não apenas uma decisão isolada, mas um passo importante na direção de uma mudança de paradigma na gestão das cobranças tributárias. É imperativo que o Poder Judiciário, em colaboração com os demais Poderes e órgãos da Administração Pública, assuma um papel proativo na promoção da eficiência e da racionalidade na utilização dos recursos públicos.
A manutenção de execuções fiscais manifestamente antieconômicas não apenas onera indevidamente o erário, mas também compromete a efetividade da prestação jurisdicional como um todo, contribuindo para a morosidade e o congestionamento do sistema judiciário. E permite uma falsa percepção dos recursos públicos, na medida em que esses valores integram as receitas da Prefeitura. Ao reconhecer a ausência de interesse de agir nas execuções fiscais de baixo valor, o Judiciário não está se furtando ao seu papel constitucional, mas sim exercendo-o de forma mais eficiente e alinhada com os princípios que regem a Administração Pública.
Trata-se de uma atuação que privilegia a substância sobre a forma, buscando a realização concreta dos valores constitucionais da eficiência, economicidade e razoável duração do processo.
14. Da Proporcionalidade e Razoabilidade da Medida A extinção da presente execução fiscal, também, encontra respaldo nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, corolários do Estado Democrático de Direito. A proporcionalidade, em sua tríplice dimensão de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, justifica plenamente a medida adotada. Quanto à adequação, a extinção da execução fiscal de baixo valor é medida apta a promover os fins almejados de eficiência administrativa e racionalização do uso dos recursos públicos.
No que tange à necessidade, verifica-se que não há meio menos gravoso para atingir o objetivo proposto, uma vez que a manutenção da execução implicaria em dispêndio desproporcional de recursos. Por fim, no que concerne à proporcionalidade em sentido estrito, é evidente que os benefícios advindos da extinção da execução (economia de recursos, desafogamento do Judiciário, promoção da eficiência) superam largamente os eventuais ônus, especialmente considerando que o crédito tributário permanece exigível por outros meios.
A razoabilidade, por sua vez, impõe que as decisões judiciais sejam pautadas por critérios racionais e consentâneos com o senso comum e as expectativas legítimas da sociedade. Nesse sentido, é manifestamente irrazoável a manutenção de uma execução fiscal cujo custo supera em muitas vezes o valor do crédito cobrado.
15. Do Efeito Pedagógico da Decisão A presente decisão, ao extinguir a execução fiscal por ausência de interesse de agir em razão do baixo valor, transcende os limites do caso concreto e assume um importante papel pedagógico. Ela sinaliza para a Administração Pública a necessidade de uma gestão mais criteriosa e eficiente das cobranças tributárias, incentivando a adoção de métodos alternativos de recuperação de créditos.
Ademais, a decisão contribui para a consolidação de uma jurisprudência mais alinhada com os princípios constitucionais da eficiência e da economicidade, servindo de paradigma para casos semelhantes e potencialmente influenciando a atuação dos órgãos fazendários na seleção das execuções fiscais a serem ajuizadas. Este efeito pedagógico não se restringe ao âmbito do Poder Judiciário e da Administração Pública, mas se estende também aos contribuintes.
Ao evidenciar que o Estado busca formas mais eficientes de cobrança, a decisão pode incentivar o cumprimento voluntário das obrigações tributárias, reduzindo a inadimplência e promovendo uma cultura fiscal mais responsável.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, com fundamento no princípio constitucional da eficiência administrativa (art. 37, caput, da Constituição Federal), no entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no RE 1.355.208 e nas razões acima delineadas, JULGO EXTINTO O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil, por ausência de interesse de agir. Sem custas e sem honorários, considerando a natureza da decisão.
Intime-se o exequente da presente decisão, cientificando-o de que o crédito tributário permanece exigível, podendo ser objeto de cobrança por meios alternativos mais eficientes, como o protesto extrajudicial. Após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos com as cautelas de praxe.
